8.Основные теории местного самоуправления

Впервые попытки разобраться в сущности местного самоуправления были предприняты в конце XVIII - начале XIX в. Толчком к появлению теорий, объясняющих природу этого социального явления, послужило конституционное движение, охватившее в то время европейские страны. Наиболее значительную роль в распространении идей местного самоуправления сыграла Конституция Бельгии 1831 г., признавшая, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью - власть муниципальную. Идея местного самоуправления, получившая закрепление в Конституции, основывалась на теории свободной общины. Ее создатели - представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и другие считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, ибо община является первичной по отношению к государству, которое обязано уважать свободу общинного самоуправления. Согласно этой теории "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее".

В развитии теории свободной общины появляется хозяйственная теория. Ее сторонники - Р.Моль, А.Васильчиков, В.Лешков - сделали акцент не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на преимущественно хозяйственном характере коммунальной деятельности.

Названные выше теории можно считать разновидностями общественной теории самоуправления, в основе которой лежит противопоставление государства и общества, общегосударственных интересов местным. "С точки зрения этой теории самоуправление является такою же самостоятельной, органически единой формой общежития, как само государство. Самоуправление существует рядом с государством - два самостоятельных круга, две самостоятельных сферы общежития, имеющие особое, специфическое содержание - местные интересы, с одной стороны, и национальные, - с другой".

В России эта теория и ее разновидности получили наибольшую популярность в 60-е годы XIX столетия. Именно под влиянием общественной теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Попытки реализовать на практике идеи общественной теории натолкнулись на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность заключалась в невозможности точного выделения дел собственно общинных (местных) и дел общегосударственных, реального разграничения частноправовых и публично-правовых функций в управлении обществом.

Эти обстоятельства заставили государствоведов того периода обратиться к государственной теории самоуправления, основные положения которой были сформулированы немецкими учеными Л.Штейном и Р.Гнейстом. Применительно к российским условиям эта теория получила свое развитие в трудах А.Градовского, П.Гронского, Б.Безобразова, Н.Коркунова, Н.Лазаревского и других.

Согласно государственной теории не существует каких-то особых дел, находящихся в ведении местных сообществ, все эти дела есть дела общегосударственные. Органы местного самоуправления в данном случае являются органами государственного управления, организованные как самоуправляющиеся территориальные союзы, которым поручается ведение государственных дел в пределах их территорий. Следовательно, местное самоуправление - это часть государственного управления, но в отличие от центрального государственного управления оно осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некоторым расхождением во взглядах Р.Гнейста и Л.Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (один из них - Гнейст) видели причины самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Представители юридической теории (один из них - Штейн) считали причиной самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Разнообразие в теоретических подходах и богатая практика местного самоуправления свидетельствуют, что его природа не может быть определена однозначно: затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Все это дает основание утверждать, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного институтов.

Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в современных теориях местного самоуправления. Так, в соответствии с теорией дуализма муниципального управления органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

Преимущественно коммунальное содержание деятельности органов местного самоуправления, приоритет задач обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования составляют основу еще одной теории местного самоуправления - теории социального обслуживания. Собственно говоря, это не столько теория местного самоуправления, сколько концепция социального управления, при котором органы управления и самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов. Рассматривая различные теории и концепции организации власти и управления на местах, следует иметь в виду, что основная роль местного самоуправления в современном обществе - политическая.