14. Понятие, характерные черты и принципы правотворчества в государственном управлении.

Правотворчество — вид государственной деятельно­сти, в результате которой воля политических сил, находя­щихся у власти (народа, класса, социальной группы) воз­водится в закон, выражается в виде нормы права в опреде­ленном источнике права. Правотворчество или законотворчество — одно из важных направлений работы любого государства. По результатам правотворческой работы — законам и иным нормативным актам — судят о государстве в целом: сте­пени его демократичности, цивилизованности, культур­ности. Человеческое общество всегда нуждалось и нуждается в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Поэтому постоянная задача законодателя — повышение качества правовых решений, так как любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан. Осуществляя властные полномочия, государство ис­пользует разные приемы и методы руководства: оператив­ное управление, правосудие, надзор, контроль. Все эти направления деятельности не порождают норм права, но осуществляются именно на основе права. Нужно иметь в виду, что правотворчество не особая функция государства, а правовая форма, правовая «оболочка» государственной деятельности. Например, парламент утверждает государ­ственный бюджет. Рассматривая его по существу и анали­зируя все статьи доходов и расходов страны, он тем са­мым завершает процесс принятия закона о государствен­ном бюджете. Таким образом, «акт правотворчества» имеет два значения:

• это деятельность компетентных органов государст­ва по изданию норм права;

• результат данной деятельности выражается в виде юридического документа — закона и пр.

Одна из важнейших характеристик правотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т. е. главным образом, органов государства. Они прини­мают, создают нормы права обязательные для тех, кому они адресованы. Однако иногда право создается:

• общественными организациями по уполномочию органов государства (в отечественной правовой системе);

• непосредственно в результате прямого правотвор­чества народа (на вече в средневековом Новгороде, рефе­рендуме);

— в результате суда (в англосаксонской правовой системе). Смысл и значение правотворчества состоят в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отве­чал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. Здесь необходимо учитывать закономерности развития общества, благоприятные объ­ективные и субъективные условия для принятия и приме­нения закона. А также нужно выбрать оптимальную пра­вовую форму государственного решения (закон, указ, по­становление, билль, статут, регламент, ордонанс и пр.). Государство должно вести свою законодательную полити­ку на основе изучения потребностей общества и познания тенденций общественного развития. Основным импульсом к созданию закона или иного нормативно-правового акта служит общественно значимая проблема, острая социаль­ная ситуация, нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа людей и для государства в целом. И ис­кусство законодателя состоит в том, чтобы, во-первых, вовремя, а во-вторых, точно, адекватными правовыми средствами отреагировать на общественный вызов и снять остроту ситуации. В современном цивилизованном государстве право­творческая деятельность должна исходить из определен­ных принципов, т. е. основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности. В Российской Федерации эти принципы следующие: 1, Законность. Этот принцип проявляется как в отно­шении процедуры принятия нормативно-правового акта, так и его содержания. Полновластие органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотвор­чеством других органов, должно реализовываться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном со­ответствии с ним. Федеральные законы не должны проти­воречить Конституции, а иные нормативно-правовые ак­ты — федеральным законам и т. д. Содержание норматив­ного акта должно соответствовать идеалам правового государства и гражданского общества, началам гуманиз­ма, общепринятым нормам и принципам международного права. 2. Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуж­дении проектов нормативных актов. Предполагает участие в этом процессе (обсуждении) научной общественности, специалистов-практиков, непосредственно населения.

3. Демократизм. Этот принцип предполагает активное участие граждан в управлении государственными и общест­венными делами. В процессе правотворчества это отражает­ся в принятии нормативно-правовых актов путем референ­дума — самой непосредственной формы демократии.

4. Профессионализм. Чтобы качество подготовленных и принятых нормативно-правовых актов было высоким, нужно придерживаться этого принципа. Поскольку депу­таты Федерального Собрания осуществляют свою дея­тельность на профессиональной основе, то очень важно научить их законодательному процессу. Также велика роль науки в реализации этого принципа. Она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, представ­ляет альтернативные проекты нормативных актов, кото­рые учитывают различные интересы в обществе, имеют возможность провести научный эксперимент. Учеными предлагается принять специальное Положение о научном обеспечении законодательной деятельности. В процессе правотворчества важно обеспечить непредвзятую профес­сиональную оценку положений законопроекта с позиций общезначимых интересов, способствовать доведению до сведения законодателя резонов (обобщений) практики, учету в законодательстве частных, групповых, корпора­тивных интересов в той мере, в какой они не противоречат интересам иных социальных групп и общества в целом. Должна быть гласность и открытость процесса подбора специалистов в состав рабочих групп и выбора лиц и уч­реждений, осуществляющих независимую научную экс­пертизу, а также регламентация процедуры направления законопроекта для получения независимой научной экс­пертизы и формы учета полученных экспертных заключений в процессе законотворческой деятельности (обязатель­ное оглашение результатов экспертизы при обсуждении законопроектов на заседании Государственной Думы).

5. ^ Принцип научности, согласно которому подготовка и принятие проекта нормативно-правового акта осуществля­ются с участием представителей различных наук. Деятель­ность ученых-юристов имеет важное значение для успеха законотворческой работы. Они играют важную роль на всех этапах подготовки закона — от разработки концепции за­конопроекта до определения способа и типа правового ре­гулирования и выбора момента принятия нормативно-правового акта. Ошибки здесь чрезвычайно опасны.

6. ^ Принцип использования правового опыта подразу­мевает, что всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государств и цивилизации в целом. Совре­менное российское законодательство построено на использовании мирового законодательного опыта. Однако юридическая наука достаточна консервативна. Революци­онные нововведения, не известные юридической науке и практике, достаточно опасны для общества.

7. ^ Связь с практикой. Этот принцип правотворчества выражает задачу законодателя постоянно отслеживать общественные процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

8. ^ Строгая дифференциация правотворческих полно­мочий. Данный принцип предполагает четкое разграниче­ние предметов ведения и полномочий между федеральны­ми органами государственной власти и органами власти субъектов. Также необходимо законодательное закрепле­ние пределов правотворческих полномочий министерств, ведомств, государственных комитетов и служб, форм взаимодействия органов федеральных, субъектов Федера­ции, местного самоуправления в исполнительной вертикали. Учеными предлагается данное положение закрепить в Конституции (в виде отдельной статьи), а также конститу­циях и уставах субъектов Федерации.

9. Планирование — применяется с целью концентра­ции усилий на приоритетных законодательных работах. Оно дает возможность избежать непродуманного право­творчества, устранить дублирование, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести под­готовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими учебными и научными учреждениями. § 2. Виды правотворчества Традиционно в отечественной теории права выделяют три вида правотворчества, но некоторые авторы выделяют четыре вида:

1. правотворчество компетентных государственных органов;

2. «непосредственное правотворчество народа» (ре­ферендум);

3) санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями; 4) заключение нормативных соглашений, устанавли­вающих правовые предписания. ^ Правотворчество (законотворчество) высших пред­ставительных органов. [Правотворчество: юридическая техника; средства юридической техники.] Главным и самым распространенным видом право­творчества является создание законов парламентами. Ме­ханизм законопроектной работы парламентов отличается следующими особенностями: — ограниченным кругом субъектов законодательной ини­циативы;

• строгой процедурой прохождения проекта в парламенте;

• последовательной сменой стадий правотворчества;

• множественностью средств юридического реагиро­вания, находящихся в распоряжении законодателя;

• обусловленностью юридического содержания пра­вотворческого акта кругом регулируемых отношений.

^ Подзаконное правотворчество. Оно имеет место, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим представительным органам. Акты подзаконного право­творчества необходимы для обеспечения применения закона. К субъектам подзаконного правотворчества от­носятся: президент, правительство, иные высшие органы государства, обладающие по закону правом создания юридических норм и нормативных актов. Подзаконное правотворчество вызвано сложностью вопросов, которые должны решать органы государства. Некоторые из них сложные и требуют усилий специалистов; как правило, они передаются на более низкий уровень (специальным органам). Вторая причина подзаконного правотворчества — дефицит времени. Парламент не может принимать все правовые решения. Этот процесс затянулся бы на многие годы. Поэтому парламент передает правотворческие пол­номочия другим субъектам нормотворчества. Согласно статистике на десять законов, принятых парламентом, при­ходится от 100 до 140 нормативных актов правительства. К достоинствам подзаконного правотворчества относятся: — оперативность; — компетентность соответствующих органов, их зна­ние местных и иных условий, увеличивающих эффектив­ность принятого юридического решения;

• гибкость, меньшая формальность. Недостатки:

• закрытость процесса принятия правового решения;

— сложность обзора и применения норм из-за боль­шого числа нормативных актов; — отсутствие контроля общества за правотворческой работой данных органов и др. Особый вид правотворчества, примыкающий к подза­конному правотворчеству, — правотворчество органов местного самоуправления и негосударственных юридиче­ских лиц. Референдум — принятие законов путем всенародного голосования. Это форма непосредственного участия наро­да в правотворчестве. В соответствии с законом «О рефе­рендуме Российской Федерации»¹ решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юриди­ческой силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Россий­ской Федерации. На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение. ^ Нормативные соглашения. Такие соглашения за­ключаются между различными субъектами права и их юридическая сила неодинакова. Примером такого согла­шения является Федеративный договор, который содер­жит нормы о распределении компетенции между государ­ственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения Федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений по экономическим, политическим и иным вопросам между Федерацией и отдельными ее субъектами. Между работодателем и работниками на предприятиях может быть заключен коллективный дого­вор — правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения. Наряду с коллективным договором законом предусматривается заключение разного рода соглашений — правовых актов, содержащих обязательства по установлению условий труда занятости и социальных гарантий для работников оп­ределенной профессии, отрасли, территории. В зависимости от сферы регулируемых отношений за­ключаются соглашения:

• генеральные — устанавливают общие принципы согласованного поведения социально-экономического, политики;

• отраслевые (тарифные) — определяют направле­ния социально-экономического развития, условий труда, оплаты труда, социальные гарантии для работников от­расли (профессиональных групп);

• специальные — устанавливают условия решения отдельных (определенных) социально-экономических проблем, связанных с территориальными особенностями.

Такие соглашения могут заключаться на разном уровне:

• федеральном — между общероссийскими объеди­нениями профсоюзов (иных уполномоченных работника­ми представительных органов); общероссийскими объе­динениями работодателей Российской Федерации;

• республиканском — между республиканскими объ­единениями профсоюзов, иных уполномоченных работни­ками представительных органов; республиканскими объе­динениями работодателей; правительством республики в составе Российской Федерации;

• отраслевом или профессиональном — между соот­ветствующими профсоюзами, иными уполномоченными работниками представительных органов; работодателями (объединениями работодателей); Министерством труда и занятости населения;

— территориальном — между соответствующими профсоюзами (объединениями профсоюзов), иными упол­номоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); органа­ми исполнительной власти.

http://www.ido.rudn.ru/ffec/juris/ju11.html