2. Федеральная политика в отношении моногородов России

Для России моногорода – естественное явление, что обусловлено ее экономико-географическими особенностями, в первую очередь большим массивом неосвоенных территорий. Освоение пространства и строительство полноценных городов в новых промышленных районах (например, при освоении месторождений) привело к формированию широкой сети моногородов. Искоренить сам феномен моногородов в России невозможно – нужно работать с ним, принимая его как данность. По официальным данным, сегодня в России насчитывается 313 моногорода. В 2013 году 56 моногородов с наиболее сложной социально-экономической ситуацией были включены в так называемый «кризисный» перечень.

В 313 моногородах сосредоточено 442 гра­дообразующих предприятия, которые в зна­чительной мере определяют структуру и конкурентоспособность всей российской эко­номики. Это крупнейшие предприятия машиностроения, металлургии, добычи и переработки природных ресурсов, оборонной промышлен­ности. По ряду отраслей в моногородах сосре­доточено до 70% их мощностей, в связи с чем, успешность перехода России на инновацион­ный путь развития непосредственно связыва­ется со степенью эффективности процесса мо­дернизации моногородов и градообразующих предприятий.

Общий алгоритм государственной подде­ржки моногородов был разработан лишь к концу 2009 г. Минрегионом РФ были пред­варительно отобраны 29 перспективных ин­вестиционных проектов, представленных представителями власти отнесенных к моно­городам населенных пунктов. Все предложен­ные меры можно разделить на три группы: модернизация предприятий, диверсификация экономики, переселение. Основная задача программы правительс­твенных мер — диверсификация экономики мо­ногородов, снижение экономической зависи­мости от градообразующих предприятий. Цель модернизации моногородов — создание новых производств, повышение качества и уровня жизни людей.

Данная программа была реализована до 2011 года, что привело к определенным результатам. Например, с того момента, как стартовала программа, уровень безработицы в моногородах — учас­тниках программы удалось снизить с 5,5% до 2,6%. Уже создано 34 тыс. постоянных и бо­лее 1 50 тыс. временных рабочих мест. Однако, у этой программы были выявлены некоторые недостатки.

Так в 2013 году промышленная группа «Базовый элемент» провела беспрецедентное по масштабу исследование в 18 моногородах и малых городах России, которое стало первым опытом системного изучения проблемы моногородов в России.

Задачей исследования было сформировать новые модели функционирования моногородов России в изменившихся экономических условиях – определить набор мероприятий (что делать) и механизмов их реализации (как делать).

Данное исследование показало, что моногорода России не однородны, а делятся на несколько типов в зависимости от перспектив градообразующего предприятия и потенциала городской экономики. Поэтому в основе государственной политики в отношении моногородов должен лежать дифференцированный подход к поселениям различного типа. Дифференцированная политика позволит, эффективно используя государственные средства, решить проблемы большинства российских монопрофильных поселений за 4-5 лет.

Для решения проблемы моногородов «Базовый Элемент» предлагает использовать три типовые модели, которые могут быть адаптированы для всех российских монопрофильных поселений:

- модель «Управляемое сжатие» – для городов с закрывающимся градообразующим предприятием и без потенциала развития городской экономики;

- модель «Стабильный моногород» – для поселений со стабильно работающим градообразующим предприятием, но без потенциала развития альтернативной экономики;

- модель «Индустриальная диверсификация» – для городов с инвестиционным потенциалом.

Как показало исследование, моногорода России имеют удивительно схожие проблемы и легко укладываются в несколько типов, что позволяет с большой долей уверенности утверждать, что разработанные типовые модели могут быть адаптированы для всех российских моногородов.

 Только 45% из числа 56 моногородов, которые в 2013 году были включены в «кризисный» перечень городов с наиболее сложной социально-экономической ситуацией, обладают потенциалом индустриальной диверсификации, и там может быть реализована модель индустриальной диверсификации. За счет этого в течение 2014-2016 годов может быть создано 60-90 тыс. новых рабочих мест. Ядром модели могут стать муниципальные индустриальные парки. Такую модель реализуют, например, Канаш, Пикалево, Каменск-Уральский. В Пикалеве создание парка обеспечит более 800 новых рабочих мест.

 В 35% городов, где градообразующее предприятие стабильно развивается, но нет потенциала для новой городской экономики, решение лежит в плоскости политики «малых дел», направленной на точечное решение ключевых проблем города. Решение самых насущных проблем моногородов этого типа потребует в 2014-2016 годах около 1,5-2 млрд. рублей. Инициаторами программы «малых дел» могут являться местные власти и местное сообщество. Как показало исследование, например, в Белогорске (Кемеровская область) такая программа должна быть ориентирована на повышение комфортности городской среды и социальной обеспеченности жителей. Речь идет о реконструкции поселковой котельной, привлечении в поселок недостающих врачей, учителей, организации общественных пространств для досуга и пр. Для поселка с населением в 4,5 тыс. жителей затраты на решение этих задач составляют около 70 млн. рублей (примерно 1,5 тыс. рублей на человека). При этом в реализации программы могут активно участвовать градообразующие предприятия, которые не меньше, чем местные администрации, заинтересованы в сохранении трудового потенциала.

 В 20% моногородов, в которых градообразующие предприятия закрываются и нет потенциала для формирования новой экономики, требуется применение новой для России модели городского управления – управляемого сжатия, а в единичных случаях – ликвидация. Разумеется, ликвидация кризисного поселения является самым тяжелым решением как в социальном, так и в экономическом отношении. Как показывают предварительные расчеты, для ликвидации Жирекена (Забайкальский край), где идет процесс консервации градообразующего предприятия, требуется 5,0-5,5 млрд. рублей на обеспечение переезда и создания жилья для 4,6 тыс. жителей (примерно 1,2 млн. рублей на одного переселенца). При этом переселение оставляет нерешенным ряд серьезных проблем: как трудоустроить переселенцев, как быть с теми, кто не желает выезжать, что делать с оставленными поселками (бросать, сносить и проводить рекультивацию) и пр.

 Более экономически оправданной является не ликвидация, а управляемое сжатие моногородов. Хорошо спланированная политика управляемого сжатия кризисных моногородов обойдется в 20-33 млрд рублей в зависимости от масштабов переселения (от 40 до 60% населения). Это в 5-6 раз дешевле, чем их ликвидация, общие расходы на которую могут составить около 120 млрд. рублей. Кроме того, политика управляемого сжатия позволит вернуть в экономическую деятельность 45-50 тыс. человек, многие из которых являются квалифицированными работниками с хорошими навыками к переобучению.

 Управляемое сжатие – это контролируемое за счет миграции сокращение численности населения города до оптимального размера с учетом состояния городской экономики при обеспечении социальных гарантий жителям, которые остаются в городе. Эта модель может быть реализована в тех случаях, когда город или поселок в перспективе имеет шанс на ревитализацию в долгосрочной перспективе (структурную перестройку городской экономики). Управляемое сжатие было успешно реализовано в небольших моногородах Канады и Австралии. Среди основных механизмов модели – региональная и федеральная поддержка переезжающих (выплаты подъемных, выкуп освобождаемого жилья), муниципальные программы по оптимизации территории поселения (концентрация в отдельных районах, оптимизация коммунальной инфраструктуры, снос ветхого жилья), сохранение социальных учреждений (больниц, школ, детских садов, пунктов полиции) и уровня социального обслуживания населения (ставок врачей, участковых).

 Отсутствие государственной поддержки деградирующих моногородов и, как следствие, безработица, обвал коммунальных служб и социальной сферы приведут к лавинообразному нарастанию протестной активности в городах данного типа, где сегодня проживает около 100 тыс. человек. Решение проблемы моногородов, где градообразующие предприятия закрываются, а диверсификация экономики невозможна, требует привлечения организационных и финансовых ресурсов федеральной власти. Сделать это силами одних только местных и региональных властей невозможно.

 Проблемы даже небольших моногородов невозможно решить на региональном уровне – как правило, задача сразу становится национальной по своему масштабу. Это убедительно подтверждает зарубежный опыт, который был проанализирован в рамках настоящего исследования. В связи с этим необходимо формирование федеральной программы поддержки моногородов до 2020 года, инициаторами которой должны выступить регионы.

Государственная программа поддержки моногородов, реализованная в 2009-2011 гг., фактически использовала только одну модель – индустриальной диверсификации. Однако, эта модель оказалась применима только в тех городах, у которых был потенциал для создания новых крупных производств. Вне госпрограммы остались старопромышленные территории и депрессивные поселки, не обладающие потенциалом индустриального развития.

Отсутствие государственной поддержки деградирующих моногородов и, как следствие, безработица, обвал коммунальных служб и социальной сферы приведут к лавинообразному нарастанию протестной активности в городах данного типа, где сегодня проживает около 100 тыс. человек. Решение проблемы моногородов, где градообразующие предприятия закрываются, а диверсификация экономики невозможна, требует привлечения организационных и финансовых ресурсов федеральной власти. Сделать это силами одних только местных и региональных властей невозможно.

Проблемы даже небольших моногородов невозможно решить на региональном уровне – как правило, задача сразу становится национальной по своему масштабу. В связи с этим необходимо формирование федеральной программы поддержки моногородов до 2020 года, инициаторами которой должны выступить регионы.

В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации от 15 октября 2013 г. предусмотрено возобновление практики финансирования мероприятий, связанных с осуществлением мер государственной поддержки моногородов.

Основными направлениями поддержки моногородов, оказывающими наибольшее влияние на нормализацию социально-экономического развития городов, стали:

софинансирование работ по строительству и реконструкции инфраструктурных объектов в целях реализации инвестиционных проектов, способствующих диверсификации экономики моногородов;

реализация мероприятий по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства в моногородах;

реализация дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынках труда, переобучение и поддержка в получении дополнительных компетенций лиц, находящихся под угрозой увольнения.

В соответствии с проектом ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» зарезервированы соответствующие объемы финансирования за счёт средств федерального бюджета на дополнительные меры по поддержке отраслей экономики, малого и среднего предпринимательства, рынка труда моногородов и социальной поддержки граждан.

В 2013 году в состав Подпрограммы «Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления региональным развитием» государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения» (утверждена распоряжением Правительства от 26 марта 2013 г. № 435-р) включены мероприятия по созданию условий для обеспечения стабильного развития монопрофильных муниципальных образований.

Согласно поручениям Президента Российской Федерации В.В. Путина в 2014 году эти мероприятия должны быть профинансированы в полном объёме.

В настоящее время в соответствии с разработанной Минрегионом России методикой органами исполнительной власти субъектов РФ формируются программы среднесрочного социально-экономического развития моногородов с наиболее сложной социально-экономической ситуацией. Данные программы будут разработаны в IV квартале 2013 года.

С целью приведения в соответствии с проектом федерального бюджета на 2014 год и для организации финансирования указанных программ в 2014 году в государственную программу Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» будут внесены соответствующие изменения.

Также Председатель правительства России Дмитрий Медведев утвердил комплекс мероприятий по повышению инвестиционной привлекательности моногородов.

Предполагается, в частности, создание специализированной организации — Фонда развития моногородов, который будет выполнять функцию проектного офиса по реализации инвестиционных проектов в таких населенных пунктах. Это следует из текста поручения, опубликованного на сайте правительства.

Как следует из документа, на поддержку моногородов в 2014 году из федерального бюджета планируется выделить до 3 млрд. рублей, в 2015-17 годах — до 32 млрд. рублей.

Комплекс мероприятий по повышению инвестиционной привлекательности моногородов был подготовлен Минэкономразвития во исполнение поручений президента России, которые он озвучил Федеральному собранию 27 декабря прошлого года.

Комплекс мероприятий предусматривает:

• разработку методических и организационных основ деятельности органов государственной власти и организаций для содействия стабильному социально-экономическому развитию моногородов;

• содействие повышению инвестиционной привлекательности моногородов и стимулированию инвестиционной активности на территориях моногородов;

• обеспечение системности мер государственной поддержки, направленных на развитие экономики и стабилизацию социальной обстановки в моногородах.