2. Теоретико-методологические аспекты изучения

истории государственного управления

Методология изучения государственного управления в России включает следующие аспекты: 1) философская историко-материалистическая концепция; 2) политолого-социологический аспект; 3) общетеоретический социально-управленческий подход; 4) базовые понятия.

1. Историко-материалистическая концепция. Ее реализация в познании важнейшей стороны политической истории России — необходимая отправная посылка достижения объективности в объяснении данного исторического процесса. Принцип объективности требует рассматривать историческую эволюцию государства и его деятельности как социально-политическую реальность, как действительную политическую форму бытия российского общества, в конечном итоге определяемую его (общества) материально-производственной основой, социально-экономической струк-турой и отношениями между людьми, а также материально-природной сре-дой существования. В нынешней идеолого-политической ситуации в стране, когда многими учеными-обществоведами, историками отвергается материа-листическая концепция, как марксистско-ленинская, следует обратить внимание на тот факт, что элементы материалистической концепции в познании истории государства Российского были обозначены в трудах известных дореволюционных русских ученых-историков и философов. В.О. Ключевский, например, в своих лекциях по курсу русской истории проявлял неизменный интерес к проблеме классов и хозяйственно-эконо-мической жизни как ведущим факторам истории. Выдающийся философ и правовед И.А. Ильин относил к условиям установления в России гармо-ничного государственного строя такие факторы, как национальный и соци-альный состав страны. Наряду с ними он отмечал необходимость учитывать роль религиозного исповедания народа, уровня общей культуры и склада народного характера. Известно высказывание Екатерины II о влиянии на Российское государство его территории: «Российская империя есть столь об-ширная, что кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнении...». Материально-при-родный фактор (территория) отмечал в числе объективных, обусловли-вающих, наряду с социально-экономическими, конкретный образ государ-ственного строя, Н. Бердяев. «Государственное овладение необъятными рус-скими пространствами, - писал философ, - сопровождалось страшной цент-рализацией, подчинением всей жизни государственному интересу и подав-лением личных и общественных сил».

Вместе с тем следование историко-материалистической концепции как методологии изучения истории государственного управления, не должно сводитьс к вульгаризаторской ее трактовке. А именно: объяснение полити-ческой истории единственно экономической историей страны, сведение исто-рико-политического процесса исключительно к эволюции хозяйственно-экономической жизни. Такой схематизм и упрощенный подход вытекает из догматического толкования теории общественно-экономической формации, исключающего сочетание формационного подхода с цивилизационным.

В действительности на эволюцию Российского государства и на его управленческую функцию, на его внутреннюю и внешнюю политику мате-риально-производственные и социально-экономические факторы воздейст-вовали во взаимосвязи с комплексом многих объективных и субъективных факторов и условий. Здесь речь идет об интересах, ценностях, целях, кото-рыми руководствовался правящий класс, о традиции, политической культуре элиты, о доминировавшем в российском обществе православии и т.д. На политическую историю России оказывало влияние (подчас определяющее) постоянное противостояние государства давлению западных стран. Важно также иметь в виду, что государство, будучи частью общества и зависимым от него, относительно самостоятельно в широких границах, само превра-щается в мощную силу, способную формировать общество по своему образу и подобию. Такая особенность Российского государства - важнейшая черта всей его истории. Методологически важно ее учитывать во всех проявлениях.

В соответствии с историко-материалистической концепцией эволюция государства и государственного управления рассматривается как законо-мерный процесс. Задача изучения исторических законов просматривалась в трудах В.О. Ключевского, И. А. Ильина, Е.Н. Трубецкого. Это направление историко-политической мысли было доминирующим в советский период, сопровождаясь известной фаталистичностью в интерпретации объективного характера исторических законов. Современными исследователями, истори-ческие закономерности не рассматриваются в виде неких фатально дейст-вующих надчеловеческих сил, якобы управляющих общественно-полити-ческим процессом. Они понимаются как существенные, необходимые, складывающиеся в историческом опыте государственной жизни взаимосвязи между объективными условиями и субъективным фактором, между прошлым и настоящим, настоящим и будущим, как объективные тенденции, реализующиеся в общественно значимых актах политических действий и отношений масс, групп и индивидуумов.

Научное понимание истории государственности России — это осознание ее как результата многовековой деятельности российского много-национального народа, политического класса и лидеров, как воплощения разумных решений и допущенных правителями ошибок, достижений и упу-щенных возможностей.

Специфика принципа объективности исторического познания состоит в воспроизведении в научной мысли исто-рии такой, какой она в реальности была, подход к анализу прошлого прежде всего с позиций интересов и целей действовавших в то или иное историческое время политических субъектов, научный диалог с прошлым, образно выражаясь, на языке прошлых поколений государственных деятелей и мыслителей. При этом реализация принципа объективности исторического познания осуществляется современными методами исследования и описывается понятиями, разработанными в том числе современной наукой, позволяющими проникнуть в логику исторических явлений и событий и минимизировать влияние субъективных особенностей личностей исследователей.

Одним из наиболее общих является метод единства исторического и логического, предполагающий сочетание описания хронологии историче-ских событий с теоретическим анализом их внутренних взаимосвязей и существенных тенденций. Исторический процесс всегда «привязан» к определенным условиям и обретает специфические черты, детерминируемые теми или иными пространственными и временными, внешними и внутренними условиями, характером и способностью стоящих у руля государства и т.д. Поэтому принцип историзма дополняется конкретно-историческим подходом — изучением политических явлений и событий прошлого в конкретных ситуациях. Еще Ф. Бэкон указывал: «Историческая истина, более чем какая-либо другая, — «дочь времени».

Принцип объективности и историзма предполагает применение классового подхода, поскольку государство, политика — явления общест-венно-классовые. Вместе с тем было бы отступлением от этих принципов стремиться рассматривать любое историческое событие в жизни государства Российского с классовых позиций. Не исключение — особенности правления русских императоров.

Политическая жизнь России в прошлом и настоящем вся соткана из конфликтов. Дворцовые перевороты, смуты, расколы, реформы и контрреформы, крестьянские мятежи и русские революции — эти и другие, значимые для судеб страны, конфликтные процессы всегда были в поле зрения историков-политологов. Необходимость включения в историко-политическое знание анализа конфликтов, причем не только классовых, но и других (между господствующими группировками правящего класса, между кланами, внутренних и внешних) составляет конфликталогический подход. Он признан современной наукой и помогает глубже понять историю госу-дарственного управления, главным образом ее особенности.

Социально-политические конфликты — столкновения общественно-политических сил, отстаивающих противоположные интересы и цели, — это узловые пункты историко-политического процесса. За конфликтующими силами, как правило, скрываются противоречия между устаревшими структурами, формами и методами осуществления государственной власти и управления, с одной стороны, и изменившимися условиями, породившими новые потребности, с другой. По характеру политических конфликтов, государственным механизмам их регулирования и разрешения можно судить о типе политической системы, ее движущих силах, ее стабильности и перспективах. По тому, как Российское государство выходило из конфликтных ситуаций и связанных с ними политических кризисов, судят о политической культуре правящих кругов и общества. В частности, объективный анализ завершения известной Смуты в России (начало XVII в.) утверждением династии Романовых показывает способность всех слоев русского общества к объединению в ситуации, угрожающей гибелью госу-дарства.

Историк вправе использовать любой философско-социологический инструментарий для анализа исторического материала, «который дает ключ к объективному научному знанию», в том числе и понятия, обозначающие исторические противоположности российского общества: «язычники» и «православные», «старообрядцы» — «люди новой веры», «славянофилы» — «западники» и др.

II . Политико-социологический аспект методологии. Его суть зак-лючается в анализе истории государственного управления в контексте сфор-мулированных политолого-социологической наукой положений о сущности государства, его функциях, о взаимоотношениях государства и общества.

Методологически ключевым служит определение государства. В истории российской политической мысли сложилось двоякое понимание данной категории. Первое — государство рассматривается как необходимая политическая форма организации общества, как союз людей, объединенных единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин, Е.Н. Тру-бецкой, П.А. Сорокин и др.). В таком понимании государство отожде-ствлялось с обществом. Государство и общество «в научном представлении сливалось в одно понятие». Второе — государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории нашего государства практически доминировало отождествление его с обществом, что проявилось и в советский период. Государство, власть, олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу охватывали собою все социально значимые и даже частные сферы жизни населения.

Российское государство было «всепоглощающим». Однако объективно существовала потребность в отграничении государства от общества, ибо по природе своей оно всегда оставалось организацией господствующей группы людей, стоящей над обществом и воплощающей в себе публичную власть. Вопрос о разграничении организованной формы политической власти и общества ставился либерально-демократическими теоретиками. «Отличие общества от государства сделалось ходячей истиной, признаваемой всеми», — писал Б.Н. Чичерин (1900 г.). Этот же вопрос, как известно, приобрел актуальность для нашей страны в конце XX в. (проблема гражданского общества).

Установка правящего класса на «всепоглощающее» государство, на всеохватывающую политическую власть, осуществлявшуюся во всех областях и формах господства, с одной стороны, а с другой, усложнение социальной структуры и национального состава общества, развитие само-деятельности привилегированных сословий и деятельных слоев порождали две взаимосвязанные противоположности в устройстве государственной жизни — это воспроизводство и усиление централизации власти и ограниченная ее децентрализация. В рамках взаимодействия противо-положностей происходил процесс становления и развития государственного управления в России, а также местного самоуправления. Соответственно под углом зрения диалектики этих тенденций следует подходить к его изучению.

Анализ исторического материала будет корректным, объективным, если будет учитываться и такая специфическая тенденция российской госу-дарственности, как постоянное слияние власти и управления, как подчинение государственного и местного управления задаче усиления централизованной власти. В ней и выражалась этатизация общества, т.е. его огосударствление. Отмеченная тенденция стимулировалась одновременно субъективными представлениями о государстве-обществе и исторической спецификой его, являвшейся основной формой социальной интеграции, а также опекуном общества. Поглощение государственной властью управления общественными делами, политизация и идеологизация социального управления достигают апогея в тоталитарной системе. Реакцией же на абсо-лютизацию роли власти является наблюдаемая в начале XXI в. в нашей стране линия на минимизацию этой роли во всех сферах жизни.

Доминирующее отождествление государства с обществом, порожден-ное объективными историческими обстоятельствами и целенаправленной политикой правящего класса, приводило к противоречивым последствиям, которые также нельзя не учитывать при изучении российской политической истории. Положительная сторона заключалась в том, что государственная власть в качестве инструмента управления обществом в конечном счете превратила Россию в могущественную державу. Негативная - эта же власть блокировала становление гражданского общества как социальной основы гуманизации самого государства и его демократизации. И, тем не менее, Российское государство, будучи действительным высшим политическим союзом многонационального сообщества, стало творцом уникальной цивили-зации, включившей общенародные традиционные ценности. Патриотизм, державность, государственность, солидарность (коллективизм, собор-ность) составили комплекс идеолого-политических ценностей, прочно вошедших в фундамент российской политической культуры.

Категория политической культуры — обобщающий показатель прогрессивности государственной системы. Она характеризует уровень и реализацию политических знаний, ценностей и образцов поведения социальных субъектов в политической жизни. Поэтому политико-культурологический подход, признанный современной наукой, с полным основанием можно считать еще одним элементом методологии историко-политического познания. Прослеживая переход российской государственности от одного типа политической культуры к другому, более высокому: от традиционной культуры, отличающейся признанием священного характера власти, традиционными нормами, культуры подданнической, при которой индивиды ведут себя только как подчиненные властям, как зависимые от них, — к культуре активистской (политического участия), демократической, когда человек становится гражданином, заинтересованным в общественных делах, историк раскрывает реальное содержание качественной стороны эволюции политической системы, выявляет основной исторический вектор Российского государства.

III . Общетеоретический социально-управленческий аспект мето-дологии. Государственное управление — особый вид социального управления. Понять его эволюцию на протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных положений теории социаль-ного управления. Как теория государственное управление выражает единство общего, свойственного социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Т.е. государственное управление - это целенапнаправленная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных орга-нов и других организаций, подчиненная реализации общественных потребно-стей и интересов.

В историческом исследовании учитывается:

-Во-первых, изменение содержания государственного управления на каждом очередном этапе эволюции государства, расширение масштабов реализации управленческой функции, вплоть до вмешательства государства в экономическую и социокультурную сферы, и повышение ее эффективности. Государственное управление, писал Ключевский, «образовывалось, действовало и преобразовывалось» под влиянием «хода дел» и изменений самого государства и общества. Исторический тип государственного управления изменялся с изменением типа политической и социально-экономической систем, что произошло в результате российских революций.

-Во-вторых, при изучении истории государственного управления должен использоваться системный подход, так как последнее по природе своей всегда характеризовалось определенными признаками системности: внутренней взаимосвязью компонентов (структур, уровней, функций и др.), образующей единое целое. История государственного управления России — это формирование и развитие его качественно различных типов систем, функционировавших в самодержавном государстве, в Советском Союзе и утверждающейся в современной либерально-демократической стране. Земские реформы XVI в., петровские реформы центрального и областного управления, реформы Александра II были этапами форми-рования и развития уникальной российской системы государственного и местного управления и самоуправления. Системный подход в изучении про-цесса петровских преобразований управления применял В.О. Ключевский, внеся в них планомерность, «какой она долго не получала». Им была выявлена объективная закономерность, лежащая в основе системообразую-щего процесса: сочетание централизации и децентрализации государст-венного управления, децентрализации в виде местного самоуправления. Дан-ная закономерность является общеисторической: она действует и в современ-ной России.

-В-третьих, историю государственного управления и в особенности мест-ного самоуправления трудно понять, не обращаясь к другим общим законам социального управления, например к закону «необходимого разнообразия» (информации). Децентрализация управления вызывается в конечном итоге постоянно растущим естественным многообразием управляемого объекта — общества, государства. Управляющая же власть способна охватить своим воздействием лишь ограниченное необходимое многообразие (информацию). Она вынуждена сочетать единое центральное управление с местным государственным управлением и самоуправлением. Конкретные политические и социально-экономические факторы, обусловливавшие местное самоуправление в России, следует рассматривать через призму отмеченной общей закономерности науки управления.

В основу изучения истории самоуправления на Руси положена государственная, а не общественная теория самоуправления. Общественная теория рассматривает самоуправление как самостоятельное осуществление местным обществом своих интересов (тогда как правительственные органы заведуют лишь государственными делами). Государственная теория самоуправления исходит из того, что местные общества не могут решать только свой круг проблем, государство возлагает на них часть своих проблем государственного управления. Таким образом, местное общество служит и государственным интересам. Государственная теория самоуправления, предложенная немецкими учеными Р. Гнейстом и А. Штейном, была положена в основу исследований российских ученых-государствоведов XIX — начала XX в. А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и других, которые рас-сматривали самоуправление как особую организацию государственного управления.

Проблема не потеряла своей актуальности в начале XXI в. В ст.ст. 14-16 федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опреде-лены вопросы местного значения - собственные (самостоятельные) полно-мочия соответствующих типов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов), а нормами гл. 4 этого Закона определен порядок наделения органов местного самоуправления муници-пальных образований отдельными государственными полномочиями (деле-гированные полномочия). Наряду с этим, ст.ст. 14.1 - 16.1 определены вопросы, которые могут самостоятельно приняты для решения соответ-ствующими муниципальными образованиями при условии наличия у них для этих целей собственных финансовых ресурсов (добровольные полномо-чия).

Ключевым исходным методологическим положением является вывод ученых начала XX в. о том, что ни в одну эпоху российской истории устройство местного управления не обходилось без участия представителей самого местного населения, однако характер и формы этого участия постепенно изменялись. По мере развития государственной жизни, усложнения государственных потребностей и формирования правового сознания в общественных и правительственных кругах, участие населения становилось все более оформленным и самостоятельным. В частности, великие реформы 60—80-х гг. XIX в. (земская реформа 1864 г.), отмена крепостного права положили начало утверждению местного самоуправления на основе начал правопорядка.

IV . Узловые понятия (категории) анализа истории государст-ственного управления России как составная часть методологии. Понятия и категории содержат обобщения, фиксируют достигнутые результаты исследования, дают возможность перейти от эмпирического описания политических явлений к теоретическому объяснению исторических законо-мерностей. В курсе «История государстственного управления в России» используются понятия, характерные для современной историко-полити-ческой и политолого-социологической мысли. Они группируются в четыре основных блока:

- понятия, описывающие государство, его формы, политическую власть, ее типы, государственные структуры и функции, властеотношения, политические режимы;

- понятия, характеризующие государственное управление, его структурно-функциональные аспекты, субъекты и объекты управления, типы государственного управления, процессы их исторической эволюции;

- понятия, обобщающие знание о государственном управлении и местном самоуправлении в России;

- понятия политической культуры российского сообщества и ее элементов.

Методологическая проблема состоит в отборе понятий, их определе-нии с точки зрения принципа историзма и традиций российской историко-политической мысли.

Понятия, категории могут служить инструментом историко-поли-тического анализа при условии, если они адекватно отражают историче-ские реалии политической жизни государства на том или ином конкретном этапе развития и определяются не вне исторической действительности, не абстрактно, а в контексте ее развития и достигнутого уровня познания. Некорректно определение понятий как инструмента анализа политической истории на основе тех признаков, которые характерны только для того или иного этапа существования государства, реализации той или иной его управ-ленческой функции.

Определение должно содержать признаки государства, власти, госу-дарственного управления как общественно-политического явления, общие для всех исторических типов политических систем. Например, определение государственного управления должно выражать его сущность и обществен-ное предназначение: сознательное воздействие государственной власти на общество, отдельные группы и индивидов с целью направления их поведения в русло общественно-необходимого и целесообразного. Развернутое же определение государственного управления в его современном состоянии, естественно, не может быть теоретической моделью для анализа государст-венно-политической деятельности в прошлые столетия. Вместе с тем совре-менная наука уточняет, обогащает понятийный аппарат историко-полити-ческого исследования, очищает его от наслоений идеологического догма-тизма, политизированности и морализаторства.

В науке идет методологическая революция - уходят старые понятия, многие из которых были привнесены в исследования из огня трех революций и двух мировых войн. На пороге XXI в. они заменяются общепринятыми в мировой науке академическими понятиями, однако процесс этот еще нельзя признать завершенным. Вспомним слова философа: «Если бы люди пра-вильно употребляли значение слов, человечество избавилось бы от половины своих бед». Без овладения категориальным аппаратом данной учебной дисциплины невозможно овладеть методом науки государственного управления.

Государственное управление — это, прежде всего, политическая деятельность. Постановка вопроса о полной деполитизации управления не имеет смысла. Общие ориентиры деятельности системы управления задаются политическими деятелями и институтами. Государственная политика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, социального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, и отдельного человека. Государственное управление — сфера реализации государственной политики, базирующаяся на выра-ботанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики. Тем не менее структурами государственно-управленческих отно-шений являются прежде всего обобщенные структуры правовых отношений.

Определение понятия «власть» как воплощения политического гос-подства и средства осуществления политики через систему государственных органов поражает простотой и ясностью. Однако при внимательном рас-смотрении категории «власть» возникает много спорных вопросов.

Государственная власть — центральное понятие истории госуправления в России. Без объяснения понятия власти как вводного мето-дологического невозможно адекватно судить о действиях российских поли-тиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие «власть» напрямую связано и с такими производными категориями, как «ответст-венность», «способность», «возможность».

Уникальность власти в обществе состоит в том, что ее концепция рассматривается с точки зрения морали. Обладание властью - это осознание человеком моральной ответственности; способность власти убеждать — уникальная сторона более широкой сферы государственной власти (это не только речь, но и символы и знаки ее). Исследователи Запада (Ханна Арендт, Юрген Хабермас, Мишель Фуко и Антони Гидденс) делают упор на «коммуникативном» аспекте власти. Коммуникативный принцип — незаме-нимый «способ действия механизма влияния». Общий лексикон атрибутов власти, аппарата госуправления создает возможность эффективного общения и применения власти. При всей особенности российского самодержавного государства, заключающейся в тоталитарной направленности власти с XV по XX в., прежде всего (по причине борьбы с монголо-татарским игом и степной угрозой), ее понимание связано и с замером действий не только по результатам ее, но и законам моральной ответственности и коммуника-тивности.

Российский опыт не включает, как известно, традиции гражданского общества. В отечественной истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление доминировало над экономическим. Традиционно довлеющими были в России позиции политико-админи-стративной элиты. Категория элиты (в переводе с французского элита — это лучшее, отборное) используется в данном учебном курсе неоднократно для обозначения сформировавшейся на том или ином этапе команды специалистов государственного управления. При этом использовались достижения отечественной элитологии.