Тема 4: Организационная структура международных организаций

Орган международной организации - составная часть международной организации, ее структурное звено; создается на основании учредительного или иных актов международной организации; наделен определенной компетенцией, полномочиями и функциями; обладает внутренней структурой и имеет определенный состав; в учредительном или иных актах закреплен его правовой статус. Компетенция органа международной организации определяется в учредительном акте или иных международных соглашениях и носит договорный характер. Она не может быть произвольно изменена без согласия государств - членов международной организации, выраженного в соответствующей форме. Органы международной организации можно классифицировать по различным критериям. Исходя из характера членства можно выделить органы межправительственные, межпарламентские, административные, состоящие из лиц в личном качестве, с участием представителей различных социальных групп (например, представители от профсоюзов и предпринимателей в органах Международной организации труда). Звенья международной организации: 1) высший орган; 2) исполнительный орган; 3) административный орган; 4) комитеты и комиссии по специальным вопросам. В некоторых организациях предусматривается создание юридических органов. Наиболее важными органами являются межправительственные, в которые государства-члены направляют своих представителей, имеющих соответствующие полномочия и действующих от имени правительств. Межпарламентские органы характерны главным образом для региональных организаций. Их участники либо непосредственно избираются населением государств-членов путем всеобщих прямых выборов (Европейский парламент), либо назначаются национальными парламентами (Парламентская ассамблея Совета Европы). Административные органы - важное структурное звено во всех без исключения международных организациях. Они состоят из международных должностных лиц, находящихся на службе в международной организации и ответственных только перед ней. Существенную роль в деятельности международных организаций играют органы, состоящие из лиц в личном качестве (например, арбитражные и судебные органы, комитеты экспертов). Исходя из числа членов можно выделить два типа органов: пленарные, состоящие из всех государств-членов, и органы ограниченного состава. В организациях с наиболее демократической структурой пленарный орган, как правило, определяет политику организации. За ним резервируются решения по наиболее фундаментальным вопросам: определение общей политики организации и ее принципов; принятие проектов конвенций и рекомендаций; бюджетные и финансовые вопросы; пересмотр устава и принятие поправок к нему; вопросы, связанные с членством в организации, - прием, исключение, приостановление прав и привилегий и др.

Тема 5 Членство в международных организациях

Обычно международные организации состоят не менее чем из трех членов. Причиной является то, что в случае выхода одного из членов не повлечет за собой роспуска данной организации. Долгое время единственными возможными членами организации являлись государства. Однако в последние 15 лет тенденция развития международных организаций ведет к тому что международные организации могут стать членами других организаций.

В некоторых организациях, таких как ООН и большинства ее специализированных учреждений, членство имеет "универсальный" характер. То есть вступить в такую организацию могут все желающие государства. Однако есть и организации, в основном региональные организации - например, ОАГ, ОАЕ, АБР, ЕС, ИБР, Совет Европы, ЛАГ , где членство ограничено различными способами.

Государства члены которые первоначально подписали и ратифицировали учредительный акт автоматически становятся членами данной организации не в зависимости от того является ли членство универсальным или ограниченным. Однако остальные члены, которые присоединились после этого, могут стать членами только по решению одного, а иногда и нескольких органов. Это касается и открытых организаций в том числе.

Это касается и государств членов учредителей в случае если они перестали быть членами данной организации, но после вновь изъявили желание вступить в данную организацию. Например, в 1977г. США вышли из состава МОТ, в связи с противостоянием с СССР, Обе противоборствующие стороны вместе со своими союзниками обвиняли друг друга в нарушении прав работников. Напряжение достигло такого масштаба, что в знак протеста против предполагаемой лояльности МОТ к Советскому Союзу, не соблюдавшему принципов свободы объединения и запрета принудительного труда. Однако в 1980 году она вновь присоединилась к МОТ, путем новой ратификации учредительного акта и согласия государств членов. Такие же примеры были у Германии и Великобритании по выходу с ЮНЕСКО.

Иногда членство государств ООН, дает им право членства в специализированных учреждениях ООН. например, Article II(1) of the UNESCO constitution, and Article 6 of the IMO constitution.

Вместе с тем необходимо отметить, что в учредительных актах могут содержаться положения обязательного членства в других организациях. Например, в случае с МБРР, чтобы стать членом МВФ, в то время как для членства в МАР и МФК необходимо членство в МБРР. В данных примерах, следует учитывать что здесь прописываются обязательства членства в определенных организациях, а не право членства. Article II(1)(b) of the IBRD Articles of Agreement; Article II(1) of the IFC Articles of Agreement; and Article II(1) of the IDA Articles of Agreement

Согласно ст.4 (1), в дополнение к положениям о членстве, государство должно быть не только суверенным, а так же миролюбивыми, должно принять обязательства по Уставу ООН и по мнению ООН быть способным и готовым выполнять эти обязательств.

В первых делах по поводу приема в члены, в своих консультативных решениях МС ООН рассмотрел несколько вопросов, связанных с осуществлением этой статьи. В своем решении суд пришел к выводу что это является общим принципом приема в члены организации. Однако суд не отрицал, что решение о приеме осуществлялось по общему мнению организации, что не означало что данное государство обладает бесспорным правом приема в члены организации, требовалось решение о том, что было бы незаконным отказать в приеме государству соответствующему этим требованиям. С другой стороны невозможно говорить о юридическом обязательстве принятия в члены заявителя, который выполняет данные условия. Так как заявитель не может сам утверждать что все требования выполняются до тех пор пока члены данной организации сами не установят факт исполнения требований, некоторые из них могут быть и субъективными

, что повлияет на решение МО. В случае отклонения заявки на членство одним из органов, это означает что по мнению организации заявитель не выполняет все требования. Вместе с тем суд постановил, что государство-член не может ссылаться на другие условия, прямо не предусмотренные ст.4(1), для того чтобы выразить несогласие на прием в члены заявителя. В случае ссылки на такие условия, необходимо отметить, что все государства члены после принятия таких условий, должны согласится с их выполнением.

Суд ясно дал понять, что согласно Устава ООН, нельзя утверждать что условия, перечисленные в нем, представляют собой лишь необходимый минимум, в том смысле, что наложенный на них политический смысл может предотвратить вступление заявителя, который выполняет все эти требования.

Это говорит о том что у государств членов есть неопределенная и практически неограниченная власть по рассмотрению и приему новых требований по приему в членство.

Суд пришел к выводу что природа и условия этого положения исключают возможность препятствовать вступающему в членство государству путем соображений не имеющих отношения к этим принципам и обязательствам (Устава).

Суд применил правило эффективности в интерпретации utmagis valeat quam pereat - в случае перечисления условий для принятия решения, необходимо их считать исчерпывающими. В противном случае они потеряют свое значение и вес. Несомненно, перечисленные принципы могут действовать и в других учредительных актах касательно приема в члены.

Первое дело касательно присоединения возникли сразу же после создания ООН. В 1946 году в члены ООН были приняты три государства – Афганистан, Исландия и Судан, без никаких трудностей. Однако другие государства, подавшие заявление на вступление в ООН, а именно Албания, Монгольская Республика, Португалия и Трансиордания не были приняты в связи с несоответствием ст.4 (1). Из за сложности вступления государств в ООН, в 1947 году государства обратились МС ООН, за консультативным решением по данному вопросу. Безвыходное положение данных заявлений оставалось прежним и после консультативного решения. Данные вопросы не находили своего решения до 1955 года, когда 16 государств одновременно были приняты в членство.

В 1955 году возник вопрос о присоединении государств, официально объявивших себя нейтральными. Дело в том, что согласно Уставу ООН, государства обязаны предоставить вооруженные силы, в случае защиты международной безопасности. Однако, это могло бы противоречить обязательствам нейтральных государств не предоставлять вооруженные силы сторонам. Этот вопрос возник при вступлении в ООН Австрии и Кипра. Эти государства, предоставляли вооруженные силы ООН, несмотря на обязательства нейтральных государств. Швейцария, после проведенного плебисцита по присоединению ООН, присоединилась без всякого возражения против ее членства в ООН.

Это подтверждается, во-первых тем, что обязательства Устава ООН имеют превосходство над другими обязательствами, согласно ст.103 Устава о договорных обязательствах, во-вторых участие в коллективной безопасности за сохранение мира не является нарушением нейтралитета, потому - что нейтралитет не был нарушен этими действиями.

Другим вопросом в Первом деле по присоединению было добросовестное голосование касательно вопросов присоединения. Суд и судьи чьи взгляды не совпадали решению, согласились в том что государства члены должны основываться только на те положения которые являются допустимыми при голосовании на присоединение. Что в случае если такая причина возникнет, она должна согласовываться с положениями и ограничениями, применимыми к голосованию, или Вытекать из учредительного акта. То есть голосование должно проходить добросовестно, и что все государства члены выполняют те обязательства, которые требуются от государств заявителей. Принцип добросовестного голосования относится не только к ООН, но и к другим организациям в целом и не только в вопросах присоединения новых членов.

Во всех финансовых организациях вступление в членство открыто для государств с точки зрения соответствия их предписанным условиям закрепленным в учредительном акте. Могут существовать определенные квоты, но организация несет обязательство не навязывать условия, которые являются нереальными в контексте экономического или иного статуса заявителя по отношению к другим государствам членам организации.

Важным вопросом является то, существуют ли какие-либо требования к членству которые могут подразумеваться учредительным актом. Если ответ будет утвердительным, и условия были упомянуты в учредительном акте, такие требования могут быть дополнительными.

Очевидно, что в случае точного перечисления всех обязательств, никакие другие требования не могут быть использованы. Однако можно утверждать, что государства члены организации могут ссылаться на те условия, которые предполагаются и упоминаются в ее учредительном акте.

На такие условия ссылались государства члены МВФ, после распада Югославии в 1991 году, для приема в члены государств преемниц. Подразумеваемая компетенция МВФ дала право государствам членам решать о членстве по оценке способности государств преемниц выполнять обязательства перед МВФ. Этот подход был оправдан. Даже если этот вопрос был обусловлен правопреемственностью, то подразумеваемая компетенция может быть применена.

Непрерывность, Создание и Правопреемство Государств

Особая проблема, касающаяся приема в члены возникает тогда, когда государства стали независимыми (как в случае с колониями), или при разделении (например СССР или Югославия). Вопрос относится к непрерывности и преемственности. То есть происходит ли автоматическая преемственность членства или все же государство должно заново подать заявку на членство?

По общепринятой практике деколонизованные государства обязаны подать заявку на членство в международных организациях.

Это было связано с тем, что государства находящиеся в колониальной зависимости, не обязаны выполнять обязательства учредительного договора организации подписанного государством метрополией. Так например, Ганы и Цейлон после получения независимости подавали новые заявки в организации, в которых возможно членом являлось государство метрополия- Великобритания.

Однако дело касательно разделения государств является намного сложней. Например, в 1947 году Индия разделилась на Индию и Пакистан, 1991 году распад Советского Союза, 1992 году распад Чехословакии и Югославии. Хотя каждая организация рассматривала данный вопрос по своему, по внутреннему праву, однако сформировался один принцип, согласно которому, если была возможность идентифицировать продолжителя распавшегося государства, то именно это государство автоматически занимало место государства предшественника. Решение о идентификации продолжителя может зависеть от соглашения или голосования государств членов. в случае отсутствия соглашения, могут возникнуть проблемы по поводу того, какой из органов должен принять такое решение и каким большинством.

До сих пор, однако на практике не было серьезных разногласий по поводу определения государства продолжителя. Но это все еще оставляет открытым вопрос на каких принципах определяется государство продолжитель. В достигнутоых решениях всегда присутствовал некоторый элемент прагматизма. Хотя понятие непрерывности членства было ясно манипулировано на практике, это являлось фактом который необходимо принять.

В деле Индии и Пакистана, государства члены организаций пришли к соглашению, что очевидным продолжителем является Индия, соответственно она и получила возможность автоматического членства в организациях. Однако, так как Пакистан являлся новым государством, ему пришлось проходить через процедуру вступления.

Когда Египет и Сирия в 1958 году объединились и представляли собой Объединенную Арабскую Республику, а также государства Танганика и Занзибар объединились в Республику Танзания 1964 году, то членство новых государств являлось продолжающимся. то есть за ними сохранилось членство в международных организациях, в которых каждое из государств было членом. В деле с распадом СССР, государством продолжителем по соглашению является РФ, в то время как остальные государства обязаны были пройти всю процедуру присоединения. В деле с бывшей Югославией, не было определено государство продолжитель, тем самым всем государством пришлось подавать заявки на членство в международных организациях. в деле с Чехословакией, также не было определено государство продолжитель, и как и Чешская Республика, так и Словакия подавали заявки на вступление в ООН и другие специализированные учреждения.

В финансовых организациях вопрос о преемстве членства, решается более прагматично, основываясь на непогашенных обязательствах по займам и кредитам. Таким образом, в деле по Югославии, все активы и обязательства Югославии были разделены (не в равной степени) между пятью новыми государствами. То есть за ними сохранилось членство в МВФ и МБРР.

Делая вывод можно говорить, что в некоторых случаях, таких как слияние государств в одно ( Египет и Сирия в Объединенное Арабское государство), или в практике финансовых организациях, в частности МВФ и МБРР в случае распада государства (Чехословакия и Югославия), можно говорить о правопреемстве членства в организациях. С другой стороны, в случаях деколонизации или дезинтеграции новые государства обязаны подать новые заявки на членство в данных организациях. И конечно принцип продолжителя, как в случае с РФ, имеет место быть.

Права и обязанности членов организации.

Анализ учредительных актов и деятельности международных организаций показывает, что права и обязанности государств-членов можно объединить в две категории: индивидуальные и коллективные.

Любой член организации может обладать индивидуальными правами и обязанностями как партнер такой организации (например, в качестве стороны соглашения о пггаб-квартире, соглашения о сотрудничестве) или член организации. По мнению Г. Шермерса и Блоккера, членство в международной организации носит двоякий характер: с одной стороны, государства функционируют как отдельные части механизма организации, с другой, являются ее важными партнерами. Таким образом, организация работает на своих членов и со своими членами1.

Как правило, индивидуальные права и обязанности закрепляются в учредительных актах или решениях международной организации. Например, часто организация является депозитарием соглашения. К таким обязанностям относится обязанность каждого члена регулярно платить членские взносы, в определенный срок представлять отчеты о выполнении конвенций или учредительного акта.

Коллективные права и обязанности государств-членов закреплены в учредительном акте или резолюциях международных организаций. Такого рода права и обязанности имеют общих адресатов, т.е. обращены всем членам или двум и более членам организации, предписывают предпринять совместные действия, затрагивающие интересы всех участников организации.

Права и обязанности государств-членов можно объединить в три группы: а) права и обязанности, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права; б) права и обязанности, непосредственно касающиеся участия государств во внутренней текущей деятельности организации; в) права и обязанности, связанные с соблюдением основных положений учредительного акта организации.

Приостановление членства.

Положения о приостановлении членства, в основном закреплены в учредительных актах многих финансовых организациях.

Однако не во всех международных организациях есть положения о приостановлении. Основной целью приостановления, является обеспечение соблюдения государствами членами некоторых или всех обязательств. Основания приостановления членства могут быть различными.

Приостановление в целом является санкцией за невыполнение финансовых обязательств. Ст. 19 Устава ООН предусматривает возможность приостановления членства в том смысле, что он лишается права голоса в ГА ООН, в случае двухгодичной задолженности по взносам в бюджет организации. В учредительных актах МОТ указан такой же срок, тогда когда в Международной морской организации указывается год задолженности, а учредительном акте ИКАО указано приостановление за непогашение задолженности в "разумный срок".

В учредительных актах других организаций, приостановление членства может быть санкцией и за другое действие или бездействие, например в учредительном акте ВОЗ ст.7 указано что приостановление членства может применятся и других исключительных случаях. в соответствии со ст.5 Устава ООН, приостановление может быть принято к тем государствам которым были применены действия превентивного и принудительного характера.

Финансовые учреждения, могут приостановить членство в случае нарушения обязательств по отношению к организации.

Совет Европы может в соответствии со ст.8 учредительного акта приостановить членство государства "серьезно нарушевшего" статьи предписывающие верховенство закона и права человека. МОТ может приостановить членство в связи с приостановлением членства в ООН, либо в случае проведения грубой политики расовой дискриминации и апартеида.

Последствия приостановления членства могут быть также разными. Так, например согласно ст.19 Устава ООН, государство чье членство было приостановлено, теряет лишь право голоса в ГА ООН.Однако согласно ст.5 Устава приостановление членства приводит к потере прав и привилегий членства, включая право голоса и представительства во всех органах. Учредительном акте МОТ задолженность по взносам приводит к потере голоса, но оно распространяется не на все органы, а только на конференции, Административный совет, комитеты или потеря голоса в процессе голосования о приеме новых членов. Устав ЮНЕСКО в ст.2 (4) предусматривает лишение членства и привилегий. например, согласно ст.5 (5) Устава МВФ, она может ограничить право пользования общими ресурсами МВФ.

Вообще приостановление членства не является обязательной, но она разрешается в МП. Это зависит от решения самой МО. Однако государство может отказаться от санкций по неуплате в силу обстоятельств, не зависящих от государства члена.

4. Прекращение членства.

Проблема выхода из международной организации непосредственно связана с более общим вопросом - порядком денонсации международного договора, являющегося так называемым институциональным документом (т.е. на основе которого создается организация).

В учредительных актах организаций закреплены в основном пять способов прекращения членства: а) добровольный выход; б) автоматический выход; в) исключение; г) прекращение существования государства; е.) ликвидация организации.

Уставы практически всех организаций предусматривают возможность добровольного прекращения членства. Впрочем, с правовой точки зрения не имеет значения, содержат ли уставы международных организаций конкретные положения о добровольном выходе. Отсутствие в уставах оговорок о выходе не может служить препятствием добровольного прекращения членства. Основанием одностороннего выхода из организации является принцип суверенного равенства государств, в соответствии с которым любое государство имеет право свободно определять целесообразность пребывания в той или иной организации.

Выход из организации сопряжен с выполнением ряда обязательных условий: необходимостью письменного заявления о денонсации учредительного акта; установлением определенного периода, по истечении которого заявление о выходе вступает в силу; установлением периода, начиная со дня вступления учредительного акта в силу, после истечения которого государство-член может возбудить ходатайство о выходе из организации; выполнением перед выходом ряда обязательств; согласованием условий выхода с организациями более общей компетенции.

Автоматический выход является разновидностью добровольного выхода. Его сущность заключается в том, что государство ipso facto в силу сложившихся обстоятельств обязано прекратить членство в организации. Например, любое государство, переставшее быть членом Международного валютного фонда, через три месяца автоматически выбывает из числа членов Международного банка реконструкции и развития.

Исключение как вид прекращения членства применяется в качестве санкции и в целях защиты интересов самой организации. Государство, систематически нарушающее уставные положения организации, может быть исключено из организации, если даже устав организации прямо не предусматривает такую возможность. Например, согласно ст. 8 Устава Совета Европы любому члену, серьезно нарушающему нормы о защите прав человека, может быть предложено выйти из Совета. Ассамблея ИНМАРСАТ может принять решение о прекращении членства государства, если найдет, что факт невыполнения обязательства имел место и что это повредило эффективной деятельности Организации (ст. 30 Конвенции об ИНМАРСАТ).

Под прекращением существования государства-члена имеется в виду правопреемство государств, т.е. смена государства другам. Проблема правопреемства в Организации может возникнуть в случае возникновения нового независимого государства, объединения или отделения территории государства. В соответствии с международным правом новое независимое государство не обязано автоматически становиться членом организации в силу исключительно того факта, что в момент правопреемства государств учредительный акт организации охватывал территорию, являющуюся объектом правопреемства. Новое независимое государство вправе путем уведомления о правопреемстве установить свой статус (т.е. быть полным членом или наблюдателем) в отношении любой организации. В случае объединения двух или нескольких государств, как правило, государство-преемник решает, какое государство должно покинуть организацию и кто будет представлять такое сообщество в организации.

Ликвидация организации означает ipso facto прекращение членства, функционирующие ныне организации могут быть ликвидированы различными способами. Наиболее реальным является выход из нее определенного количества государств. Например, в уставе Генерального совета по рыболовству в Средиземном море указано, что эта организация прекращает свою деятельность, если число оставшихся в ней государств будет менее пяти.

Категории членов в международных организациях.

Для западной доктрины характерно разделение членов международных организаций на две категории: полноправные и неполноправные члены. К полноправным, по их мнению, относятся государства, а к неполноправным - несамоуправляемые территории и даже некоторые суверенные государства. Российские юристы выступают за ликвидацию института ассоциированных членов как несовместимого с Декларацией ООН о предоставлении независимости колониальным странам и народам от 14 декабря 1960 г.Деление участников международной организации на полноправных и неполноправных как бы оправдывает легализованное превосходство государств-метрополий над колониями. Международные межправительственные организации объединяют членов одного порядка, они равны друг перед другом. Поэтому классификация членов межправительственных организаций на полноправных и неполноправных противоречит современному международному праву и служит правовой основой для произвола небольшой группы западных государств.

Нельзя считать удачной классификацию членов международных организаций на первоначальные и присоединившиеся.

Первоначальными обычно называются государства, которые участвовали на конференции по выработке учредительного акта организации, подписали и ратифицировали его в установленный срок. На английском языке такие государства называются original members. Если следовать переводу original members как первоначальные члены, то синонимами термина “первоначальный” являются такие слова, как “главный”, “основной”, “стержневой”, “первостепенный”. Отсюда можно предположить, что первоначальный член означает главный, решающий, а все остальные члены должны действовать под их непосредственным руководством или влиянием. Разумеется, классификация членов международных организаций на главных и второстепенных противоречит принципу суверенного равенства государств, принципу, на котором основывается любая межправительственная организация. Не случайно различная категория членства вообще-то не влечет никаких юридических последствий в области прав, обязанностей и полномочий.

В таком случае возникает вопрос, каким же образом именовать членов, которые являются основателями международной организации. На наш взгляд, наиболее удачным может быть перевод с французского языка. Во французском языке для обозначения данной группы членов используется термин “origine”, что означает “начало”, “возникновение”.

Таким образом, группу государств, участвовавших при принятии учредительного акта организации и ратифицировавших его в установленном

порядке, необходимо именовать как “члены-учредители” (т.е. положившие начало организации).

Равным образом нельзя признать удачным определение другой группы членов организации как присоединившихся. С точки зрения русского языка можно присоединиться к договору, какому-либо предложению, но нельзя присоединиться к международной организации. Слово “присоединиться” означает стать на чью-либо сторону, разделить чьи-либо взгляды. К международной организации нельзя присоединиться, в нее можно лишь вступить на основе суверенного равенства. Поэтому не случайно в учредительных документах международных организаций для обозначения данной категории членов применяется словосочетание “additional member”, а не “joining member” (англ.), или “addientinnal member”, а не “a cote membere” (фр.).

По нашему мнению, членов международных организаций, не являющихся государствами-основателями, следует называть просто “члены организации”. Именно в таком контексте можно использовать значение термина “additional members”.

Кратко рассмотрим еще одну категорию членов международных организаций, которую называют частичными членами. Суть этой категории членства заключается в том, что государства (или соответствующие международные организации) участвуют в работе конкретного органа межправительственной организации, не являясь членами организации в общепринятом смысле. Такая форма дает возможность организации привлечь в ее работу практически все государства, жизненно заинтересованные в решении тех или иных проблем, минуя процедуру официального приобретения членства. Поэтому многие организации одобрили соответствующие нормативные акты об учреждении института частичного членства.

Например, XVII сессия Конференции ФАО в 1970 г. приняла решение внести поправки в Устав и Общие правила процедуры, с тем чтобы разрешить государствам, не являющимся членами организации, участвовать в работе органов и мероприятии ФАО не только государствам -членам ФАО или ООН, но и государству - члену любого специализированного учреждения или или МАГАТЭ . Рассматриваемая форма членства

широко практикуется в ИМО. Например, государства - нечлены ИМ О

имеют право участвовать на заседаниях Комитета безопасности на море

при обсуждении поправок к международным конвенциям по техниче­

ским вопросам морского судоходства (в частности, к таким конвенциям,

как МППСС-72, МАРПОЛ-73/78, СОЛАС-74).МАГАТЭ . Рассматриваемая форма членства широко практикуется в ИМО. Например, государства - нечлены ИМ О имеют право участвовать на заседаниях Комитета безопасности на море при обсуждении поправок к международным конвенциям по техническим вопросам морского судоходства (в частности, к таким конвенциям, как МППСС-72, МАРПОЛ-73/78, СОЛАС-74).