Тема 3: Порядок создания и прекращения деятельности международных организаций

Процесс создания новой организации проходит три этапа:

* принятие учредительного документа;

* создание материальной структуры организации;

* созыв главных органов, свидетельствующий о начале функционирования организации.

1. Наиболее распространенным началом любой организации является заключение международного договора. Это предполагает созыв международной конференции для выработки и принятия текста договора, который и будет учредительным актом организации. Наименования такого документа могут быть самыми разнообразными: статут (Лига Наций), устав (ООН, ОАГ, ОАЕ), конвенция (ВПС) и др. Дата его вступления в силу считается датой создания организации. Международные организации могут создаваться и в форме принятия решения другой международной организации, когда образуются автономные организации после установлений соответствующей “материнской” организации (например, так была создана ЮНКТАД - Конференция ООН по торговле и развитию (1964 г.). Основанием для функционирования “дочерней” организации в данном случае является одобренная голосованием учредительная резолюция.

Принятие учредительного акта обычно происходит во время проведения различных конференций по определенному вопросу. А также по инициативе государств и международных организаций.

Учредительный акт международных организаций носит двойственный характер: во первых это является международным договором между государствами участницами. во вторых этот договор является основой внутреннего права МО, некой конституцией этой организации. Учредительный акт является договором sui generis, то есть договор особого рода, так как он создает новый субъект международного права. Международные организации - это постоянно действующие международные органы, в учредительных актах которых не содержится положений о времени окончания их деятельности. Данное обстоятельство, однако, не означает, что организация не может прекратить своей деятельности, если члены - суверенные государства сочтут это целесообразным.

международное многостороннее соглашение или иной учредительный акт, определяющий характер, содержание деятельности, основные задачи и цели международной организации. В У.м.о. обычно указываются главные органы организации (в т.ч. общее собрание всех членов, исполнительный орган и секретариат) и определяется круг полномочий каждого из этих органов, а тж. порядок их образования и представительства в них членов организации. У.м.о. предусматривает основные принципы сотрудничества членов организации и способы решения стоящих перед ней задач. Обычно указывается тж. процедура разработки и принятия решений органами организации и методы их осуществления на практике. Кроме того, в У.м.о. определяется порядок приема в члены организации и выхода или исключения из числа ее членов. В ряде У.м.о. содержатся положения, устанавливающие порядок разрешения могущих возникнуть споров между членами организации, в т.ч. споров, вытекающих из толкования учредительного акта. Особое место среди всех У.м.о. занимает Устав ООН, который является не только конституционным документом крупнейшей универсальной международной организации, но и представляет собой своеобразный "кодекс поведения" государств на мировой арене, а тж. служит основой широкой и разветвленной системы международных двусторонних и многосторонних договоров и соглашений, в т.ч. и учредительных актов международных организаций.

согласно ст. 52 устава ООН все иные региональные соглашения и международные органы должны создаваться на основе соответствия принципам и целям ООН. также следует отметить, что ко всем учредительным актам организаций применяется ст.5 Венской конвенции о ПМД, где говорится: Настоящая Конвенция применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации. Помимо этой статьи особо важным представляется ст. 53 " Договор является ничтожным, если в момент заключения он противоречит императивной норме общего международного права. Поскольку это касается настоящей Конвенции, императивная норма общего международного права является нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер".

2. Для создания материальной структуры организации наиболее часто используется специальные подготовительные органы (ООН, ЮНЕСКО, Международный орган по морскому дну). Подготовительные органы учреждаются на основе отдельного международного договора или приложения к уставу создаваемой организации, или на основе резолюции уже существующей организации. Их деятельность направлена на подготовку правил процедуры будущих органов организации, проработку круга вопросов, касающихся создания штаб-квартиры, составление предварительной повестки дня главных органов, подготовку документов и рекомендаций, относящихся ко всем вопросам этой повестки дня.

3. Созыв главных органов и начало их функционирования завершают мероприятия по созданию международной организации. В понятие орган международной организации входят следующие элементы:

* это составная часть международной организации, ее структурное звено;

* орган создается на основании учредительного акта или иных актов международной организации;

* он наделен определенной компетенцией, полномочиями и функциями;

* он обладает внутренней структурой и имеет определенный состав;

* он имеет разработанный порядок принятия решений;

* в учредительном или иных актах закреплен его правовой статус.

Общие универсальные межгосударственные организации, наз¬ванные в работе международными организациями традиционного типа * 10, имеют, как правило, внутриорганизационный механизм, действие которого основывается на определенных принципах.

Один из них - принцип суверенного равенства государств-членов, выраженный формулой „одно государство - один голос" при принятии решений. Главный принцип формирования исполнительных органов - принцип справедливого географического представительства. Высший и исполнительный органы носят представительный характер.

Подводя итог следует отметить что создание международной организации происходит двумя путями, первый классический, создание государствами, а второй специфический - создание другой организацией общей компетенции. Однако как в первом так и во втором случае, международной организация учреждается на основе договора sui generis, который не только как любой другой международно-правовой договор создает права и обязательства для государств, но также создает нового субъекта международного права.

2.2 Предполагается, что логический прекращение деятельности международной организации происходит лишь в случае достижения поставленной цели или создания новой организации которая будет регулировать такой же круг вопросов. Однако это не так. В основном прекращение деятельности международной организации происходит по желанию ее членов прекратить деятельность либо при нежелании большинства ее членов продолжать участие в организации.

Существует несколько видов роспуска международных организаций, которые предполагают под собой не полную ликвидацию, так как в дальнейшем те функции которая выполняла данная организация могут быть необходимыми для мирового сообщества.

К примеру в 1946 году прекратила действовать Лига Наций, но практический в 1945 году она фактический перестала функционировать, ее место заняла ООН.

Некоторые организаций продолжают выполнять функции прекратившей свою деятельность другой организации, путем полного поглашения одной организации другой (например МБП Юнеско в 1969 году и IPI ЕПВ в 1978 г.) или путем слияния (например ESRO и ELDO в the ESA в 1975 г.). Примером прекращения деятельности организации в связи с мнением государств членов касательно functus officio организации, служит прекращение деятельности EAC в 1976 году.

Главными вопросами прекращения деятельности организаций являются:

1) как происходит сам процесс прекращения деятельности и какие последствия такого прекращения деятельности;

2)как происходит процесс правопреемства в случаях когда другая организация является правопреемницей.

Однако не всегда эти два события происходят раздельно. Обычно они находятся в постоянной взаимосвязи. Например, IRO была распущенна в 1952 году, когда они практически выполнили свои обязательства, причиной роспуска явилось то, что США, чьи взносы покрывали более 60 процентов необходимых средств организации, нежелала продолжать финансовую поддержку данной организации. Однако после роспуска данной организации часть ее функции перешла в UNHCR, другая в ICEM.

В 1960 году при роспуске OEEC его функции, имущество и ответственность взяла на себя OECD, в данном случае правильней будет говорить не о роспуске и правопреемстве, а о восстановлении прежней организации с новыми государствами членами.

После прекращения деятельности Лиги Наций, ООН заняла ее место в отношений общих функций, однако никакого правопреемства имущества, расположения, обязательств не было, эти вопросы были указаны в специальном протоколе о ликвидации Лиги Наций. Однако, некая последовательность функций Лиги Наций и ООН все таки присутствует.

Теперь поговорим отдельно о роспуске международных организаций.

Есть несколько вопросов, которые могут возникнуть касательно роспуска международных организаций. Во-первых, обычно нормы и роспуске содержаться в учредительных актах международных организаций. в этом случае возникает вопрос, существуют ли какие либо другие методы роспуска, чем прописано в учредительном акте, в частности, возможно ли отходить от положений учредительного акта, касающихся исполнения обязательств и распределения активов. Во-вторых, как происходит роспуск организаций, если таких положений нет в учредительном акте? В-третьих, какова позиция в отношении исполнения обязательств и распределение активов в этой ситуации. Также может возникнуть вопрос о последствиях такого роспуска.

В учредительных актах большинства организаций, в том числе ООН и большинства специализированных учреждений ООН, нет положения о роспуске, вероятно, потому что они должны были продолжить свое существование на неопределенный срок.

Финансовые учреждения, в том числе те, которые являются специализированными учреждениями ООН, без исключения, имеют такие положения, вероятно, не потому, что они предназначены для роспуска в некоторый момент времени, а потому, если их деятельность должна быть прекращена в данный момент времени, они будут иметь значительные активы и определенные обязательства, которые должны быть распространены или разделены между государствами членами. Есть и другие организации, в частности те, которые носят временный характер, в учредительных актах которых содержаться положения о роспуске. Рассмотрим несколько примеров роспуска международных организаций, положения о которых указаны в учредительных актах.

В 6 статье учредительного акта МБРР, который называется статьи о соглашении IBRD Articles of Agreement, в 5 разделе содержаться подробные положения о роспуске путем голосования учредителей (высший представительный орган), решение которого принимается большинством от общего числа голосов. При этом Материальная ответственность будет сохраняться до тех пор пока не будут удовлетворены все требования кредиторов. Выплаты кредиторам и по претензиям имеет приоритет над распределением активов. Распределение активов происходит пропорционально доли каждого из участников. Статья XXVII Статей соглашения МВФ имеет положения, касающиеся ликвидации идентичными с МБРР.

Также решение о роспуске может приниматься путем квалифицированного голосования. Соглашения о создании АБР, ИБР и ЕБРР требует, чтобы две трети членов и трех четвертей от общего числа голосов должна поддерживать решение о ликвидации и обеспечивать выплаты по претензиям и распределению активов, как в случае с МБРР.

В некоторых временных организациях, равно как и в некоторых закрытых региональных организациях предусмотрены специфические положения о роспуске. Однако вопрос состоит в том, возможно ли отходить от этих положений, изменять их.

Существует два основных способа: Во первых, это возможно путем внесения поправок в учредительный договор, отменяя все положения о роспуске закрепленные в учредительном акте заменяя их иными методами. однако следует учитывать например в касательно финансовых организаций что при введение новых положений о роспуске может неблагоприятно сказаться на кредиторах, или увеличить бремя членов. Тем не менее, это является прерогативой государств членов.

Во-вторых члены данной организации просто могут договориться о роспуске несмотря на положения учредительного акта. Так как Учредительный акт является многосторонним договором, он может быть расторгнут либо изменен по соглашению всех сторон. При таком изменении либо расторжении учредительного акта, требуется обязательное согласие об изменении либо не изменении положений об обязательствах и распределении активов.

Есть и иные теоретические возможности роспуска не предусмотренном в учредительном акте, например вывод всех членов организации кроме одного, денонсация учредительного акта всеми государствами членами, устарелость международного договора. Однако, проблемным вопросом такого рода роспуска является не сам путь прекращения деятельности этой организации а касательно распределения обязательств и активов, так как не ясно какие положения и обязательства будут у последних членов.

Роспуск организаций в учредительных актах которых нет положений о роспуске.

В Уставе Лиги Наций, так же как и в Уставе ООН нет положений о роспуске. Во многих специализированных учреждениях ООН также нет положений о роспуске (все спец. учреждения помимо МВФ, МАГИ, МФА, МБРР, МАР). Так же дело обстоит с региональными закрытыми организациями (ОЭСР, Совет Европы). Возникает вопрос как же происходит роспуск данных организаций. Существует несколько принципов.

Л.Н. была распущена решением, принятым Ассамблеей, т. е. общим Конгрессом, без какого-либо формального созыва Совета. Решение было принято единогласно, но только тридцать пять из сорока пяти членов присутствовали. Тем не менее, ни один из отсутствующих членов не позднее протестовали против принятого решения. Был создан Совет по Ликвидация единственной целью которого являлась ликвидации дела организации. Многие активы, включая здания, оборудование, архивы, библиотеки и т.д. были выкуплены ООН.

Работа Совета по Ликвидации была больше похожа на ликвидацию между акционерами в частной корпорации. В то время как ООН не была преемницей LN как таковой, она взяла на себя некоторые функции LN. Пример ЛН доказывает что сформировался принцип международного права согласно которому организация может быть ликвидирована по решению высшего представительного органа.

Этот метод был использован в нескольких случаях. Например, ЮНРРА была распущена, а его функции переданы другим международных организациям решением Генеральный конгресса

ИРО также распущена по решению ее Генеральный конгресса, семнадцать из восемнадцати членов присутствовали.

ICAN была распущена решением его общего конгресса после принятия учредительного акта ИКАО.

В случае как ИРО & ICAN ни один из отсутствующих членов не протестовал против решения о ликвидации организации. Генеральный конгрессы обычно принимаются последующие решения, связанные с ликвидацией задач и механизмов организации.

В соответствии данный принцип действует на основе единогласия. Однако многие представительные органы организаций принимают решения простым или квалифицированным большинством. В таком случае возникает предположение, что в случае отсутствия положений о роспуске, представительный орган может принять это решение должно рассматриваться как любой другой сопоставимый вопрос в соответствии с уставом организации.

Например, согласно Уставу ООН, можно утверждать, что решение о роспуске должно рассматриваться как не более важный вопрос в соответствии со статьей 18 (3), требующих две трети голосов. Тот факт, что решение будет иметь эффект диспозитивности не является препятствием, поскольку есть другие решения, имеющих эквивалентное действие, например, бюджетные и финансовые решения, которые принимаются в рамках этого же положения. На самом деле, так как Генеральная Ассамблея организации может эффективно довести функционирование организации в тупик, отказываясь встречаться или не участвовало необходимое колличество участников в голосовании бюджета, можно утверждать, что нет никаких причин, почему Генеральной ассамблеей не должно быть разрешен вопрос о ликвидации организации таким же образом.

в некоторых случаях возможно, использование доктрины rebus sic stantibus для роспуска международных организаций. Тем не менее, эта доктрина не работает прекратить правоотношения, но работает, чтобы дать одному или нескольким из сторон отношений право прекратить его действие. Прекращение EAC, по некоторым предположениям, было в связи с изменившимися обстоятельствами как политическими, так и экономическими. Но в данном случае, партнеры изначально не смогли договориться о режиме прекращении, не были использованы никакие правовые механизмы ликвидации организаций. Функции и персонал были передан в управление национальным правительствам. Сформулировалось некое молчаливое согласие что сообщество прекратить свое существование именно таким образом. Также возможным методом роспуска организаций является денонсация. например, во время роспуска OIHP, все члена направили уведомления о денонсация учредительного договора. В связи с чем Постоянный комитет решил сформулировать Протокол (1946), который после подписания всеми государствами членами прекратил бы действие организации. Однако, семь государств не подписали Протокол, после чего Постоянный комитет решил, что данная организация де-факто является распущенной, в связи с прекращением деятельности управления (ссылаясь на устарелость организации). Определенные функции были переданы ВОЗ.

Иным способом прекращения деятельности организаций может быть принятие нового фактического соглашения между всеми государствами членами организации. Например, государства члены Восточно-Африканской Организации общих услуг подписывая новый договор в кампале в 1967 году учредили ЕАС, в состав которой входила предыдущая организация. то есть первая организация прекратила свое существование при вступлении в силу Кампалийского договора. ESRO и ELDO и их слияние в ЕКА состоялась в рамках Конвенции о космическом пространстве, которое вступило в силу 30 October1980, государства учредители этих всех организаций являлись одни и те же государства.

Помимо этого можно распустить организацию путем принятия нового учредительного акта другой организации, которая возьмет основные функции предыдущей организации. Если в первом случае, все члены организации выражают явное согласие на роспуск, то в данном случае такое решение принимается специализированным органом, то есть согласие всех членов подразумевается, так как этому органу были делегированы такие полномочия. например когда IIIC в 1946 году была заменена ЮНЕСКО, это было сделано по соглашению между IIIC и ЮНЕСКО, при условии, что бывшая организация прекратит свою деятельность, и что ЮНЕСКО возьмет на себя некоторые его функции и активы.

ЮНЕСКО взяла на себя ответственность за окончательную ликвидацию активов IIIC. Соглашение роспуска IIIC была одобрена ее руководящим органом, Административным советом Л.Н., но никаких других шагов не было предпринято. Поглощение МБП ЮНЕСКО в 1969 году было достигнуто соглашение между МБП и ЮНЕСКО, которое также предусматривает его ликвидацию.

IPI был поглощен ЕПВ по соглашению, которое была утверждено Административным Советом IPI в сентябре 1977 года. Соглашение предусматривало роспуск EPO на 1 января 1978 года.

Последствия роспуска.

Иногда последствия роспуска организации зависят от правопреемства одной или несколькими организациями. О правопреемстве которое будет зависеть от конкретных договоренностей и соглашений, или может быть от общих принципов мы поговорим позже.

В любом случае, если в учредительном акте будут указываться положения о ликвидации активов и обязательств, как например МБРР и других финансовых учреждений, то данные положения и будут применятся.

Но как мы уже с вами рассмотрели бывают случаи когда такие положения отсутсвуют. В данном случае организации, то есть государствам членам придется принимать решение о ликвидационной процедуре.

Соглашения (включая договора), декларации и контракты (заключенные не в международном плане), которые в общем являются частноправовыми по характеру, прекращают свое действие сразу после роспуска данной организации. например, трудовые контракты персонала.

Международные Соглашения которые имеют объективный характер, продолжают действовать и после роспуска МО. Действительность данных соглашений не зависит от правопреемства. например, некоторые соглашения действовали и после ликвидации ЛН. они перешли под надзор ООН, так как обладали объективным характер, один из таких примеров Соглашения о статусе Юго-Западной Африке.

Таким образом, ООН продолжала осуществлять опеку над подмандатной территорией Юго-Западной Африки после распада ЛН. Но следует отметить, что с одной стороны продолжение таких элементов контроля и мандатной системы зависела от правопреемства, а с другой стороны, решения, рекомендации, договора и соглашения продолжали действовать несмотря на роспуск ЛН вне зависимости от правопреемства.

Вместе с тем, после роспуска организации, внутреннее право организации также прекращает свое действие. то есть те органы и персонал отвечающий за контроль и исполнение данных соглашений де юре не действует.

Как отмечалось выше юридические последствия прекращения деятельности организаций часто зависят от правопреемства.

При правопреемстве международных организаций, происходит передача функций от одной организации к другой, которая часто сопровождается передачей дополнительных прав и обязанностей.

Правопреемство в целом может происходить следующими путями:

- при замене одной организации другой (например ЛН на ООН, ИКАН на ИКАО)

- поглощении одной организации другой (например поглощение МБП ЮНЕСКО)

- путем слияния организаций (например слияние ELDO ESRO в ЕSА)

- путем отделения одного органа, чтобы сформировать новую международную организацию ( разделение ЮНИДО от ООН)

- путем передачи определенных функций от одной организации к другой (например, передача социальных и культурных функций WEU to the COE) .

Однако, независимо от вида правопреемства, в прошлом оно осуществлялось одним способом. То есть правопреемство осуществлялось путем явного или подразумеваемого соглашения. Например, такие согласие было четко отражено в положениях учредительного акта ESA, после слияния ESRO and the ELDO.

Иногда такое согласие явно не выражается в учредительных актах новых организаций. Например в 1966 году на основе слияния Организаций Африкансих государств и Малагйских государств, в Африканскую и Малагийскую Общую Организацию, В учредительном акте не было явного указания на правопреемство, она действительно взяла на себя функции, обязательства и активы своих предшественников.

Такой способ преемственности не всегда возможен относительно больших организаций, где число государств членов отличается от количества членов организации предшественника.

Правопреемство между международными организациями включает следующие объекты:

функции, договора, передача активов и обязательств, передача вспомогательных учреждений, иногда сотрудников. Способы и виды объектов зависят от соглашений о правопреемстве.

Однако общих принципов о том что правопреемство должно быть только в форме соглашения нет. Конечно, существует немало примеров, доказывающих что основой правопреемства является соглашение. Вопрос состоит в том, что возможен ли автоматических переход каких либо функций другой организации после роспуска предыдущей. Идея о возможной автоматической правопреемственности обсуждался МС ООН в его консультативном решении о статусе Юго-Западной Африке 1950 и в деле о Намибии.

Касательно первого дела суд постановил:

что (I) обязательства Южной Африки по содействию и управлению территорией, для материального и морального благополучия жителей сохраняются в соответствии с мандатом по Юго-Западной Африке, потому что это было объективным обязательством, в соответствии со статьей 80 (I) Устава ООН, которая связана с новой системой попечительства, и (II) сохранение обязательств Южной Африки представленной Генеральная Ассамблеей в отношении надзора и контроля за администрацией края. Второе обязательство было касательно правопреемства. Суд признал, что контрольные функции LN не был "явно переданы в Организацию Объединенных Наций, и ООН явно не взяла на себя эти обязательства.

Но суд дал несколько основания для заключения, что ООН получила право на осуществление надзорных функций и действительно имела право это сделать. Первая причина в том, что представление докладов и принятие надзора была важной частью мандатной системы. Однако органы осуществлявшие эти функции прекратили свое существование. Тогда ООн создала другие международные органы выполняющие аналогичные, хотя и не идентичные , надзорные функции.

Во-вторых, согласно ст. 80 (I) Устава защищала права жителей мандатной территории до тех пор пока не будет соглашения по опеке. Соответственно, необходим был контроль для защиты этих прав.

В третьих в своей резолюции о роспуске ЛН, государства члены указали что все вопросы касательно подмандатных территорий будут решаться только данной организацией. что предполагает под собой осуществление контрольных и надзорных функций.

В четвертых, ГА согласно ст.10 Устава имеет право обсуждать любые вопросы в рамках Устава и давать рекомендации государствам членам ООН по данным вопросам.

По всем этим причинам Суд пришел к выводу, что GA является правомочным осуществлять надзорные функции которые ранее выполнялись LN в отношении администрации территории Юго-Западной Африки и, что Южная Африка была обязана ежегодно отчитываться о проведении надзора и контроля на данной территории.

Однако, были озвучены некоторые критические аргументы и выводы в отношений дел касательно правопреемства подмандатных территорий. Основная проблема, заключалась в том, что не было ни одного соглашения между ООН и ЛН доказывающие основание передачи надзорных функций касательно мандатных территорий. Разрешение этих дел Судом основывались только на теории, что 1) намерения по передачи функци были подразумеваемыми, 2) подразумеваемая компетенция ГА ООН согласно ст.10 и 80 (i). то есть можно прийти к выводу что правопреемство этих функций было подразумеваемым. Возможно были и другие факторы, которые могли бы повлият на решение судей касательно правопреемства подмандатных территорий. Во-первых, ООН в любом случае получила бы те же полномочия относительно данных территорий, так как функционирует на том же поле как и ЛН. во-вторых, функция надзора является важнейшим элементом мандатной системы. Поэтому суд и пришел к выводу что это была подразумеваемая преемственность, а не автоматическая.