1. Развитие административного судопроизводства в Российской Федерации.

Развитие административного судопроизводства в нашей стране было связано с ростом правового статуса гражданина, с необходимостью обеспечения равных возможностей граждан и органов власть по доказыванию и защите своих прав и интересов.

Обеспечение контроля за законностью решений административных органов декларировала Конституция СССР 1977 года, её 58-я статья устанавливала следующее: «Граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом. Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд. Граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей».

«В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т. е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами). В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел Гражданского процессуального кодекса РСФСР, который1 получил название «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений»¹.

В 1980 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а в 1984 году – Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Они закрепили право граждан обжаловать в суд постановления об административных взысканиях и установили порядок направления жалоб в суд.

В 1987 году был принят закон № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Закон устанавливал следующее:

Статья 7. Решение суда по жалобе

Если суд признает обжалуемые действия должностного лица неправомерными, суд выносит решение об обоснованности жалобы и обязанности соответствующего должностного лица устранить допущенное нарушение права гражданина.

О мерах, принятых по исполнению решения суда по жалобе, сообщается суду и гражданину не позднее чем в месячный срок с момента вынесения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные действующим законодательством.

Статья 8. Частное определение суда

Если при рассмотрении жалобы суд придет к выводу, что был нарушен установленный порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, имели место волокита, зажим критики, преследование за нее, а также иные нарушения законности, суд выносит частное определение и направляет его вышестоящим в порядке подчиненности должностному лицу или органу. Указанные должностное лицо или орган обязаны в месячный срок сообщить суду о мерах, принятых по частному определению.

Если при рассмотрении жалобы суд обнаружит признаки преступления в действиях должностного или другого лица, он сообщает об этом прокурору либо возбуждает уголовное дело.

Однако обжалование неправомерных действий органов государственного управления закон, всё-таки, исключал, ограничив применение гражданами своего права на обращение с жалобой в суд только действиями должностных лиц. В статье 1 закона говорилось: «В суд могут быть обжалованы действия, единолично осуществленные должностными лицами от своего имени или от имени представляемого органа». При этом право обращения в суд могло быть использовано только при условии т.н. административной преюдиции, то есть после подачи административной жалобы на действия (бездействие) должностного лица органа власти в вышестоящую административную инстанцию и её рассмотрения – лишь при условии непринятия решения по такой жалобе (или принятия ненадлежащего решения) гражданин мог заявить судебную жалобу: «Жалоба может быть подана в суд только после обращения гражданина с жалобой на действия должностного лица к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу» (ст. 4).

Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» 1989 г. № 719-I изменил порядок рассмотрения административных дел, предусмотрев возможность обжаловать в суд решения и самих органов государственного управления индивидуальные акты), но сохранил правило административной преюдиции, которая была отменена действующим закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»

В дальнейшем положения о праве на судебную защиту гражданами и организациями прав и свобод были отражены в Конституции Российской Федерации 1993 г. Статья 46 Конституции РФ гласила: «1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Частью 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации было установлено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эти конституционно-правовые положения легли в основу идеи создания административной юстиции. Идея о том, что административно-правовые споры и, прежде всего, споры по поводу управленческих административных решений, следует рассматривать специализированными административными судами, включенными в систему судов общей юрисдикции и применяющими правила административного судопроизводства была выражена в проекте федерального закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», разработанного Верховным судом РФ и принятого Государственной Думой 22 ноября 2000 года в первом чтении. Однако данная идея до сих пор не реализована по причине того, что создание административных судов потребует определённых средств, которых пока нет, ведь судебная система и так работает в условиях недофинансирования. Высшим арбитражном судом было предложено для защиты прав граждан создать другой механизм – досудебного (внесудебного) урегулирования споров. Предполагалось, что административным комиссиям при органах власти в субъектах Российской Федерации можно будет предоставить право рассматривать жалобы граждан на решения административных органов и их должностных лиц.

Положение о праве на судебную защиту в спорах с публичной администрацией было отражено в Законе Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1993 г.¹

Статья 7. Решения суда по жалобе

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в статье 2 настоящего Закона последствиям.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в статье 2 настоящего Закона.

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке.

Статья 8. Исполнение решения суда

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Утрата КоАП РСФСР своего значения как кодифицирующего документа, вследствие постоянных несистемных поправок и изменений и потребность в более эффективном рассмотрении административных правонарушений привела к решению о подготовке проекта Административного кодекса и проекта Административного процессуального кодекса. Однако кодификационная работа была сведена к созданию к концу 1996 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, после его доработки, был внесен депутатами А.И. Лукьяновым, Н.Н. Жуковой в Государственную думу РФ. Он был рассмотрен и принят в первом чтении в июне 1997 г. и окончательно – в октябре 2000 г. Однако Совет Федерации данный Кодекс отклонил и направил его на доработку в согласительную парламентскую комиссию. В декабре 2000 г. Государственная Дума Российской Федерации преодолела вето Совета Федерации, но Кодекс был отклонен Президентом Российской Федерации и передан специальной комиссия, для внесения необходимых поправок. И только в декабре 2001 г. Государственная Дума России приняла Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, получивший одобрение Совета Федерации и подписанный Президентом России 30 декабря 2001 г.

Большое значение в осуществлении административного судопроизводства имеют разъяснения Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации и, в частности, – Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».