Говард М. Сакер
ФОРМИРОВАНИЕ ИЗРАИЛЬСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Иерусалим, издательство "Библиотека Алия", выпуск 194
ОГЛАВЛЕНИЕ
1. Структура органов государственного управления
2. Законодательная и исполнительная власть
3. Судебная система
4. Трудности израильской демократии
Засилие партий
Коалиционное правление
Бюрократия
Оппозиция
Государство и религия
Арабское меньшинство
Структура органов государственного управления
В мае 1948 г. руководство ишува стремилось как можно скорее провозгласить независимость страны, однако, на первый взгляд, казалось совершенно к этому неподготовленным. Известно, например, что даже решение о названии нового государства было принято только в последнюю минуту и что оконча тельный вариант Декларации независимости утвердили только за час до ее оглашения. Тем не менее, первое израильское правительство вовсе не выгля дело случайным собранием политических деятелей — оно было организовано в соответствии с подробно разработанной программой. Еще в октябре 1947 г. объединенная комиссия Национального комитета (Ваада леумми) и исполкома Еврейского агентства составила проект конституции. В марте 1948 г. были созданы временные законодательные и исполни тельные органы: Народный совет (Моэцет хаам), состоявший из 37 представителей всех партий и группировок ишува — согласно их реальному политическому весу, — и Народное правление (Минхелет хаам).
Народный совет, в свою очередь, утвердил тщательно сформулированное положение о Временном правительстве, которое должно было начать функционировать после окончания действия английского мандата. Законодательным органом стал Временный государственный совет. В него вошли все 37 членов Народного совета и 13 членов Народного правления. 14 мая совет принял постановление, формально узаконивающее его полномочия. Прежде всего он отменил ряд наиболее враждебных ишуву британских законов, включая Белую книгу 1939 г. (см т. 2, с. 123 - 131) и последующие декреты 1941 — 1945 гг., накладывавшие дополнительные ограничения на еврейскую иммиграцию, на приобретение евреями земли и на свободу передвижения. 16 мая совет избрал своим председателем (но еще не президентом Израиля) Хаима Вейцмана и приступил к управлению государством в условиях военного положения. За редким исключением, министерства были образованы из бюро и отделов, существовавших при Национальном комитете, Еврейском агентстве или мандатной администрации.
Во время своего пребывания у власти, с 14 мая 1948 г. по 10 марта 1949 г., когда было официально назначено первое конституционное правительство, Временное правительство пользовалось безоговорочной поддержкой самых широких слоев населения. Никто не оспаривал его законных полномочий или морального права утверждать кандидатуры членов Верховного суда, печатать израильские банкноты и почтовые марки, устанавливать налоги, разрабатывать инструкции по выборам в Учредительное собрание. Решающей проверкой его признания стала готовность общества следовать чрезвычайным правительственным декретам во время войны. В сущности, все израильтяне понимали, что в период войны невозможно создать что-то иное, кроме переходной, временной администрации. Тем не менее, в резолюции ООН о разделе Палестины указывалось, что "Учредительное собрание каждого из государств [арабского и еврейского] должно принять демократическую конституцию"; там же перечислялись ее основные принципы: всеобщее избирательное право, выборные органы законодательной власти, подчиненные им органы исполни тельной власти, гарантии равноправия в гражданской, политической, экономической и религиозной сферах. Обязательство принять конституцию было впоследствии подтверждено израильской Декларацией независимости, где говорилось, что Учредительное собрание должно быть созвано не позднее 1 октября 1948 г. Несмотря на то, что из-за войны эта дата была перенесена, Временное правительство осталось верным своему обещанию. В июле 1948 г. оно распорядилось о проведении переписи населения, утвердило порядок выборов и назначило их на 25 января 1949 г.
Примечательно, что избирательная система была разработана на основе опыта выборов в сионистские конгрессы и Собрание депутатов (Асефат ханивха рим) — представительство еврейского ишува во времена мандата. Согласно этой системе, избиратели голосовали за партийные списки, а не за определенных кандидатов. В Учредительном собрании было 120 мест. Страна не была разделена на избирательные округи. Правом голоса обладали все жители Израиля, достигшие 18 лет, без различия национальности, религии и пола. По результатам подсчета голосов, рабочие партии получили 57 мест, право центристские — 31 место, религиозные партии — 16 мест. Это соотношение, в общем, соответствовало расстановке политических сил в ишуве до создания государства. Среди делегатов было 117 евреев и 3 араба.
Первая сессия Учредительного собрания открылась 14 февраля 1949 г. На ней были назначены комиссии и выбраны председатель и его заместители. Два дня спустя собрание обсудило и приняло свой первый законопроект, разработанный партийными лидерами еще задолго до выборов: так называемый "переходный закон", который должен был служить временной конституцией. Однако, как мы увидим в дальнейшем, "малой конституции" суждено было стать основой израильского законодательства, действующего до сих пор. Она состояла из 15 коротких разделов и декларировала республиканскую форму правления, предусматривавшую (кроме всего прочего) наличие президента, кабинета министров и парламента. С принятием "переходного закона" Учредительное собрание формально избрало Хаима Вейцмана президентом государства, и с этого момента Временное правительство сложило с себя полномочия.
После нескольких дней консультаций с партийными лидерами Вейцман возложил на Бен Гуриона, главу партии Мапай, получившей на выборах большинство мест, формирование первого правительства. В ходе трехнедельных переговоров Бен Гурион заключил коалиционное соглашение с другими партиями: Мизрахи, Хапоэль хамизрахи (выступавших как единый блок) Прогрессивной партией и Сефардским списком. Министерские портфели должны были распределяться между ними. 8 марта сформированный кабинет и его программа были представлены на рассмотрение возобновленному Учредительному собранию (оно получило название Кнессет), и 10 марта первое израильское правительство было утверждено большинством голосов (73 против 45).
Первоначально не предполагалось, что Учредительное собрание станет парламентом, функционирующим в соответствии с нормативным законодательством. Считалось, что оно было созвано для разработки конституции. И действительно, накануне выборов 25 января 1948 года не было сомнения в том, что еврейское население Израиля в не меньшей степени, чем авторы резолюции ООН о разделе Палестины и Декларации независимости, ждет принятия конституции — хотя бы потому, что это стало правилом у народов, получивших независимость после 1945 г. Более того, деятельность самой Все мирной сионистской организации регулировалась конституцией. Даже в период британского мандата Учредительный закон Палестины (см. т. 1, с. 251) служил своего рода конституцией. И наконец, комитет под председательством доктора Лео Кона, юридического советника Еврейского агентства, потратил месяцы на составление проекта конституции, который Временное правительство передало Учредительному собранию. И все-таки, несмотря на все прецеденты и подготовительную работу, Бен Гурион и другие лидеры Мапай решили на данном этапе отказаться от принятия конституции.
Существовало несколько причин для этого неожиданного решения. Премьер министр утверждал, прежде всего, что было бы ошибкой оказаться сейчас в законодательных тисках. Он указывал на то, что даже Соединенным Штатам понадобилось одиннадцать лет для принятия конституции, а затем она была еще существенно изменена Биллем о правах3. С другой стороны, английское правительство функционирует достаточно эффективно на протяжении столетий без какой бы то ни было формальной конституции. Бен Гурион отметил так же, что израильское население все еще растет, что требуется время для абсорбции иммигрантов и для того, чтобы покончить с последствиями арабского вторжения. Таким образом, вопрос о принятии конституции только отвлечет Кнессет от решения других насущных проблем. Одной из таких проблем было, например, требование религиозных партнеров по коалиционному правительству Бен Гуриона, что бы Тора и Талмуд стали основой израильского законодательства. Понятно, что меньше всего нужна была тогда Израилю и Бен Гуриону "kulturkampf" ("война культур") между клерикалами и секуляристами. По этим и другим причинам после продолжи тельной дискуссии в июне 1950 г. было решено отказаться от принятия конституции. Вместо этого предполагалось, что конституция будет построена со временем на базе специальных законодательных актов, оформленных как Основные законы. В конечном итоге они и составят в совокупности израильскую конституцию.
Законодательная и исполнительная власть
Политическое устройство нового государства во многом основывалось на элементах догосударственного существования. Более половины членов Кнессета первого созыва участвовали в сионистских конгрессах или в Национальном комитете. Три десятилетия британского правления, в свою очередь, породили своеобразное сочетание британского парламентаризма с сионистской европейской практикой. Поэтому Кнессет был близок к английскому парламенту по типу законодательной власти, по степени контроля над правительством и администрацией, по форме ведения внутренней и внешней политики. Отличие состояло в том, что Кнессет был однопалатным парламентом, в который избирали по партийным спискам, а не определенных кандидатов. Эта система в несколько измененном виде была заимствована из практики сионистских конгрессов. Избиратель не имел возможности вы черкнуть из списка кого-либо из кандидатов. Фактически он голосовал за партийную идеологию, а не за тех или иных представителей, на политическую гибкость и ответственность которых он полагался.
15 февраля 1951 г. правительство потерпело поражение в вопросе о религиозном образовании во временных барачных поселках для иммигрантов (см. с. 47 49). Бен Гурион сразу же заявил о роспуске кабинета. Это создало новые трудности, так как Кнессет еще не установил порядок проведения новых выборов. В результате правительство и парламент провели закон о роспуске Кнессета первого созыва и составили расписание новых выборов. Был установлен также срок полномочий Кнессета — четыре года. Такого рода "процедурное" законодательство было все же редким явлением, хотя и позднее вводились те или иные изменения в "переходный закон". Со временем процедурные формы деятельности Кнессета претерпевали изменения, многие новые правила заимствовались из конституционной практики других стран, особенно Великобритании. Так, каждый новый Кнессет выбирал своего председателя, проводил две сессии в году, но мог собираться также и на внеочередные заседания. Большая часть работы парламента велась в девяти постоянных комиссиях: от комиссий по юридическим вопросам и финансам до чрезвычайно важной комиссии по иностранным делам и национальной обороне. Состав этих органов определялся пропорционально весу различных политических партий в Кнессете. Все законопроекты, в соответствии с английской традицией, должны были пройти три чтения. После обсуждений в соответствующей комиссии и на парламентских заседаниях закон утверждался премьер-министром, министром, ответственным за его реализацию, и президентом.
В Кнессете, конечно, существовала оппозиция, но она не образовывала альтернативную "теневую" администрацию, как в Великобритании. Эта традиция восходит к практике сионистских конгрессов, которые стремились обеспечить всем партиям хотя бы минимальное представительство в президиуме и не допустить таким образом возникновение действенной оппозиции. Более того, в Израиле партии, оказавшиеся вне правительства, редко бывали единодушны в идеологических вопросах, и поэтому они не могли бы заменить правительство даже в тех случаях, когда им удалось бы его свалить. В результате израильское правительство зачастую функционировало на базе незначительного большинства в парламенте.
Естественно предположить, что президент государства мог бы служить противовесом законодательной власти. Это была, несомненно, та роль, которую Вейцман, с его общепризнанной международной репутацией, ожидал для себя, когда он прибыл в Израиль в конце 1948 г. в качестве президента Временного государственного совета. Однако Бен Гурион позаботился о том, чтобы старейший сионистский деятель обладал полномочиями, лишь немногим превышающими полномочия английского монарха. В соответствии с "переходным законом", президент не избирается всенародным голосованием, а назначается Кнессетом; период его каденции первоначально определялся сроком полномочий парламента, но в 1951 г. был продлен до пяти лет. Как глава государства президент был облечен властью назначать дипломатических представителей, государственного контролера и судей, но только по рекомендации соответствующего министерства и комиссий Кнессета. Хотя он обладает правом помилования и отсрочки приведения в действие приговоров, даже эти его полномочия ограничены, так как они зависят от рекомендации министра юстиции и согласия апелляционного суда. Вейцман не скрывал своего разочарования этой преимущественно почетной должностью. "Я пленник Реховота", — признавался он своим близким.
Как и в большинстве возникших после войны государств, в Израиле стремились создать сильное и эффективное руководство, которое не будет парализовано бесконечными правительственными кризисами. "Отцы основатели" намеревались совместить лучшие черты центральноевропейской системы правления с устоявшимися элементами английской государственности. Результатом стала сильная в теории — но не на практике — законодательная власть и доминирующий на практике — но не в теории — кабинет министров. Правительство формировалось главой той политической партии, кото рая получала большинство в Кнессете (в феврале 1949 г. это был Бен-Гурион, представлявший Мапай). Заняв пост премьер-министра, лидер победившей партии отбирал себе коллег министров — их кандидатуры выдвигались коалиционными партиями из числа членов Кнессета или других лиц. После этого правительство должно было получить вотум доверия в парламенте.
Как глава правительства израильский премьер министр устанавливал повестку дня на заседаниях кабинета, определял правительственную политику и направлял деятельность комиссий. Формально он был только "первым среди равных" по отношению к министрам, но угроза его отставки, автоматически вызывавшей падение всего правительства, придавала ему большой вес и влияние и в кабинете, и в Кнессете. С другой стороны, премьер-министр не мог уволить члена кабинета; не мог рекомендовать президенту распустить парламент, вызвав таким образом необходимость проведения новых дорогостоящих выборов (это оставалось прерогативой Кнессета). Да и падение правительства в Израиле не приводило автоматически к новым выборам. В таком случае президент, проконсультировавшись с партийными лидерами в Кнессете, мог предложить одному из них сформировать новое правительство.
Но наиболее значительное ограничение авторитета премьер-министра было связано с самой природой коалиционного правительства. Характерной чертой израильской системы были повторяющиеся кризисы взаимной солидарности членов кабинета. Принцип солидарности был установлен "переходным законом", а также правительственными программами 1949, 1951 и 1955 гг., где указывалось, что "правительство должно создаваться на базе коллективной ответственности его членов и всех партий, входящих в него". Однако прежде чем войти в правительство, партии зачастую пытались выдвинуть предварительные условия, позволяющие им не соглашаться с определенными действиями кабинета в виде "исключения из правил коллективной ответственности". Так, в ряде случаев члены религиозных партий утверждали, что они должны иметь свободу голосования по вопросам, связанным с религией, в соответствии со своими убеждениями. И другие "коалиционные меньшинства" иногда добивались подобных соглашений. Единственным эффективным средством предотвращения разрушительных правительственных кризисов были, таким образом, изнурительные переговоры, компромиссные формулировки и энергичное вмешательство самого премьера министра. БенГурион, несомненно, был достаточно решительным политиком, чтобы руководить кабинетом в таким сложных условиях.
Когда правительство все же уходило в отставку, Бен Гурион и его преемники могли быть, по край ней мере, уверены, что оно не исчезнет сразу со сцены. Старая администрация оставалась у власти до того момента, как новое правительство утверждалось Кнессетом. Положение уходящего правительства вряд ли было достаточно прочным, чтобы предпринимать законодательные инициативы, но, во всяком случае, оно могло предотвратить хаос, который нередко наступал после отставки кабинета в таких странах как Франция или Италия. Оценивая слабые и сильные стороны израильской государственной системы, стоит отметить, что в первое десятилетие существования государства правительству еще удавалось сохранять контроль над Кнессетом. Вырабатывая повестку дня для парламентских заседаний, выступая инициатором принятия наиболее важных законов, кабинет оказывал решающее влияние на законодательный процесс. Он определял основные направления политики и практически решал все жизненно важные вопросы.