Глава 6

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Правове положення органів місцевого самоврядування визначається муніципальним правом. Особливість адміністративно-правового стату­су названих органів, в основному, визначаться тим, іцо вони, здійсню­ючи місцеве самоврядування, одночасно здійснюють державне управ­ління в межах делегованих органами державної виконавчої влади пов­новажень. Інакше кажучи, словами будучи органами місцевого само­врядування, вони одночасно с органами державного управління. Саме з цієї позиції і буде розглядатися їх адмішетративно-прааовий статус.

Правові засади органів місцевого самоврядування визначають Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» від 21 травня 1997 року. Відповідно до чинного законо­давства місцеве самоврядування -— це гарантоване державою право та реальна здатність територільної громади ■-- жителів села чи доб­ровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, сели­ща, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевою значення в межах Консти гущі і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними грома­дами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст,

Адміністративно-правовий статус оргаїші місцевою самовряду­вання характеризується тим, шо:

а) вони відділені від держави, не входять в систему органів держа­вної влади і взаємодіють з ними на підставі норм права. Особливості взаємодії вказаних органів визначається чинним законодавством. Саме воно закріплює, що органи державної виконавчої влади не ма­ють права втручатися в законну діяльність органів місцевого само­врядування, а також вирішувати питання, віднесені чинним законо­давством до повноважень останніх, крім випадків виконання делего­ваних повноважень. У випадку розгляду місцевими державними ад­міністраціями питань, які зачіпають інтереси місцевого самовряду-

95

вання, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадо­вих осіб органів місцевого самоврядування:

б) їх загальний статус, систему та гарантії діяльності, принципи організації та повноваження визначаються правом;

в) вони можуть наділятися делегованими державними повноважен­ нями Делеговані повноваження — це повноваження органів виконав­ чої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а та­ кож повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим адміністраціям за рішенням районних, облас­ них рад. При цьому слід зазначити, що делегування повноважень пе­ редбачає обов'язкову згоду органів місцевого самоврядування на одер­ жання даних повноважень і передачу їм матеріальних і фінансових засобів для їх здійснення. Слід зазначити, що чинне законодавство передбачає тільки перелік тих повноважень, які можуть бути делего­ вані органами виконавчої влади органам місцевого самоврядування; можливість делегування повноважень органів місцевого самовряду­ вання місцевим державним адміністраціям; підзвітність та підконтроль- ність за виконання делегованих повноважень. Поряд із цим, не врегу­ льовано питання про механізм делегування повноважень, щоспричи- пяс певні складності при здійсненні вищеназваних дій.

За загальним правилом, органи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою у разі виконання власних повноважень, перед державою — у разі по­рушення ними Конституції або законів України. З питань здійснення ними делегованих повноважень органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Як зазначалося вище, Закон України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» у статтях 27—38 визначає як власні повноваження ви­конавчих органів сільських, селищних, міських рад, так і делеговані. Серед останніх можна виділити наступні:

• у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, плануван­ ня та обліку

• розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територі­ альних громад, здійснення яких може викликати негативні соціаль­ ні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготовка до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів;

• статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово прожи­ вають на відповідній території.

96

В галузі бюджету, фінансів і цін:

• здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов'я­ зань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

• здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів;

• сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території.

Щодо управління комунальною власністю:

♦ погодження в установленому порядку кандидатур для призначен­ ня на посаду керівників підприємств, установ та організацій, роз­ ташованих на відловідній-території, які перебувають у державній власності.

В галузі житлово-комунального господарства, побутового, торго­вельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку:

• здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі під­ приємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громад­ ського харчування, побутового обслуговування, розвитку транс­ порту і зв'язку;

• здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підпри­ ємствами жнтлово-комунального господарства, торгівлі та громад­ ського харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв'яз­ ку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об'єктів нерухомого майна усіх форм власності;

• прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлу­ атацію об'єктів у разі порушення екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства;

• здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захис^ ту прав споживачів;

• встановлення за погодженням із власниками зручного для насе­ лення режиму роботи розташованих на відповідній території під­ приємств, установ та організацій сфери обслуговування незалеж­ но від форм власності;

• облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контро­ лю за його використанням;

• надання відповідно до закону громадянам, які потребують соціаль­ ного захисту, безоплатного житла або за доступну для них плату;

91

• здійснення контролю за станом квартирного обліку та додержан­ ням житлового законодавства на підприємствах, в установах та організаціях, розташованих на відповідній території, незлежно від форм власності;

• видача ордерів на заселення житлолої площі в будинках держав­ них та комунальних організацій;

• облїкнежитлових приміщень на відповідній території незалежно від форм власності, внесення пропозицій їх власникам щодо ви­ користання таких приміщень для задоволення потреб територі­ альної громади;

• облік та реєстрація відповідно до закону об'єктів нерухомого майна незалежно від форм власності.

У галузі будівництва:

• прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у по­ рядку, встановленому законодавством;

• організація роботи, пов'язаної зі створенням і веденням містобудів­ ного кадастру населених пунктів;

• здійснення в установленому порядку державного контролю за дот­ риманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об"єктів а також може заподіяти шкоди навколишньому середовищу;

• здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності бу­ динків і споруд незалежно від форм власності в районах, що зазна­ ють впливу небезпечних природних і техногенних явищ та процесів;

• організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури_т архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників;

• вирішення відповідно до законодавства спорів з питань містобу­ дування;

У сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту:

• забезпечення у межах наданих повноважень доступної і безоплат­ ної освіти та медичного обслуговування на відповідній території, можливості навчання в школах державною та рідною мовою, вив­ чення рідної мови у державних і комунальних навчальних закла­ дах або через національно-культурні товариства;

• забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і ме­ дичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освіти

і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів;

• забезпечення відповідно до законодавства пільгових категорій насе­ лення лікарськими засобами та виробами медичного призначення;

• організація обліку дітей дошкільного та шкільного віку;

• надання допомоги випускникам шкіл у працевлаштуванні;

• забезпечення школярів, які навчаються в державних і комуналь­ них навчальних закладах, безоплатними підручниками, створен­ ня умов для самоосвіти;

• організація роботи щодо запобігання бездоглядності неповнолітніх;

• вирішення відповідно до законодавства питань про повне держав­ не утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімей­ ного типу, професійно-технічних закладах освіти та утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у фізичному чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо оплати харчування дітей у школах (групах з подов­ женим днем);

• вирішення питань про надання неповнолітнім, студентам, пенсіо­ нерам та інвалідам права на безкоштовне і пільгове користування об'єктами культури, фізкультури і спроту, а також визначення порядку компенсацій цим закладам вартості послуг, наданих без­ коштовно або на пільгових умовах;

• забезпечення охорони пам'яток Історії та культури, збереження га використання культурного надбання;

• реєстрація відповідно до законодавства статутів (положень) роз­ ташованих на відповідній території закладів охорони здоров'я, нав- чально-виховних, культурно-освітніх^ фізкупьтурно-оздоровчих закладів незалежно від форм власності; внесення пропозицій до відповідних органів про ліцензування індивідуальної підприєм­ ницької діяльності у сфері охорони здоров'я.

У сфері регулювання земельних відносин та охорони навколиш­нього природного середовища:

♦ здійснення контролю за додержанням земельного та природо­ охоронного законодавства, використанням і охороною земель,

99

природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів;

• реєстрація суб'єктів права власності на землю; реєстрація права ко­ ристування землею і договорів на оренду землі; видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею;

• організація і ведення земельно-кадастрової документації;

• погодження питань про надання дозволу на спеціальне викорис­ тання природних ресурсів загальнодержавного значення;

• вирішення земельних спорів у порядку, всановленому законом;

• здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків екологіч­ них катастроф, стіхійного лиха, епідемій, епізоотій, інших надзви­ чайних ситуацій, інформування про них населення, залучення в ус­ тановленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення;

• визначення території для складування, зберігання або розміщення виробничих, побутових та інших відходів відповідно до законо­ давства;

• підготовка висновків щодо надання або вилучення в установлено­ му законом порядку земельних ділянок, що проводиться органа­ ми виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

• погодження проектів землеустрою;

• здійснення контролю за виконанням проектів і схем землеустрою, проектів внутрішньогосподарського землеустрою.

У сфері соціального захисту населення:

• підготовка і подання на затвердження ради територіальних про­ грам зайнятості та заходів щодо соціальної захищеності різних груп населення від безробіття, організацій їх виконання; участь у роз­ робленні територіальних програм зайнятості населення, що зат­ верджуються відповідно районними, обласними радами;

• забезпечення здійснення передбачених законодазством заходів щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов інвалідів, ветеранів війни та праці, громадян, реабілітованих як жертви політичних репресій, військовослужбовців, атакож військово­ службовців, звільнених у запас або відставку, сімей, які втратили годувальника, багатодітних сімей, громадян похилого віку, які по­ требують обслуговування вдома, до влаштування в будинку інвалідів і громадян похилого віку, які мають потребу в цьому, дітей, що залишилися без піклування батьків, на виховання в сім'ї громадян;

100

вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов'язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опі­ки І піклування;

подання відповідно до законодавства одноразової допомоги гро­мадянам, які постраждали від стихійного лиха; " вирішення відповідно до законодавства питань про надання ком­пенсацій і пільг громадянам, які постраждали внаслідок Чорно­бильської катастрофи, в інших випадках, передбачених законо­давством;

організація проведення оплачуваних громадських робіт для осіб, зареєстрованих як безробітні, а також учнівської та студентської молоді у вільний від занять час на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до комунальної власності, а також за договорами — на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до інших форм власності;

здійснення контролю за забезпеченням соціального захисту пра­цівників, зайнятих на роботах із шкідливими умовами праці на підприємствах, а установах та організаціях, а також за якістю про­ведення атестації робочих місць, за умовами праці та надання пра­цівникам відповідно до законодавства пільг та компенсацій за роботу у шкідливих умовах;

участь у веденні колективних переговорів та укладенні територі­альних тарифних угод, вирішенні колективних трудових спорів (конфліктів) щодо підприємств, установ та організацій, розташо­ваних на відповідній території; реєстрація колективних договорів і угод, здійснення контролю за їх виконанням; встановлення відповідно до законодавства розмірів і порядку вип­лати щомісячної допомоги особам, які здійснюють догляд за са­мотніми громадянами, які за висновком медичних закладів потре­бують постійного стороннього догляду;

здійснення контролю за поданням відповідно до закону підприєм­ствами, установами та організаціями всіх форм власності відомос­тей про наявність вільних робочих місць (посад); організація інфор­мування населення про потребу підприємств, установ та органі­зацій усіх форм власності у працівниках;

бронювання в порядку, встановленому законом, на підприємст­вах, в установах та організаціях незалежно від форм власності робочих місць, призначених для працевлаштування осіб, які

101

відповідно до законодавства потребують соціального захисту і не спроможні конкурувати на ринку праці, визначення норми-тнвів таких робочих місць, прийняття рішень про створення на підприємствах, в установах та організаціях спеціальних робочих місць для осіб з обмеженою працездатністю, організація профе­сійної підготовки цих осіб; погодження проведення ліквідації таких робочих місць;

♦ державна реєстрація місцевих благодійних організацій і фондів, інших неприбуткових організацій.

В галузі зовнішньоекономічної діяльності:

• органзація та контроль прикордонної та прибережної торгівлі;

• створення умов для належного функціонування митних органів, сприяння їх діяльності;

• забезпечення на відповідній території в межах наданих повнова­ жень реалізації міжнародних зобов'язань України.

В галузі оборонної роботи:

• сприяння організації призиву громадян на строкову військову та альтернативну (невійськову) службу, а також їх мобілізації, підго­ товці молоді до служби в Збройних Силах України, організації нав­ чальних (перевірочних) та спеціальних військових зборів;

• забезпечення доведення до підприємств, установ та організацій не­ залежно від форм власності, а також населення наказу військово­ го комісара про оголошення мобілізації;

• бронювання робочих місць для військовозобов'язаних на підприєм­ ствах, в установах та організаціях відповідно до законодавства;

• організація та участь у здійсненні заходів, пов'язаних з мобілізацій­ ною підготовкою та цивільною обороною* на відповідній території;

• вирішення відповідно до законодавства питань, пов'язаних з на­ данням військовим частинам, установам, навчальним закладам Збройних Сил України службових приміщень і житлової плоші, інших об'ктів, комунально-побутових послуг; здійснення контро­ лю за їх використанням, наданням послуг;

• сприяння організації виробництва і поставкам у війська підприєм­ ствами та організаціями, що належать до комунальної власності, замовленої продукції, послуг, енргоресурсів;

• здійснення заходів щодо створення належних умов для функціо­ нування пунктів пропуску через Державний кордон України;

• сприяння прикордонним військам у підтриманні відповідного ре­ жиму на Державному кордоні;

102

♦ здійснення заходів щодо військово-патріотичного виховання на­ селення.

Щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, сво­бод і законних інтересів громадян;

• забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень гро­ мадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприєм­ ствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності;

• вжиття у разі стихійного лиха, екологічних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій необхідних заходів щодо забезпечення громадського і державного порядку, життєді­ яльності підприємств, установ та організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей;

• вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку;

• розгляд справ про адміністративні правопорушення^ віднесені за­ коном до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності;

• вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відан­ ня, реєстрація актів громадського стану;

• здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, роз­ ташованих на відповівдній території, а також положень про органі­ зації орендаторів;

• реєстрація у встановленому порядку місцевих об'єднань громадян, органів територіальної самоорганізації населення₁ які створюються і діють відповідно до законодавства.

Делегування державних повноважень органам місцевого самовря­дування здійснюється на підставі таких принципів, як:

♦ законність і доцільність; соціально-економічне обгрунтування; реальність і гласність здійснення делегованих повноважень;

♦ матеріально-фінансове забезпечення делегованих повноважень; 4 підконтрольнІсть здійснення делегованих повноважень.

Досить важливим є те, що делеговані державні повноваження не повинні створювати перешкод для вирішення органами місцевого самоврядування власних повноважень місцевого значення і погіршу­вати соціально-економічний стан територіальної громади. Чинне за­конодавство передбачає, що одночасно із делегуванням державних

ЮЗ

повноважень, органам місцевого самоврядування передаються фінан­сові та матеріальні засоби для їх здійснення. Це зобов'язує органи міс­цевого самоврядування забезпечити їх виконання. При цьому слід за­значити, що органи місцевого самоврядування відповідальні за вико­нання делегованих поноважень тією мірою, якою вони забезпечені матеріальними та фінансовими ресурсами,

В теорії адміністративного права загальнонизначено, що основ­ною формою делегування державних повноважень є делегування по закону. При цьому не допукається делегування тих повноважень^ які є виключною компетенцією органів державної виконавчої впади. Поряд із цим, делегування повноважень органам місцевого самовря­дування може здійснюватися і за договором, в якому обов'язково по­винно бути зазначено: цілі, обсяг і характер делегованих повноважень; порядок їх здійснення і строк дії договору; взаємні права та обов'язки щодо реалізації делегованих повноважень; обсяг і порядок матеріаль­но-фінансового забезпечення їх виконання; форми І заходи відпо­відальності сторін за порушення умов договору; умови розірвання договору і можливість повернення делегованих повноважень.

Важливою складовою адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування є наділення їх державними контрольними повноваженнями. Вони здійснюють контроль за: дотриманням цін і та­рифів, дотриманням законодавства щодо захисту грав споживачів; ста­ном квартирного обліку та дотриманням житлового законодавства; за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд незалеж­но від форм власності; за дотриманням земельного та природоохорон­ного законодавства тощо. Відповідно до статті 72 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» районні та обласні ради здійснюють конт­роль за місцевими державними адміністраціями в частині виконання ними делегованих їм повноважень органів місцевого самоврядування. Обласна і районна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підста­ві якої, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вишого рів­ня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді мотиво­ване рішення. У тому випадку, коли недовіру голові районної, обласної адміністрації висловили не менше, як дві третини депутатів від загаль­ного складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

До системи органів місцевого самоврядування відноситься також сільський, селишний, міський голова. Його повноваження починаються

104

з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією рішення про його обрання і закінчуються в мо­мент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи. Він несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень. Сільський, селищний, міський голова підзвіт-ний, підконтрольний і відповідальний за здійснення наданих йому повноважень перед територіальною громадою, відповідальний — перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими орга­нами ради делегованих повноважень — підконтрольний перед відпо­відними органами виконавчої влади.

Адміністративна правосуб'єктність органів місцевого самовряду­вання проявляється в тому, що сільська, селищна, міська рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти управління у формі рішень. Рішення приймються відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням на її пленарних засіданнях. У разі незгоди рішення може бути зупинене сільським, селищним, міським головою у п'ятиденний строк з моменту його прийняття з представленням обгрун­тованого зауваження. В такому випадку рада зобов'язана у двотиж­невий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила за­уваження голови та підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності. Слід за­значити, що рішення ради нормативно-правового характеру набира­ють чинності з дня їх, офіційного оприлюднення, якщо радою не вста­новлено більш пізній строк уведення цих рішень в дію. Сільський, се­лищний, міський голова, голова районної, обласної ради в межах сво­їх повноважень видає розпорядження. Акти управління органів місце­вого самоврядування, прийняті в межах наданих повноважень, є обов'яз­ковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємства­ми, установами, організаціями, посадовими особами, а також грома­дянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній тери­торії. За невиконання вищеназваних рішень передбачається юридич­на відповідальність. Зокрема, адміністративна відповідальність насту­пає у випадках, передбачених статтями 5, 107, 152, 159, 182 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

105