1.2. Система адміністративного права

Адміністративне право має свою систему, яка характеризує внут­рішню побудову даної галузі.

За загальноприйнятою в теорії права тенденцією, адміністратив­не право складається із двох частин: Загальної і Особливої. Деякі ав­тори, поряд із вказаними частинами, виділяють також і Спеціальну частину адміністративного права.

І загальна, і особлива частини адміністративного права склада­ються з окремих адміністративно-правових інститутів. Адміністратив­но-правовий інститут — це сукупність норм права, які регулюють від­носно однорідні суспільні відносини у сфері державного управління. Загальна частина включає в себе такі правові інститути, як:

• адміністративно-правовий статус індивідуальних суб'єктів;

• адміністративно-правовий статус державних органів;

• адміністративно-правовий статус інших колективних суб'єктів;

• форми і методи державного управління;

• способи забезпечення законності і дисципліни у державному уп­ равлінні; адміністративний примус;

• адміністративна відповідальність;

• адміністративно-процесуальне право (в окремих підручниках з ад­ міністративного права даний інститут часто називають «адмініст­ ративний процес»).

Особлива частина складається з таких основних правових інсти­тутів:

• управління в адміністративно-політичній сфері;

• управління в економічній сфері;

• управління в соціально-культурній сфері.

Як відомо із теорії права, галузь права іноді включає в себе підга-лузі, які складаються з окремих правових інститутів. В системі адмі­ністративного права можна виділити таку підгалузь, як адміністра­тивно-процесуальне право. При цьому слід зазначити, що в теорії адміністративного права єдиної точки зору з цього приводу немає. Більшість вчених-адміністративістів вважають, що адміністративне процесуальне право — це правовий інститут адміністративного пра­ва. На противагу цій точці зору ряд вчених вважає, що розвиток ад­міністративного процесуального права як правового інституту досяг того рівня, коли є підстави стверджувати про виникнення і подальше становлення адміністративно-процесуального права як підгалузі

11

адміністративного права. Тому, говорячи про систему адміністратив­ного права, слід зазначити, що вона, поряд із правовими інститута­ми, включає в себе і підгалузі. Водночас варто зазначити, що остан­нім часом набуває поширення точка зору щодо розвитку адміністра­тивного процесуального права як самостійної галузі права, тобто мова йде про відокремлення адміністративного процесуального права від системи адміністративного права.

1. 3. Історія становлення адміністративного права

1. 3.1. Становлення і розвиток адміністративного права.

Адміністративне право, предметом якого є, насамперед, досліджен­ня державного впливу на суспільні відносини, управління суспільни­ми справами, має тривалу і давню історію.

Проблема управління публічними справами поставала перед людь­ми на найранніших етепах розвитку цивілізації. Так, наприклад, у Стародавньому Римі, Греції та Єгипті значної уваги приділялося під­триманню порядку та забезпеченню лояльності громадян, благоуст­рою, організації та утриманню війська, спорудженню шляхів і каналів тощо. Поняття «поліція» означало колись управління справами полі­су — міста-держави. І лише за останні три-чотири століття це поняття стає тотожнім визначенню спеціалізованої служби громадського по­рядку та внутрішньої безпеки¹.

За доби абсолютизму управління суспільними справами зосереджу­валося в руках правителя, воля якого була законом, а дії не обмежу­валися жодними адміністративними приписами. Предмету науки ад­міністративного права, як і її самої, ще не існувало, як не існувало сформованої системи розподілу влад, а також адміністративно-пра­вового порядку, в межах якого було б встановлено правовим шляхом суб'єктивні права індивідуумів по відношенню до державної влади².

Вважається, що початок розвиткові науки «адміністративне пра­во» поклала наука про фінанси, економіку та господарство, яка ви­никла в Австрії та Німеччині у XVII ст. і мала назву «камералістика».

¹ Тихомиров Ю. А. Курс адміністративного права и процесса. — М., 1998. — С. 9.

² Старилов Ю. Н. Как развивалась наука административного права в европей- ских странах // Журнал российского права. — 1999. — № 3—4. — С. 203—204.

Камеральна наука, яка, до речі, була тієї доби і поліцейською та­кож, розробила власний інструментарій для вивчення управління, його структури тощо. В університетах починають студіювання курсу ка­меральних наук, до складу яких включали цикл адміністративних та економічних дисциплін. Вчення камералістів пов'язувалося з управ­лінням за допомогою дорадчих органів, які протягом XVIII—XIX ст. ст. у Німеччині перетворюються на міністерства, і колегіальна форма управління в яких врівноважувала певним чином централізацію по­літичної влади¹.

Перші кафедри камералістики засновані у Халле та у Франкфурті-на-Одері. З цього моменту молода наука отримує подальший розви­ток, завдяки чому розширюється її предмет, до якого входять всі дісцип-лини, що пов'язані з державною політикою: економічна наука, полі­тика, поліцейська наука, наука про фінанси, мануфактурна справа, гір­ниче будівництво тощо. На відміну від початкової, ця камералістика отримує назву нової, її викладання розширює свою географію настіль­ки, що у XIX ст. сягає і Росії також. В процесі розвитку камералістики з неї виокремлюються деякі дисціпліни, зокрема, поліцейське право, що створило підґрунтя для самостійного наукового дослідження його питань. Основними представниками поліцейської науки того часу на­зивають Іоганна-Генріха-Готліба Юсті, фон Зонненфельса і Пюттера. Останній показує місце поліцейської науки в системі публічного пра­ва, представляє поліцейську владу як орган захисту суспільства від не­безпеки.^Юсті першим обгрунтував концепцію «вчення про поліцію». Термін «поліція» визначає сукупність заходів внутрішньої політики, які мють на меті забезпечення суспільного добробуту.

Із плином часу змінюються управлінські функції та ставлення до їх здійснення. Нові ідеї про державу та її устрій принесла у світ англій­ська буржуазна революція. Томас Гоббс, а потім—Джон Локк у «Двох трактатах про управління» піддають критиці феодально-теократич­ну концепцію виникнення влади короля. Виникає концепція природ­ного права, згідно з якою кожен індивід у природному, вільному ста­ні має право на виконавчу владу, яка є, таким чином, похідною від спільноти людей. У державі, що утворюється шляхом укладання сус­пільного договору, ця влада є прерогативою спеціального органу. Метою здійснення влади є загальний інтерес.

Г осударственное управление: основи теории и организации / Под ред. В. А. Козбаненко. — М., 2000. — С. 67.

12

13

1

Щоби політична влада відповідала своєму договірному призна­ченню і не стала деспотичною і абсолютною силою в руках однієї особи або органу, необхідним є відповідний розподіл влад. Законодавча влада, згідно з вченням Дж. Локка, як така, що має право видавати обов'язкові для всіх закони, є верховною, якій підпорядковані інші влади. Істотним моментом локківської договірної концепції держави є «доктрина законності опору будь-яким незаконним проявам вла­ди»¹. Законність такого опору, включаючи право народу на повстан­ня проти деспотичної влади, грунтується на його суверенних повно­важеннях як засновника держави. Локк відкидає уявлення про свобо­ду і закон як про явища, що є протилежними за своєю природою, об­грунтуванню чого чимало зусиль доклав Т. Гоббсю. Піддаючи кри­тиці подібні уявлення, Локк зазначає: «Попри хибні тлумачення, ме­тою закону є не обмеження та знищення, а збереження та розширення свободи, бо в усіх станах живих істот, які спроможні мати закони, де немає закону, там немає і свободи».

Помітним кроком у пізнанні природи держави стало вчення Шар-ля-Луї Монтеск'є, який у відомому творі «Про дух законів» обґрун­товує ідею розподілу влад². Так було закладено підґрунтя для теорії розподілу влад, яка має неабияке значення і сьогодні в теорії адмініст­ративного права.

Наприкінці XVIII — початку XIX ст. камеральні науки занепада­ють саме у зв'язку з розвитком науки політичної і власне теорії дер­жавного управління, центр якої переміщується у Сполучені Штати. У Європі в цей час нового поштовху у розвитку знов набуває полі­цейське право.

За загальною думкою поліцеїстів XVIII — XIX ст. ст. поліцейсь­кою визнавалась діяльність з охорони публічного і громадського порядку, особистих і майнових благ. Поліцейська влада знаходи­ла прояв у нагляді, профілактичних заходах і поліцейській юрис­дикції. Принципи правової держави спричиняють вплив і на по­ліцейське право, внаслідок чого з'являються спроби теоретичного обґрунтування необхідності обмеження поліцейської діяльності. Одна з таких спроб належить фон Бергу, який на початку XIX ст. системно переклав старе вчення про поліцію на принципи політи-ко-правових категорій, вироблених Пюттером і відобразив це

у своїй семитомній праці «Довідник німецького поліцейського пра­ва» (1799—1806).

Однак після встановлення конституційних форм правління майже у всіх країнах Європи і виокремлення виконавчої гілки влади, сфера дії поліцейського права значно розширюється. Водночас відносини у сфе­рі державного управління стають більш складними і поліцейське право вже не спроможне їх охопити. Це спричиняє появу нового поняття «право управління», авторство якого належить Лоренцу Штейну. Це право вста­новлює принципи управління, засади застосування дисциплінарного примусу, окреслює правове поле таких важливих інститутів виконавчої влади, як уряд і армія, регулює діяльність державних службовців, їх права та обов'язки, відповідальність у разі зловживання владою тощо'.

Л. Штейн, а за ним і Роберт фон Моль, активно розробляючи пи­тання управлінського права, доходять висновку про необхідність ви­окремлення з нього права адміністративного, як самостійної частини дисципліни публічного права.

Розвиваючи адміністративне право, Моль віддає перевагу дослід­женню ліберальних завдань управління, доводить необхідність вра­хування старою поліцейською наукою засад конституціоналізму і обмеження публічної влади принципами правової держави.

Нове адміністративне право спирається в той період на нову кад­рову професійну категорію — чиновництво, яка була необхідною умовою ефективного становлення і розвитку буржуазної держави.

Помітний внесок у зв'язку з цим в теорію управління зробив ні­мецький соціаліст та філософ Макс Вебер, який першим дав система­тизований аналіз державної бюрократії і був визнаний автором тео­рії бюрократії взагалі.

Протягом XIX ст. з'являється велика кількість цікавих наукових праць з питань управління, в яких послідовно все більше розмежову­ються адміністративне право, державне право та наука державного управління. Наприкінці XIX ст. у західноєвропейських країнах, зок­рема, у Франції, відбувається процес становлення системи адмініст­ративних судів, в яких можна було оскаржити незаконні дії та рішен­ня'адміністративної влади. Паралельно відбувається бурхливий роз­виток місцевого самоврядування, у зв'язку з чим розробляються пи­тання муніципального рівня управління.

¹ ЛоккД. Избранньїе философские произведения. — М., 1960.—Т. 2.—С. 116.

² Монтескье ІІІ.-Л. О духе законов // Избр. произведения. — М., 1955.

14

¹ Бельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Гос. и пра­во. — 1997.—№ 11.—С. 16.

15

Переломним моментом в становленні адміністративного права як самостійної дисципліни є межа XIX та XX ст. ст. і не останню роль в цьому відіграли праці Отто Майєра, який виходив з того, що підґрун­тям адміністративного права є конституційна держава.

Керуючись розумінням правової держави, згідно з яким управління є зв'язаним законом та судовим контролем, Майєр здійснює догматич­ну розробку понять і принципів публічного права. Сформульовані ним поняття суб'єктивного публічного права, публічної власності і публіч­ного підприємства є помітним внеском в теорію адміністративно-пра­вової науки. Саме Майєр наприкінці XIX ст. під впливом французько­го адміністративно-правового вчення вперше створив завершену сис­тему загального адміністративно-правового вчення'.

Взагалі в розвитку адміністративного права Німеччини виокрем­люють такі етапи:

I етап — поява перших поліцейських установ у Німеччині на межі XV—XVI ст. ст. Особливістю даного етапу є максимально жорстка каральна політика німецьких держав, які називають іноді «поліцей­ ськими державами». В цей час з'являються перші наукові досліджен­ ня з поліцейського права, які являють собою спробу обґрунтування моральних норм взаємовідносин людини і держави. Зокрема, серед них можна назвати концепції «Біблейської поліції» Рейнскінга, «Хрис­ тиянської поліції» Фрієдліба та ін. В цей час поліцейська діяльність має характер політичної діяльності, що керується принципом доціль­ ності, а не справедливості.

II етап розвитку поліцейського права пов'язаний з науковою по­ лемікою представників концепції «адміністративного та поліцейсь­ кого права». Вперше поняття адміністративно-правової науки обґрун­ товуються у творах французьких юристів у XVIII—XIX ст. ст. і отри­ мують подальший розвиток у Німеччині другої половини XIX ст. В цей період розвитку поліцейського права домінуючим вже є юри­ дичний, а не політико-правовий аспект концепцій, завершується доктринальний розвиток науки управління.

III етап розвитку поліцеїстики знаходить прояв у розвитку теоре­ тичного підґрунтя наукового знання².

В Російській імперії наука адміністративного права почала фор­муватися на початку XIX ст. як наука поліцейського права. Станов-

¹ Старилов Ю. Н. Как розвивалась наука административного права в европей- ских странах // Журнал российского права. — 1999. — № 3/4. — С. 212.

² Агапов А. Б. Учебник административного права. — М., 1999. — С. 55—56.

16

лення і розвиток поліцеїстики грунтується на німецькому науково­му досвіді в цій галузі. Так, відомі російські поліцеїсти другої поло­вини XIX ст. М. X. Бунге, М. М. Шпилевський, І. Є. Андреєвський, В. В. Іванівський, І. Т. Тарасов та інші були прихильниками концеп­ції Р. фон Моля, викладеної в його фундаментальному творі «Наука про поліцію».

Одним із перших вітчизняних дослідників історії політико-право-вих концепцій науки поліцейського права є М. М. Шпилевський. У своєму творі «Поліцейське право як самостійна галузь правознав­ства», що вийшов друком у 1875 році в Одесі, науковець приділяє увагу проблемам поліцейського права Німеччини.

М. X. Бунге (1823—1895), професор поліцейського права Київсь­кого університету, один із перших адептів німецького поліцеїзму, при­тримувався концепції розширеного тлумачення поліцейського пра­ва, викладеної у творах Роберта фон Моля.

В свою чергу, І. Т. Тарасов, професор Московського університету, був одним із перших, хто обґрунтував розмежування предметів полі­цейського та адміністративного права. На його думку, регламента­ція суспільних відносин, не пов'язаних з діяльністю поліції, має бути предметом самостійної науки адміністративного права.

А. Я. Антонович (1848 —?), професор юридичного факультету уні­верситету Святого Володимира у Києві, фахівець з політичної еконо­мії та поліцейського права, поліцейське право визначав як «науку, що вивчає правове підґрунтя для господарського впливу з боку гро­мади і держави збереженню і розвитку народного блага»¹.

С еред поліцеїстів кінця XIX ст. — прихильників німецької школи поліцейського права — не можна не назвати професора Санкт-Пе-тербурзького університету І. Є. Андреєвського (1831—1891), який свою концепцію поліцеїстики виклав у фундаментальній праці «По­ліцейське право». її оригінальність полягає в тому, що, на думку нау­ковця, існує два методи правоохоронного впливу — поліцейська діяль­ність держави та поліцейська діяльність уряду. Поліцейська діяльність держави забезпечується всією системою суб'єктів приватного та пуб­лічного права, це діяльність поліцейська у широкому розумінні цього слова. Якщо ж цього буде недостатньо для створення умов добро­буту і безпеки, поліцейська діяльність уг

Фрикаргйггський унії

¹ Зерцало: Журнал юридическоі С. 10.

над підприємствами приватних осіб, спілок та товариств, які ці доб­робут і безпеку мали забезпечити, повинна вживати заходів для їх забезпечення. Тим самим обґрунтовується примат загальнодержав­них інтересів над приватними.

Разом із вченими, що ґрунтували свої дослідження на науковому досвіді західноєвропейської поліцеїстики, в Росії працювали і вчені-поліцеїсти, концепції яких не співпадали з головними ідеями інозем­них вчень. Яскравим представником такого напрямку в розвитку ад­міністративного права є В. М. Лєшков.

Саме В. М. Лєшков став одним з опонентів у дискусії, що виникла після опублікування «Поліцейського права» І. Є. Андреєвського.

Концепції величезної ролі поліції у житті суспільства Андреєв­ського І. Є Лєшков протиставляє свою концепцію суспільного пра­ва з домінуючим значенням волі народу у становленні, розвитку та розбудові держави, яка є лише засобом досягнення народного блага.

Ще один з відомих поліцеїстів кінця XIX — початку XX ст. — про­фесор В. В. Іванівський обґрунтував принцип єдності концепцій полі­цейського та адміністративного права. Адміністративне право вклю­чає право внутрішнього управління та поліцейське право, предметом якого він вважає вивчення законів та підзаконних актів, що регламен­тують заходи задля створення безпеки і добробуту'. У 1904 р. вихо­дить друком його праця «Учебник административного права: По-лицейское право. Право внутреннего управлення». Даний твір скла­дається із Загальної та Особливої частин, що стає вже традиційним, причому майже всю увагу автором приділено Особливій частині. Впер­ше у вітчизняній науці В. В. Іванівським обґрунтовано не лише станов­лення нової галузі адміністративного права, але й зроблено спробу розробки методології адміністративно-правової науки. Автор, зок­рема, виокремлює групу загальних методів і серед них — методи кла­сифікації, історико-порівняльний, юридичний.

В цілому, можна констатувати, що у Російській імперії, частиною якої була й Україна, на початку XX ст. склалися два основні напрям­ки, дві школи у науковому обгрунтуванні адміністративного права як самостійної галузі.

Перша з них визнавала за поліцейським правом історичне значен-, Тдо й'огб замінило повністю вчення про управління.

Другий напрямок має метою обгрунтування тези про те, що замі­на поняття «поліція» поняттям «державне управління», або «адмініст­рація» не є вірною, тому що поліція є самостійною частиною адмініст­рації, а поліцейське право — частиною адміністративного¹.

Ще протягом тривалого часу адміністративне право буде розгля­датися вченими як складова частина права державного або ж теорії права взагалі. Підґрунтям такого підходу була ідея нерозривності права, поділу його лише на публічне та приватне. Так, у двотомній праці М. М. Коркунова «Російське державне право» (1908—1909) роз­глядаються і питання адміністративного права. Г. Ф. Шершеневич аналізує виконавчу владу через призму розподілу влад у загальній теорії права тощо.