1. 3. 3. Адміністративне право в незалежній Україні.

Після розпаду СРСР почався новий період в історії адміністратив­ного права України (як і в науці адміністративного права Росії та ін­ших колишніх республік, що обрали власний шлях розвитку). Щодо України, то ми маємо право говорити про створення нової доктрини адміністративного права, про перегляд його предмету і т. д.

Водночас із прийняттям Конституції України 1996 року виникає потреба у реформуванні адміністративної системи та у формуванні принципово нового погляду на роль та зміст адміністративного пра­ва у демократичному суспільстві².

По-перше, це стосується поняття та складових предмету адмі­ністративного права, який традиційно пов'язувався із суспільними відносинами, що виникають у процесі державного управління; відбу­вається перегляд ролі державного управління у житті суспільства, ана­лізується його співвідношення з державним регулюванням тощо. То­чаться дискусії щодо визначення кола об'єктів, що зазнають на собі владного впливу з боку держави, меж втручання органів державної виконавчої влади у різні соціальні сфери.

По-друге, у світлі вимог Конституції України адміністративне пра­во набуває нової ролі, воно вже має визначатись не як управлінське право або каральне право, а як право забезпечення і захисту прав людини.

Отже, певному переглядові підлягає і метод адміністративного пра­ва, вірніше, ті форми його прояву, які все яскравіше проявляються у сучасних умовах. Йдеться про реординацію та субординацію. Відчут-

¹ Агапов Б. А. Учебник административного права. — М., 1999. — С. 81.

^: Авер'янов В. Б. Формування і нормативне втілення нової доктрини адміністративного права — закономірність українського правотворення // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. — Вип. 11. —К., 2000. — С. 201.

24

не посилення реординації тягне за собою зміну природи адміністра­тивно-правового регулювання відносин між державою, її органами та громадянами. Обсяг державного управління зменшується та змі­нюється і не ототожнюється з адміністративно-правовою сферою. При цьому підвищується роль та змінюються межі адміністративно-пра­вового регулювання, зміцнюється механізм захисту інтересів у публіч­ній сфері. Розробляються питання дихотомії права, його поділу на приватне та публічне. Все це знаходить прояв у низці публікацій нау-ковців-адміністративістів, що з'явилися протягом останніх років.

У 1998 році приймається Концепція реформи адміністративного права України, у якій обґрунтовується змістовно узгоджена сукуп­ність теоретичних та практичних ідей, висновків, положень і пропо­зицій, які покликані внести необхідні уточнення, доповнення та зміни як у доктринальний аспект, так і в нормативну систему адміністратив­ного права України.

Нового поштовху отримує розвиток теорії адміністративного про­цесу.

Нові погляди на роль та сутність адміністративного права Украї­ни знайшли втілення не лише у наукових статтях та доповідях, але й у підручниках з адміністративного права, що вже вийшли друком, а також у тих, які готуються до друку авторськими колективами про­відних вузів.

1.4. Адміністративне право і адміністративна реформа

Останнім часом стан функціонування виконавчої влади в Україні характеризувався тим, що рівень її організуючого впливу на суспіль­ні процеси не задовольняв потреби динамічного розвитку громадян­ського суспільства, формування соціально-економічного укладу та демократичної, соціальної, правової держави. За останні роки не вда­лося досягти такого рівня організації виконавчої влади, коли б її суб'­єкти створили функціонально достатню та структурно не суперечли­ву систему. І це виявляється у недосконалості стану багатьох складо­вих елементів механізму державного управління в нашій країні.

Подоланню такого становища у сфері виконавчої влади має спри­яти здійснення адміністративної реформи. Адміністративна рефор­ма — це цілісний комплекс узгоджених заходів, спрямованих на

25

радикальну перебудову органів виконавчої влади і запровадження більш ефективних форм і методів їхньої діяльності. Метою реформи є поетапне створення на наукових принципах більш ефективної і демо­кратичної системи державного управління, яка має бути достатньо прозорою для громадськості, а витрати на її утримання повинні бути адекватними фінансово-економічному стану держави.

Для концептуального і організаційно-методичного забезпечення підготовки і проведення адміністративної реформи Указом Прези­дента України від 7 липня 1997 р. було створено Державну комісію. Основними завданнями цієї Комісії стали: розроблення Концепції ад­міністративної реформи; визначення наукових засад, стратегії і так­тики її проведення; розроблення конкретних механізмів і строків впро­вадження адміністративної реформи; експертна оцінка концепцій і проектів нормативно-правових актів, спрямованих на створення пра­вової бази адміністративної реформи; аналіз діяльності органів ви­конавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснен­ня заходів адміністративної реформи та надання допомоги в її про­веденні; розгляд пропозицій і програм наукового, матеріально-тех­нічного, кадрового та фінансового забезпечення адміністративної реформи; підготовка пропозицій по конкретних напрямках прове­дення зазначеної реформи.

Початком практичного здійснення адміністративної реформи вва­жається прийняття Указу Президента України від 22 липня 1998 р. «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної рефор­ми в Україні». Цим Указом було схвалено основні положення Концеп­ції адміністративної реформи, яка була розроблена Державною комі­сією з проведення в Україні адміністративної реформи.

Згідно з Концепцією ключовими напрямами адміністративної ре­форми визнані:

• раціоналізація структури, функцій і методів діяльності органів виконавчої влади, спрощення і скорочення зайвих ланок управ­ ління;

• запровадження дієвої системи державного контролю і раціональ­ них адміністративних процедур;

• дерегуляція та удосконалення системи управлінських послуг, які надаються на різних рівнях виконавчої влади;

• реформування системи підготовки і перепідготовки управлінських кадрів, механізму державної служби;

• уточнення адміністративно-територіального поділу країни;

26

♦ оновлення законодавчої бази адміністративних правовідносин, організаційно-правове забезпечення розвитку адміністративної юстиції.

Практична реалізація заходів адміністративної реформи має бути підпорядкована виробленим світовою практикою основоположним принципам функціонування виконавчої влади у демократичних дер­жавах. Серед них варто, зокрема, відзначити такі:

• пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади;

• незалежність органів виконавчої влади від органів законодавчої та судової влади у межах, визначених Конституцією України;

• відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені;

♦ забезпечення парламентського та судового контролю за функціо­ нуванням органів виконавчої влади та їх посадових осіб тощо. На цей час здійснені певні кроки щодо реформування системи ор­ ганів виконавчої влади. Зокрема, низкою указів Президента, прийня­ тих протягом 1999—2000 рр., запроваджено нову організацію роботи українського уряду, його апарату — Секретаріату, впорядковано сис­ тему центральних органів виконавчої влади, визначено нову їх кла­ сифікацію, а також передбачено нові стратегічні пріоритети у розвитку інституту державної служби.

Наприклад, кількість членів Кабінету Міністрів України зменше­на з 24 до 20 осіб (у тому числі міністрів — з 18 до 15). Чисельність центральних органів виконавчої влади скорочена з 89 до 47, тобто майже вдвічі. Загальна чисельність працівників апарату централь­них та підпорядкованих їм територіальних органів зменшена майже на 17 тис. осіб.

Разом з тим в цілому українська адміністративна реформа, хоч і просувається вперед, але явно незадовільними темпами. Щоправда, стримуюче значення мають і деякі об'єктивні чинники.

Перш за все, дуже слабкою залишається громадська підтримка реформаторських зусиль. Про це значною мірою свідчить рівень ін­формування населення про здійснення заходів адміністративної ре­форми.

Наприклад, за даними деяких конкретно-соціологічних досліджень 48 % громадян взагалі нічого не чули про президентські укази з питань адміністративної реформи. Біля 44 % чули про укази, але не знайомі

27

з їхнім змістом. Тобто більше як 90 % населення фактично не уявляє собі, що відбувається у сфері адміністративного реформування. І лише трохи більше 7,5 % респондентів мають достатні відомості про ці до­кументи.

Наступний стримуючий фактор полягає в нестачі у держави кош­тів для проведення адміністративної реформи.

Із започаткуванням в Україні адміністративної реформи не до кін­ця вдалося здолати безпідставне уявлення значної частини керівних кадрів про те, що нібито ця реформа може бути не тільки безвитрат-ною, але навіть засобом економії державних коштів. Насправді ж ад­міністративна реформа аж ніяк не може бути зведена тільки до ско­рочення управлінського апарату і відповідної економії коштів. Навпа­ки, проведення в достатньо повному обсязі реформи — справа дорога і неможлива без досить значних фінансових витрат. Про це свідчить, наприклад, досвід окремих східноєвропейських країн, де адміністратив­ні реформи вже проведені або проводяться.

Отже, нестача коштів у нашій державі істотно впливає і на темпи, і на глибину запровадження заходів адміністративної реформи.

Ще один — і далеко не останній за значенням — об'єктивний чин­ник, що стримує розгортання адміністративної реформи, пов'язаний з тим, що й дотепер переважна увага звертається на вирішення зав­дань структурно-функціональної раціоналізації державного управлін­ня, хоча аж ніяк не менш пріоритетною мала б бути демократична спрямованість адміністративної реформи.

Адже її кінцевою метою є, по-перше, наближення апарату вико­навчої влади до потреб суспільства і кожної окремої людини і, по-друге, створення такої системи державного управління, яка відпові­дала б стандартам демократичної, правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. Можна навіть сказати, що зу­силля по раціоналізації державного управління мають бути, зрештою, підпорядковані зусиллям по демократизації і гуманізації державного управління.

З огляду на переважаючі досі пріоритети у проведенні адміністра­тивної реформи, зовсім не випадковим є те, що саме в наведеному, демократичному «вимірі» здійснення адміністративної реформи сти­кається з найбільшими ускладненнями і викликає справедливі нарі­кання з боку населення.

Але, попри все, адміністративна реформа не тільки поступово про­сувається вперед, але й набуває пріоритетного значення у політико-

28

правовому розвитку країни, оскільки безпосередньо пов'язана із якіс­ним оновленням механізму реалізації виконавчої влади.

Сама виконавча влада посідає особливе місце серед гілок держав­ної влади, оскільки забезпечує реальне втілення в життя законів та інших правових актів держави, практичне застосування всіх важелів її управлінського впливу на важливі процеси суспільного розвитку. Отже, існує принципова єдність цієї гілки влади з управлінською діяль­ністю держави.

Оскільки адміністративне право є ключовою галуззю українсько­го права, яка регулює зазначену діяльність, воно водночас виступає основним засобом юридичного супроводження процесу самої адмініст­ративної реформи.

Разом із тим сучасне українське адміністративне право за своїм змістом не відповідає вимогам становлення і розвитку демократич­ної правової держави, і тому саме потребує реформування.

У зв'язку з цим важливо наголосити, що не слід змішувати понят­тя «адміністративна реформа» і «адміністративно-правова реформа». Останнє поняття означає реформу адміністративного права. Тобто реформування адміністративного права — власне «адміністративно-правова реформа» — за своїм змістом не співпадає з поняттям адмініст­ративної реформи, а виступає її складовою частиною.

Треба підкреслити, що проведення реформи адміністративного права — не є суто українською потребою. Цс — загальна закономір­ність сучасного не тільки пострадянського, але й в цілому світового розвитку.

Причому, зарубіжний досвід показує, що подібні реформаційні завдання ніде не вирішувались шляхом проведення короткотерміно­вих, швидких кампаній.

Наприклад, практика сучасних розвинених держав Європи свід­чить, що демократична перебудова національних адміністративно-правових доктрин і законодавства у післявоєнний час тривала по кіль­ка десятків років.

В Україні початок процесу реформування адміністративного права було покладено прийняттям у 1997 р. урядового рішення про необхід­ність розробки Концепції реформи адміністративного права і підготов­ки проекту Адміністративного кодексу України. На сьогодні проект зазначеної Концепції, який розроблено спільними зусиллями учених і фахівців-практиків нашої країни, отримав схвалення Кабінету Мініст­рів України і переданий на розгляд Верховної Ради України.

29

Важливо зрозуміти, що необхідність у комплексному реформуванні всієї галузі адміністративного права значною мірою обумовлена тим, що до недавнього часу найпомітнішою ознакою цієї галузі українсь­кого права була істотна деформація її ролі.

Це є закономірним наслідком певної науково-юридичної тради­ції, що зміцнювалась упродовж багатьох років радянського періоду. Точніше кажучи, абсолютизувались два аспекти суспільного призна­чення адміністративного права: з одного боку, як засобу управлінсь­кого впливу держави на суспільні процеси, тобто як права «адмініст­рування», а з іншого — як «карального» права, що забезпечувало зас­тосування державою у відносинах з громадянами різноманітних за­собів адміністративної відповідальності.

Ще й дотепер, на жаль, адміністративне право продовжує сприй­матися лише багатьма у згаданих аспектах. Хоча зрозуміло, що така уява консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію «пану­вання держави» над людиною, в якій людині відводиться місце лише керованого об'єкту, на який спрямовані владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку державних органів.

Ця застаріла ідеологія вже не відповідає визначеній Конституцією України (ст. 3) принципово новій ролі держави у відносинах з люди­ною, згідно з якою «утвердження і забезпечення прав і свобод люди­ни є головним обов'язком держави». Отже, сама Конституція закрі­пила перехід від домінуючої в минулому ідеології до нової — ідеоло­гії «служіння держави» інтересам людини.

Втілення в життя нової Конституції України вимагає принципово нового погляду на роль адміністративного права у демократичному суспільстві.

Адже найголовнішою ознакою демократичного суспільства і пра­вової держави є вільне і ефективне здійснення людиною належних їй прав і свобод. Сьогодні це твердження є аксіомою сучасного цивілі-заційного прогресу.

Відтак у системному реформуванні українського суспільства пра­ва людини мають стати не якимось похідним чи другорядним завдан­ням здійснюваних перетворень, а їх найголовнішою метою, яка пок­ликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між дер­жавою і людиною.

Вирішальна роль у правовому забезпеченні такої зміни належить адміністративному праву. А саме йдеться про те, що, на противагу колишній доктринальній традиції, сучасне адміністративне право має

ЗО

розглядатися як засіб забезпечення належного дотримання та дієвого захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері функціонування виконавчої влади держави.

В основу сучасного реформування українського адміністративно­го права має бути покладено передбачений Конституцією України (ст. 8) принцип верховенства права, який означає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, їхню пріоритетність перед іншими цінностями демократич­ної, соціальної, правової держави.

Доречно зауважити, що принцип верховенства права за своїм зміс­том, всупереч деяким існуючим поглядам, значно ширший за прин­цип верховенства Конституції і закону. Адже не кожний закон сам по собі здатний забезпечити справжні умови повноцінної реалізації прав людини. Тому втілення в життя принципу верховенства права повин­не бути спільною турботою усіх гілок державної влади під інтегру­ючим впливом глави держави як конституційного гаранта додержан­ня прав і свобод людини і громадянина.

Отже, є всі підстави вважати, що в концептуальному утвердженні і фактичному запровадженні принципу верховенства права як базо­вого критерію визначення суспільної цінності адміністративного пра­ва полягають глибинний сенс і кінцева мета реформи наукової докт­рини і практики реалізації українського адміністративного права на сучасному етапі.

В ході реформування адміністративного права, перш за все, пот­ребує більш ґрунтовного усвідомлення і сприйняття не тільки пред­ставниками влади, а й всіма верствами населення фундаментальна конституційна формула: «Права і свободи людини та їх гарантії виз­начають зміст і спрямованість діяльності держави» (ст. З Конституції України).

Згідно з даним конституційним приписом треба подолати існуюче обмеження ролі держави у вирішенні проблеми прав людини, яка тра­диційно обмежується переважно захистом порушених прав. Потріб­но розширити ці рамки, спрямувавши увагу держави на багатопла­нову роботу щодо утвердження пріоритету прав і свобод людини в українському суспільстві. Саме цьому має бути підпорядкований зміст правової політики щодо реалізації принципу верховенства права.

Адміністративно-правовий режим взаємостосунків органів держави з населенням повинен базуватися на вимозі беззаперечного визнання пріоритету прав людини, поваги до її законних інтересів, правомірних

31

вимог і очікувань. Правовий стандарт взаємовідносин держави і люди­ни повинен виходити із сприйняття особи як такого суб'єкта, перед яким державна влада відповідальна за свою діяльність.

Дуже важливим для проведення реформи українського адмініст­ративного права є те, що із самого початку вона грунтується на демо­кратичних засадах загальноєвропейського значення.

Звичайно, треба розуміти, що існуючі в країнах світу правові, в томі числі адміністративно-правові стандарти — досить різні, і чо­гось «єдиного загальноєвропейського» (а тим більше — світового) в чистому, так би мовити, вигляді не існує. Проте якісь спільні риси правових інститутів, що вже успішно діють у зарубіжних державах, звичайно ж, є і орієнтуватися на них цілком виправдано.

Стосовно реформування адміністративного права суттєва особли­вість полягає в тому, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право базується на ряді загальновизнаних демокра­тичних принципів. Зокрема, по них Радою Європи у 1996 р. виданий спеціальний «Довідник з принципів адміністративного права, які сто­суються відносин між адміністративними органами та приватними особами».

В ході реформи адміністративного права у конкретних законопро-ектних роботах було б дуже корисно враховувати й використовувати ті принципи, які вже добре себе зарекомендували у практиці зарубіж­них країн.

При цьому повинна бути повна ясність у розумінні того, що знан­ня і використання загальнопоширених принципів ще зовсім не озна­чає копіювання інститутів інших правових систем. У той же час це допоможе повніше гармонізувати окремі інститути національного адміністративного права із демократичними правовими стандарта­ми, які поширені в Європі.

Незважаючи на беззаперечну важливість зазначеної «європейсь­кої орієнтації» процесу реформування українського адміністративного права, все ж таки найбільш гострою його проблемою слід вважати завдання створення вітчизняної наукової моделі адміністративного праворозуміння, яка б адекватно відобразила згадану вище принци­пову новизну у визначенні суспільної ролі і призначення цієї галузі права.

Концептуальна перевага запровадження в адміністративне право­розуміння принципу верховенства права полягає в тому, що згідно з ним ключовими характеристиками у визначенні адміністративного

32

права мають стати не «управлінська», а тим більше «каральна» його функції, а дві нові функції: 1) «правозабезпечувальна», яка пов'язана із забезпеченням реалізації прав і свобод людини; 2) «правозахисна», яка пов'язана із захистом порушених прав.

Отже, навіть в найбільш узагальненому розумінні адміністратив­не право повинне визначатися не як «управлінське» або «каральне» право, а як «право забезпечення і захисту прав людини».

Звичайно ж, головне завдання полягає не в тому, щоб просто дати нове наукове тлумачення поняття адміністративного права, а в тому, щоб це тлумачення було реалізоване у нових підходах до аналізу та висвітлення його інститутів, а, головне — до їх відображення в поточ­ному адміністративному законодавстві.

Отже, ідеї верховенства права сприятимуть об'єднанню всіх нап­рямів реформування адміністративного права і його гармонізації із загальноєвропейськими принципами адміністративного права. А про­ведення адміністративної реформи покликане сприяти запроваджен­ню в практику українського державо- і правотворення нової ідеології стосунків між державою і людиною, суть якої — у служінні держави інтересам людини.

33