Глава 10

ПОНЯТТЯ І СУТНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Управління— це цілеспрямований вплив на складну систему. Сут­ність управління протягом десятиліть залишається незмінною. Так, визначаючи поняття управління, класик менеджменту А. Файоль на­водить шість наступних функцій: 1) технічні операції (виробництво, обробка); 2) комерційні операції (закупка, продаж, обмін); 3) фінан­сові операції (розпорядження засобами); 4) страхові операції (страху­вання і охорона майна і осіб); 5) облікові операції (бухгалтерія, облік, статистика та ін.); 6) адміністративні операції (передбачення, органі­зація, розлорядництво, координація і контроль)¹. Адміністративну науку найбільш цікавлять саме адміністративні операції, в яких і про­являється сутність управління. Управляти — це означає передбачати (враховувати майбутнє і розробляти програму дій), організовувати (створювати подвійний — матеріальний і соціальний — організми установи), розпоряджатися (примушувати колектив працювати на­лежним чином), координувати (взаємопов'язувати. об'єднувати, гар­монізувати всі дії і зусилля) і контролювати {забезпечувати> шоб усе відбувалося водповідно до встановлених правил).

Важливий вклад у теорію управління внесла наука кібернетика, предметом якої стали процеси управління в різних галузях. Ця нау­ка вивчає питання управління, зв'язків, контролю регулювання^ прийому, зберігання і обробки інформації в будь-якій складній дина­мічній системі. Кібернетика визначає управління як «цілеспрямова­ний вплив суб'єкту управління — управляючої системи — на об'єкт управління — складну динамічну систему»²,

В юридичній науці традиційно прийнято виділяти три види управ­ління: технічне, біологічне, соціальне. Під технічним управлінням ро­зуміють управління технікою, технологічними процесами, машина­ми. Біологічне управління — це управління процесами життєдіяльності живих організмів. Соціальне управління, як особливий вид управлін­ня, являє собою вплив одних людей на інших з метою упорядкування

соціально важливих процесів, забезпечення стійкого розвитку соціаль­них систем. Тобто, соціальне управління виникає там, де має місце суспільна діяльність людей, яка зумовлює необхідність здійснення керівництва даною спільнотою з метою приведення відносин у певну систему та їхнього упорядкування.

Соціальне управління є публічним управлінням, яке включає в себе:

а) державне управління, тобто управління у сфері функціонуван­ ня державних органів;

б) недержавне управління, яке в свою чергу, поділяється на:

• місцеве самоврядування — здійснюється органами місцевого само­ врядування;

• громадське управління — здійснюється в об'єднаннях громадян;

• комерційне управління — здійснюється в комерційних організаці­ ях, які мають за мету одержання прибутку.

В адміністративній науці зазначається, що термін «державне управ­ління» є досить багатоаспектним. Його можна розглядати як вид державної діяльності, який не відноситься до законодавчої та судової діяльності. Виходячи з точки зору системності, державне управління являє собою надзвичайно складну динамічну систему, кожний еле­мент якої продукує, передає, сприймає регулюючий вплив таким чи­ном, що вони упорядковують суспільне життя', 3 точки зору свого призначення, державне управління є явищем, яке покликане здійсню­вати виконавчу владу. Тобто, державне управління визначається як заснована на законі організуюча, юридично-владна діяльність орга­нів виконавчої влади (апарату державного управління), яка полягає у безпосередньому керівництві соціально-політичним, соціаль­но-культурним і господарським будівництвом. У цьому аспекті дер­жавне управління включає в себе планування, видання правових ак­тів, підбір кадрів, координацію і контроль-. З організаційної точки зору державне управління — це владний упорядковуючий вплив суб'єкта управління (держави та її спеціальних органів або посадо­вих осіб) на об'єкт управління (суспільство, громадян та ін.).

В теорії адміністративного права при характеристиці державного управління вирізняють такі його ознаки:

¹ Файоль А, Обшее и промьїшденное управление / Управлениє — зто наука и

искусство. — М., 1992. — С. 11 — 12. ^: Клорринг В.И. Искусство управлення: Учебник. — М., 1997. — С. 6.

Атаманчуи Г. В. Теория государственного управлення: Курс лекций. — М.,

1 УУ7, — (_.. Зо.

Бельскнй К. С. Феноменология административного права. — Смоленск, 1995. — С. 67,

160

16]

• проявляється через спільну діяльність людей, організує їх для та­ кої діяльності у відповідні колекти&и та організаційно оформлює;

• має на меті упорядкування спільної діяльності шляхом забезпечення погоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю};

• виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідносин, що ви­ никають між суб'єктом та об'єктом у процесі реалізації функцій соціального управління;

• є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин;

• має особливий апарат реалізації через організаційно оформлені групи людей¹.

Оскільки державне управління є видом соціального управління, йому притаманні вищеназвані ознаки. Розглядаючи питання про сут­ність державного управління, необхідно відмітити, що тривалий час дискутувалося питання про «широке» і «вузьке» розуміння держав­ного управління. При цьому слід зазначити, що і перше, і останнє тлу­мачення цього поняття має право на існування. Так, у широкому розумінні державне управління визначається як сукупність усіх видів діяльності держави, тобто усіх форм реалізації державної влади у ці­лому. Таке розуміння дозволяє відокремити державні органи щодо управлінської діяльності від недержавних.

Вузьке розуміння державного управління являє собою діяльність держави в особі спеціальних державних органів — органів виконавчої влади. У даному випадку державне управління розглядається як діяль­ність, спрямована на виконання законів га інших нормативно-право­вих актів шляхом різних форм владного впливу на об'єкти управління.

В адміністративно-правовій науці немає єдиного поняття держав­ного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші — форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчас­тіше воно визначається шляхом відмежування одних видів державної діяльності від інших. Тобто, державне управління — це вся позазако-нодавча та позасудова діяльність держави². Найбільш поширеним є таке визначення: державне управління — це самостійний вид держав­ної діяльності, що має підзаконний, виконавчо-розпорядчий харак-

¹ Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю. П. Битяка, — Харків,

2000. — С. 6. ^: Державне управління в Україні: Навч. лосіб. / За заг. ред В. Б. Авер'янова. —

К„ 1999,- С. 10.

162

тер органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі регулювання економічною, соціально-куль­турною та адміністративно-полігичною сферами.

Сутність державного управління проявляється в його необхіднос­ті, суспільній обумовленості та цільовій спрямованості.

Необхідність державного управління випливає із потреби забез­печити реалізацію політики держави, спрямовану на ефективне вико­ристання природних, трудових, матеріальних, інформаційних ресур­сів, гарантування прав і свобод людини.

Суспільна обумовленість державного управління пояснюється тим. що його цілі і зміст залежать, з одного боку, від стану і структури суспільних відносин, що управляються, а з іншого — від місця і ролі держави в суспільстві, а також від взаємовідносин і характеру діяль­ності окремих державних органів.

Цільова спрямованість державного управління означає, що необ­хідно досягти максимальних результатів при мінімальному викорис­танні матеріальних, трудових, фінансових та інших засобів.

Аналізуючи державне управління, можна виділити такі його особ­ливості:

• воно має другорядний, підзаконний характер, оскільки державне управління — це діяльність, спрямована, б першу чергу, на вико­ нання та забезпечення виконання законів. Водночас, задля забез­ печення виконання законів, органи державного управління право­ мочні, в межах своєї компетенції, приймати акти державного уп­ равління, які за своєю юридичною силою є підзаконними норма­ тивними актами;

• організуючий характер проявляється в тому, що державне управ­ ління здійснюється шляхом об'єднання, узгодження, координації, регулювання, контролю а також через владно-регулюючі та при­ мусові заходи держави;

• систематична, неперервна діяльність спрямована на збереження соціальної системи, її зміцнення та розвиток. Державне управлін­ ня обумовлене самою суттю суспільства, існує поряд із ним, спря­ моване на забезпечення суспільства як самокерованої системи;

• воно має універсальний характер в часі та просторі, тобто здійснюєть­ ся завжди і будь-де, де функціонують людські колективи;

• суб'єкти державного управління використовують наявні у них пра­ вові та фактичні можливості для застосування позасудового, тоб­ то адміністративного примусу;

163

• у віданні органів державного управління знаходиться фактична Державна міць: правові, інформаційні, економічні, технічні, ідео­ логічні, організаційні ресурси, якими вони розпоряджаються;

• наявність великого державного апарату;

• підконтрольний характер діяльності.

Уяснення сутності державного управління¹ неможливе без визна­чення цілей. В адміністративній науці існує декілька класифікацій ці­лей державного управління. Найбільш поширеною є класифікація у залежності від змісту управлінської діяльності:

• соціально-економічні цілі, тобто упорядкування суспільного життя і задоволення публічних інтересів, досягнення економічного благо­ получчя, створення І підтримка певних економічних відносин;

• політичні цілі, тобто втягненкя в управління політичних структур держави, підтримка політичних процесів в державі і суспільстві;

• забезпечувальні цілі, тобто забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечення законності в суспільстві, громадсько­ го порядку тощо;

• організаційно-правові цілі, тобто формування правової системи, яка здатна реалізувати основні функції держави і вирішення її зав­ дань за допомогою механізму правової держави¹.