9.4. Правовой статус депутата в Российской Федерации

Юридическое понятие (категория) «правовой статус депутата» является относительно новым для отечественного государствоведения. Достаточно сказать, что до 60-х годов ХХ века проблемы правового статуса (положения) вообще не выделялись в отечественной науке в качестве самостоятельного направления исследований. Только начиная c 70-х годов указанные проблемы получили достаточно широкую научную разработку в исследованиях специалистов по теории государства и права, советскому государственному праву, советскому строительству и других юридических дисциплин².

Под правовым статусом депутата следует понимать совокупность закрепляемых в Конституции и законодательстве прав и обязанностей депутата, гарантий и форм депутатской деятельности, осуществляемой в определенные сроки и в соответствии c характером депутатского мандата.

Из данного определения вытекают следующие основные элементы правового статуса депутата:

1) права и обязанности;

2) формы деятельности;

3) возникновение, прекращение и срок действия депутатского мандата;

4) основные гарантии депутатской деятельности, определяемые характером депутатского мандата¹.

Важно отметить, что в Российской Федерации существуют три группы депутатов: во-первых, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации (федеральный уровень); во-вторых, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (региональный уровень); в-третьих, депутаты представительных органов муниципальных образований (муниципальный уровень). Правовой статус депутата зависит от его принадлежности к одному из указанных видов, но при этом едиными для всех депутатов являются перечисленные выше элементы правового статуса, а значит и подходы к его исследованию в научном и практическом плане.

В настоящей работе правовой статус депутата в Российской Федерации рассматривается применительно к правовому статусу депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации, элементы которого закрепляются в Конституции и Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»².

Права и обязанности депутата

В соответствии c Конституцией и указанным законом основными правами депутата являются:

• право законодательной инициативы, которое осуществляется путем внесения депутатами в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним, законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных законов, а также законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации либо о признании этих законов утратившими силу. Кроме того, группа депутатов численностью не менее одной пятой депутатов Совета Федерации или Государственной Думы может вносить предложения о поправке и пересмотре положений Конституции Российской Федерации;

• право на участие в заседании соответствующей палаты Федерального Собрания, а также в заседании комитета, комиссии палаты, согласительной и специальной комиссий, на которых депутаты пользуются правом решающего голоса по всем вопросам. В случае невозможности присутствовать на таких заседаниях депутат заблаговременно информирует об этом соответствующего председателя палаты ¹;

• право на парламентский запрос, который принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания, и право на запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, который направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты. С такими запросами депутаты вправе обратиться к должностным лицам, перечень которых определен в ст. 13 и 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». На такой запрос должностное лицо обязано дать ответ в устной или письменной форме. При этом инициатор депутатского запроса имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов¹;

• право на обращения c вопросами к членам Правительства Российской Федерации и другим должностных лицам, приглашенным на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации;

• право на прием в первоочередном порядке должностными лицами;

• право на получение и распространение информации, содержащейся в документах, принятых палатами Федерального Собрания, печатных изданиях палат, других документах, информационных и справочных материалах, в том числе официально распространяемых Администрацией Президента, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Счетной палатой, Центральной избирательной комиссией, иными государственными органами. Должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций безотлагательно (а при необходимости получения дополнительных материалов – не позднее 30 дней со дня получения обращения) дают ответ на это обращение и предоставляют запрашиваемые документы или сведения.

К числу немногих обязанностей депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации указанный закон относит их обязанности:

• соблюдать этические нормы, утверждаемые соответственно Государственной Думой и Советом Федерации. Ответственность за нарушение членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы указанных норм устанавливается регламентами палат Федерального Собрания. В целях в том числе рассмотрения по поручению палаты вопросов о соблюдении депутатами Государственной Думы этических норм образована Комиссия Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, осуществляющая свою деятельность в соответствии c Положением, утвержденным постановлением Государственной Думы от 6 февраля 2008 г. № 90–5 ГД¹;

• представлять декларации о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, в порядке, установленном федеральным законодательством о государственной службе. Информация о нарушениях, связанных c умышленным сокрытием доходов и выявленных налоговыми органами Российской Федерации, подлежит опубликованию в официальном печатном издании Федерального Собрания.

Формы деятельности депутата

Формами деятельности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации являются участие в заседаниях палат Федерального Собрания; работе комитетов и комиссий палат, создаваемых ими согласительных, специальных и парламентских комиссий, а также рабочих групп; парламентских слушаниях; выполнении поручений соответственно Совета Федерации, Государственной Думы и их органов.

К числу форм деятельности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ч. 1 ст. 7) одновременно относит перечисленные выше права депутатов на внесение законопроектов, парламентского и депутатского запроса, обращения к соответствующим должностным лицам.

Только формами работы депутата Государственной Думы являются:

• работа c избирателями;

• участие в работе фракций¹.

Возникновение, прекращение и срок действия депутатского мандата

Срок полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы определяется упоминавшимся выше законодательством, закрепляющим порядок формирования палат Федерального Собрания, и их регламентами. Так, согласно Регламенту Совета Федерации от 30 января 2002 г. началом или окончанием срока действия мандата члена Совета Федерации является решение палаты о подтверждении или прекращении его полномочий².

Согласно ч. 2 ст. 3 указанного закона срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации. К числу таких Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ч. 1 ст. 4) относит случаи: письменного заявления о сложении своих полномочий; их избрания или назначения на должности, не совместимые со статусом депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации; утраты ими гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы; вступления в законную силу решения суда об ограничении их дееспособности либо о признании их недееспособными; признания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы безвестно отсутствующими либо объявления их умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу; призыва члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на военную службу c их согласия; их смерти. Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в связи c ее роспуском.

Основные гарантии депутатской деятельности, определяемые характером депутатского мандата

Применительно к характеру депутатского мандата следует отметить, что в отечественной юридической науке традиционно мандат депутата рассматривается в трех значениях: во-первых, как документ, удостоверяющий законность полномочий депутата; во-вторых, как совокупность его прав, обязанностей, привилегий и других рассмотренных выше элементов правового статуса; в-третьих, как определенная форма взаимоотношений депутата c избирателями, определяемая сущностью и политико-правовой природой такого мандата¹.

Наука государствоведения при рассмотрении сущности (характера) и политико-правовой природы депутатского мандата выделяет два основных его вида: императивный и свободный. В самом общем виде под императивным мандатом следует понимать полномочия, полученные депутатом от избирателей при условии, что он обязан нести перед ними ответственность и выполнять их наказы. Депутат, обладающий императивным мандатом, может быть отозван по инициативе своих избирателей. В большинстве случаев такой депутат совмещает исполнение депутатских полномочий c основной работой. Императивный мандат депутата предусматривает минимальный набор социальных гарантий депутатской деятельности. Императивный мандат был характерен для депутатов различных советов, а в настоящее время им обладают только депутаты представительных органов муниципальных образований.

Как было отмечено при рассмотрении предыдущего вопроса, свободный мандат депутата является одним из важнейших признаков парламентаризма. В отличие от депутатов, обладающих императивным мандатом, парламентарий после избрания призван действовать в парламенте исходя из своих персональных убеждений в интересах всего народа, а при несовпадении общих и местных интересов народа он обязан отдавать предпочтение общегосударственным интересам, поскольку, как известно, «воля парламента есть воля всего народа». Парламентарий не может быть связан наказами избирателей, а поэтому свободный мандат депутата не предусматривает института отзыва. Такой мандат предусматривает работу депутата в парламенте на постоянной основе, а значит и наличие большого количества социальных гарантий его деятельности.

Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия, способствующие наиболее эффективной работе депутата в соответствующем законодательном (представительном) органе государственной власти.

Гарантии депутатской деятельности принято классифицировать на две большие группы: во-первых, связанные c его иммунитетом (правовые гарантии); во-вторых, необходимые для обеспечения его индемнитета (социальные гарантии). Как известно, в большинстве стран под депутатским иммунитетом понимают неприкосновенность депутата в том смысле, что законодательство устанавливает особый порядок привлечения его к уголовной и административной ответственности, а также особые гарантии прав депутатов при задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий. Депутатский индемнитет традиционно имеет два значения. «Первое – неответственность депутата за свои выступления в представительном органе власти и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными. Второе значение индемнитета – депутатское вознаграждение»¹.

Неприкосновенность (депутатский иммунитет) члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы означает то, что они не могут быть:

а) привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

Вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания.

Кроме того, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи c осуществлением ими своих полномочий.

Первое из указанных выше значений депутатского индемнитета – неответственность депутата за результаты голосования, высказанные мнения, суждения, комментарии – находит отражение в положениях ч. 6 ст. 20 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» о том, что они не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе по истечении срока их полномочий.

Второе значение депутатского индемнитета выражается в наличии социальных гарантий депутатской деятельности, позволяющих депутату независимо от исполнительной власти представлять интересы народа.

К числу таких гарантий указанный Федеральный закон относит:

• ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты;

• ежегодный оплачиваемый отпуск;

• зачисление времени осуществления полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в стаж государственной гражданской службы;

• медицинское, санаторно-курортное обслуживание члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей;

• пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы;

• обязательное государственное страхование на случай причинения вреда их здоровью и имуществу;

• обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий;

• жилищно-бытовое обеспечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, не имеющих жилой площади в городе Москве и др.

По объему социальных гарантий члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному министру; Председатель палаты, заместители Председателя палаты – к Председателю Правительства, заместителю Председателя Правительства Российской Федерации соответственно¹.

К числу актуальных проблем государствоведения в рамках рассматриваемого вопроса может быть отнесена проблема соотношения понятий «правовое положение депутата», «правовой статус депутата», «статус депутата».

В научной литературе советского периода развития государства и права при анализе правового положения депутатов часто допускалось смешение понятий «правовой статус депутата» и «статус депутата». Для большинства советских ученых не существовало разницы между указанными понятиями, поскольку только государство могло детально и довольно жестко регламентировать в нормах права многообразную деятельность депутатов. Поэтому статус депутатов определялся, например, как «регламентированное правовыми нормами положение депутатов»², или «урегулированное нормами права положение депутата, выполняющего функции представителя народа в обществе и в государстве»³, или «закрепленные в юридических нормах задачи, обязанности и права народных избранников, а также гарантии осуществления их депутатских полномочий»⁴.

Вместе c тем представляется, что, определяя правовой статус депутата, государство должно считаться c тем, что правотворчеству и закону как его результату предшествуют возникающие в самой жизни тенденции и потребности правового регулирования. Для того чтобы быть эффективными, действенными, стабильными, правовые установления должны основываться на реальности, так или иначе учитывать потребности и закономерности социально-экономического и духовного развития общества, нести в себе единство должного и возможного.

Правовой статус депутата по отношению к его фактическому статусу, обусловленному обществом в целом, не может быть рассмотрен в качестве следствия или его юридической копии. Социальный статус депутата является ведущей стороной этого взаимодействия, поскольку он и есть первопричина возникновения и существования его правового статуса. Справедливо полагать, что не все общественные отношения, в которые вступает депутат при осуществлении своей деятельности, могут считаться правоотношениями. Это означает, что статус депутата определяется не только нормами права.

Таким образом, мы приходим к выводу, что понятия «правовой статус депутата» и «статус депутата» различны по своему объему и содержанию. Если под статусом депутата следует понимать определяемое правовыми и иными социальными нормами его фактическое положение или социальный статус, то правовой статус депутата есть его правовое положение, урегулированное Конституцией и законами Российской Федерации. Следовательно, правовой статус депутата является хотя и основной, но частью более широкого понятия «статус депутата».

Второй актуальной проблемой в рамках рассматриваемого вопроса является проблема определения характера депутатского мандата в Российской Федерации и необходимости сочетания в нем признаков императивного и свободного мандата депутата.

Современный российский законодатель пошел по пути закрепления на федеральном и региональном уровне свободного мандата депутата, для которого свойственна независимость и неответственность депутатов перед избирателями. Об этом свидетельствуют прежде всего положения Конституции Российской Федерации 1993 г., в которой отсутствуют правовые институты наказов, отчетов и отзыва депутата, присущие императивному мандату.

Несмотря на существующий в законодательстве Российской Федерации очевидный приоритет свободного мандата депутата над императивным, до настоящего времени представители правовой науки не едины в своем понимании справедливой общественной ценности того или иного вида мандата. Особенно, когда речь идет о правовом статусе депутата представительного органа местного самоуправления. Одни считают, что только императивный мандат депутата отвечает интересам демократии и формам ее реализации, предоставляет избирателям наибольшие возможности для формирования представительного органа, который будет действовать в интересах народа. По их мнению, демократический характер деятельности представительного органа напрямую зависит от закрепления в законодательстве повышенной позитивной ответственности депутата¹. Другие исследователи склонны считать, что императивный мандат депутата создает только видимость народовластия и порождает зависимость парламентария в первую очередь от региональных органов власти².

Такого рода споры, возникающие не только в теории, но и в практике правового регулирования деятельности депутатов, требуют ответа на конкретный вопрос о том, в какой мере российскому законодателю, несмотря на изменившиеся социально-политические и экономические условия, следует продолжить тенденцию прошлых лет по закреплению в национальном законодательстве императивного мандата депутата или отдельных его элементов.

Представляется, что компромисс между сторонниками и противниками императивного и свободного мандата депутата может быть найден только в случае выявления особенностей, отличающих народное представительство на местном (муниципальном) уровне от народного представительства на государственном (парламентском) уровне. Представляется, что в отличие от парламентария депутат представительного органа муниципального образования:

а) избирается относительно небольшим количеством избирателей, которые могут сформулировать наказы по решению конкретных вопросов местного значения и спросить со своего избранника по поводу их исполнения;

б) призван решать понятные, известные населению конкретные вопросы управления местным хозяйством только c учетом интересов населения;

в) постоянно проживает в своем муниципальном образовании, а поэтому имеет возможность систематически осуществлять прием граждан, как правило, по их личным вопросам или же вопросам, затрагивающим интересы небольшой группы людей;

г) законодательство, помимо различных форм работы указанного депутата c избирателями, предусматривает и досрочное прекращение депутатской деятельности путем его отзыва, что представляется вполне реальным правовым механизмом c учетом приведенных выше особенностей¹.

Следует отметить, что, несмотря на то что Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит присущие императивному мандату правовые институты наказов избирателей, отчетов и отзыва депутата, данные правовые институты имеют и некоторые положительные моменты, которые могут быть использованы в современном законодательстве Российской Федерации. Так, отчеты депутатов местных Советов перед избирателями являлись весьма эффективным средством информирования избирателей, трудовых коллективов и общественных организаций о жизни соответствующей территории, работе местных органов власти, позволяли гражданам через своих избранников оказывать серьезное влияние на деятельность органов государственной власти, заставляли депутатов совершать более активные действия по реализации наказов избирателей, а значит – являлись важной формой народовластия.

Закрепленное в советском законодательстве право отзыва депутатов местных Советов, в особенности по инициативе избирателей, несмотря на некоторую декларативность приведенных выше положений советских конституций, являлось весьма действенным средством обеспечения связи депутата c его избирателями и выражения интересов населения. В современной России Конституция и федеральные избирательные законы не провозглашают право отзыва депутата, что, безусловно, означает готовность страны признать международные стандарты в области парламентского права. Вместе c тем институт отзыва депутата устанавливается законами субъектов Российской Федерации, что, по мнению Конституционного Суда, не противоречит Основному закону Российского государства c точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и ее субъектов¹.

Кроме этого, институт отзыва депутата продолжает существовать на местном (муниципальном) уровне. Так, например, согласно п. 7 ст. 4 Закона города Москвы от 25 февраля 2004 г. № 9 «О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве» полномочия депутата прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями в порядке, установленном законом города Москвы, если отзыв предусмотрен уставом муниципального образования².

Третьей актуальной проблемой в рамках данного вопроса является проблема определения соотношения и взаимосвязи специального правового статуса депутата c правовым статусом гражданина. Представляется, что указанные выше правовые и социальные гарантии правового статуса депутата выходят за рамки общеправового статуса личности, а также закрепленных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации гарантий прав и свобод человека и гражданина. Такие гарантии являются элементами специального правового статуса гражданина в случае избрания его депутатом. Исходя из этого не вызывает сомнения традиционно существующая в отечественной науке точка зрения о различиях общего и специального правового статуса гражданина и, соответственно, между гарантиями прав, свобод и обязанностей граждан и гарантиями депутатской деятельности¹. В связи c этим логично предположить, что первые носят общий характер и составляют основу специальных гарантий депутатской деятельности.