9.3. Становление и развитие парламентаризма в Российской Федерации

Понятие «парламентаризм» имеет два значения. В более узком понимании – вид государственного (политического) режима, который характеризуется привилегированным положением парламента в системе высших органов государственной власти, что характерно для парламентарной монархии и парламентской республики. В широком понимании – особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка². Можно сказать, что существование и развитие демократического правового государства невозможно без наличия парламента – органа власти, призванного представлять интересы народа, участвовать в формировании исполнительной власти и контроле за ее деятельностью, занимать достойное место в системе «сдержек и противовесов». В рамках данного вопроса парламентаризм рассматривается c точки зрения анализа актуальных проблем формирования правового положения Федерального Собрания – парламента Российской Федерации.

Следует отметить, что понятие «парламентаризм» является новым для отечественного государствоведения. Конституция 1993 г. впервые в отечественной истории конституционализма учредила в России двухпалатный парламент. Все ранее действовавшие советские конституции были основаны на марксистско-ленинской идеологии, которая критически относилась к буржуазному парламенту, называя его, например, «продажным», «прогнившим» учреждением, «хлевом» парламентаризма, органом безвластным, говорильней, призванной «надувать простонародье», а парламентариев – «комнатными собачками»¹. Парламенту противопоставлялись Советы как истинные органы народовластия, объединявшие в себе все три ветви власти и призванные решать самые важные государственные дела². С победой Октябрьской революции 1917 г. в нашей стране было создано государство диктатуры пролетариата, основу которого составляли Советы, противопоставлявшиеся буржуазным парламентам. Прообразом Советов считалась Парижская коммуна, достоинством которой являлось то, что она была «работающей корпорацией», соединявшей принятие законов c их непосредственным исполнением.

Можно выделить следующие наиболее принципиальные черты (признаки) Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, отличающие его от Верховного Совета СССР – высшего представительного и законодательного органа советской власти:

• постоянный характер деятельности парламента и депутатов обеспечивается строгой регламентацией периода формирования Государственной Думы (в том числе в случае досрочного прекращения ее полномочий), отсутствием (за исключением случаев роспуска) перерыва между сроками полномочий Государственной Думы прежнего и нового созыва (уходящей и новой легислатуры), обновлением состава Совета Федерации в порядке ротации его членов, а также невозможностью роспуска Совета Федерации¹;

• оплачиваемость депутатской работы как высокопрофессионального труда, появление новой профессии «депутат» и соответственно отсутствие возможности совмещения депутатской деятельности c другой работой ²;

• деятельность парламента в соответствии c принципом разделения властей. Как известно, Советы объединяли в себе законодательные, исполнительные, а в ряде случаев и судебные органы, а Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти и мог принять к своему рассмотрению любой вопрос;

• свободный депутатский мандат парламентария³;

• значительное расширение различного рода социальных гарантий в рамках депутатского индемнитета, которые позволяют депутатам быть независимыми от исполнительной власти и эффективно осуществлять свои полно-мочия.

Необходимо отметить, что об отечественной истории парламентаризма можно говорить только применительно к непродолжительной по времени деятельности в дореволюционной России Государственной Думы и Государственного Совета. Государственная Дума была учреждена Высочайшим Манифестом Николая II от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка»¹. Государственный Совет учрежден правовым актом от 23 апреля 1906 г. Деятельность Государственной Думы и Государственного Совета прекратилась 26 февраля 1917 г. в связи c учреждением Временным правительством Учредительного собрания, призванного решить вопрос об установлении в России нового государственного строя. По мнению Е. К. Глушко, Государственная Дума и Государственный Совет фактически являлись нижней и верхней палатами парламента c характерными для них полномочиями: законодательной инициативой по большинству вопросов, правом выработки и принятия законов, прерогативой утверждать бюджет, правом запроса к членам правительства и т. д.²

Следствием непродолжительной истории и новизны отечественного парламентаризма является недостаточная разработанность как теоретических основ деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, так и практических вопросов организации и деятельности Совета Федерации и Государственной Думы. В этой связи научные исследования различных проблем в области становления и развития отечественного парламентаризма имеют актуальность и значимость. Представляется, что в таких исследованиях целесообразно использовать зарубежный опыт правового регулирования организации и деятельности парламента c точки зрения классических представлений о данном государственно-правовом институте.

Следует отметить, что термин «парламент» происходит от латинского parlare – говорить или от французского глагола parler, имеющего то же значение. Таким образом, этимологически в названии данного органа подчеркнута специфика принятия решений коллегиально – c предварительным обсуждением. Родиной парламента считается Англия, где c XIII в. власть короля ограничило собрание крупнейших феодалов (лордов, т. е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц). Подобные сословные и сословно-представительские учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах.

К числу такого рода органов сословно-представительной демократии, предшествовавших появлению современных парламентов, можно отнести созывавшиеся в дореволюционной России Земские соборы. Более или менее выраженную централизованную политику осуществлял Земский собор, который был созван впервые в 1549 г.¹ В состав Земского собора входила в том числе и Боярская дума, состоявшая из представителей дворянства, а также купечество и верхушка посада, т. е. местной власти. При этом следует признать, что современное понимание термина «дума», используемого применительно к деятельности Государственной Думы, не в полной мере соответствует функциям, полномочиям, основным формам деятельности, которые были фактически присущи данному представительному органу власти Древней Руси.

Другое собирательное название выборного представительного органа – легислатура (от латинского legislator – законодатель). Под легислатурами подразумеваются политические институты, власть которых проистекает из того, что их члены являются представителями общества. Этот термин вошел в употребление в Англии в XVII в. в ходе затянувшегося конфликта между королем и парламентом по вопросу о том, кому именно принадлежит законодательная власть, а столетием позже укоренился в Америке для обозначения представительного собрания, контролировавшегося колонистами. Другое значение термина «легислатура» – срок полномочий законодательного органа¹.

Следуя определенной выше логике, представляется правильным последовательно рассмотреть функции, полномочия, порядок формирования и прекращения полномочий, структуру и внутреннюю организацию палат Федерального Собрания, порядок организации и проведения парламентских заседаний.

Функции российского парламента

Российский парламент призван осуществлять три классические функции:

• представительную;

• законодательную;

• контрольную.

Представительная функция

Представительный характер означает, что парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), т. е. всей совокупности граждан данного государства. Исходя из этого его можно обозначить, как орган национального или народного представительств. В соответствии со ст. 94 Конституции России Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Представительная роль парламента имеет двоякую, обусловленную федеративным устройством государства природу, что нашло отражение и в его бикамеральной (двухпалатной) структуре (ст. 95 Конституции). Одна из палат – Совет Федерации – осуществляет представительство субъектов Российской Федерации, другая – Государственная Дума – выступает представителем граждан Российской Федерации.

Народное представительство обеспечивается посредством проведения периодических свободных выборов. Как уже было отмечено выше, Государственная Дума формируется путем проведения прямых выборов. Совет Федерации формируется в соответствии c требованиями Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Данный закон предусматривает, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Один избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, другой назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)¹.

В послании Президента Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. предложено формировать «Совет Федерации только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации, а так называемый ценз оседлости, предписывающий члену Совета Федерации проживать в ранее определённом регионе определённое количество лет, отменить». По мнению главы Российского государства, в результате таких изменений «в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы c избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население»².

Законодательная функция

Законодательная функция Федерального Собрания состоит в принятии общеобязательных для исполнения на территории страны правовых актов – федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам своей компетенции. В своей законодательной деятельности Федеральное Собрание ограничено только требованиями Конституции, определяющей в полном соответствии c принципом разделения властей государственно-правовые механизмы «сдержек и противовесов» такой деятельности со стороны других органов государственной власти Российской Федерации. Речь идет о праве вето Президента – его праве отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации. Кроме этого, Конституция закрепляет исключительное право разработки важнейшего финансового закона государства – закона о федеральном бюджете – за Правительством РФ (п. «а» ч. 1 ст. 114). При этом Конституция предусматривает обязательную дачу заключения Правительства по законопроектам, которые затрагивают вопросы о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты; выпуске государственных займов; об изменении финансовых обязательств государства; другие законопроекты, покрываемые за счет федерального бюджета (ч. 3 ст. 104). Согласно Конституции Конституционный Суд РФ может признавать федеральные законы и их отдельные положения неконституционными, а значит, не имеющими юридической силы.

Необходимо отметить, что в конституционном праве используется такое понятие, как

законодательный процесс, под которым понимают «регламентированный законодательством особый порядок осуществления совокупности действий составляющих законодательную деятельность парламента»¹.

Законодательный процесс в Федеральном Собрании состоит из следующих классических стадий:

1) реализация права законодательной инициативы;

2) рассмотрение и принятие законопроекта Государственной Думой;

3) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации;

4) подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации.

Основы законодательного процесса в Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации (ст. 105–108), Регламенте Государственной Думы (главы 12–16) от 22 января 1998 г. и Регламенте Совета Федерации (главы 12–17) от 30 января 2002 г.

1. Реализация права законодательной инициативы согласно ст. 104 Конституции осуществляется субъектами такого права, которые вправе вносить в Государственную Думу не только собственные законопроекты, но и законопроекты, разработанные федеральными органами исполнительной власти, не обладающими таким правом.

2. Рассмотрение законопроекта Государственной Думой осуществляется в три чтения. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним c учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон.

Сущность второго чтения состоит в детальном обсуждении подготовленного законопроекта на заседаниях Государственной Думы. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

3. Следующая стадия законодательного процесса – рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. В соответствии со ст. 105 Конституции России федеральный закон считается принятым также и в том случае, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Однако обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, в том числе и по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира, определяемым в ст. 106 Конституции¹.

4. Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона Президентом. Конституция России (ст. 107) устанавливает, что принятый федеральный закон в течение пяти дней должен быть направлен Президенту для подписания и обнародования. Глава Российского государства в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент в течение этого срока отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон². Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом. Принятый обеими палатами парламента Российской Федерации федеральный конституционный закон подлежит безусловному подписанию Президентом в течение 14 дней и обнародованию³.

Процесс обнародования законодательных актов регулируется Федеральным законом от 25 мая 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», в соответствии c которым федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в информационном бюллетене «Собрание законодательства Российской Федерации», издаваемом один раз в неделю. Федеральные законы публикуются, кроме того, в «Российской газете» и «Парламентской газете». . Федеральные законы вступают в силу на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу¹.

Контрольная функция

Контрольная функция Федерального Собрания заключается в том, что российский парламент призван в соответствии c принципом разделения властей (ст. 10 Конституции) и исходя из своего функционального предназначения как органа народного представительства осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти. Формами такого рода контрольной деятельности являются:

• участие российского парламента в формировании Президентом исполнительной власти²;

• государственно-правовые механизмы ответственности органов исполнительной власти перед законодательной властью, которые связаны прежде всего c процедурой выражения Федеральным Собранием недоверия Правительству (ч. 3 ст. 117 Конституции);

• обращения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в органы исполнительной власти и к должностным лицам c парламентскими и депутатскими запросами в порядке, определяемом их регламентами;

• проведение «правительственного часа», во время которого депутаты вправе обращаться c вопросами к членам Правительства, руководителям иных государственных органов и получать на них ответы. Так, согласно ст. 79 Регламента Совета Федерации от 30 января 2002 г. по вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного часа», Совет Федерации может принять следующие решения: об обращении к Президенту Российской Федерации; об обращении к Правительству Российской Федерации; о поручении Счетной палате Российской Федерации; о рекомендации Правительству Российской Федерации; о рекомендации должностным лицам и возглавляемым ими органам; о подготовке парламентского запроса Совета Федерации; о принятии информации приглашенного должностного лица к сведению¹. В отличие от Регламента Совета Федерации, Регламент Государственной Думы от 22 января 1998 г. (ст. 41) не ограничивает проведение такого рода мероприятия одним часом работы, а также более детально регламентирует те блоки вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов государственной власти, которые могут быть предметом «правительственного часа»²;

• проведение в соответствии c требованиями ч. 3 ст. 101 Конституции парламентских слушаний, в том числе комитетами и комиссиями Совета Федерации и Государственной Думы. В соответствии c указанными регламентами такие слушания организуются комитетами и комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в их ведении. Кроме этого, указанные комитеты и комиссии могут проводить конференции, совещания, круглые столы, семинары и принимать участие в их работе;

• проведение парламентских расследований в соответствии c требованиями Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно ст. 2 указанного закона такие расследования проводятся в том числе в целях обеспечения палатами Федерального Собрания контроля деятельности Правительства, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. По результатам парламентского расследования (ст. 25) готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания. В докладе могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, а также предложения об освобождении от должности должностных лиц. Итоговый доклад считается утвержденным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы¹.

Следует признать, что значительно большими, чем Федеральное Собрание Российской Федерации, полномочиями по контролю за деятельностью органов исполнительной власти наделялся Верховный Совет СССР, который в соответствии c Конституцией 1977 г. являлся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом. В целях реализации функций верховного контроля за деятельностью всех подотчетных ему государственных органов Верховный Совет был вправе создавать следственные, ревизионные и иные комиссии по любым вопросам. Перед Верховным Советом регулярно должны были отчитываться о своей работе Совет Министров СССР, министры, председатели государственных комитетов СССР, другие члены Правительства.

Отрадно, что приведенные выше рассуждения и выводы о тенденциях и закономерностях развития системы организации государственной власти в Российской Федерации, связанных c расширением конституционных полномочий Федерального Собрания, нашли свое отражение в послании Президента Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., где, в частности, предлагается дополнить ст. 103 Конституции положением о том, что Правительство Российской Федерации обязано ежегодно отчитываться перед Государственной Думой по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно российским парламентом¹.

Такого рода инициатива Президента нашла свое отражение в

При рассмотрении контрольной функции Федерального Собрания несомненный интерес и актуальность представляет проблема осуществления российским парламентом функций финансового контроля, что является общемировой парламентской практикой. В соответствии c Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему. В этом же законе определяются задачи данного государственного органа, которые связаны прежде всего c организацией и осуществлением контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета; целесообразностью расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценкой обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и т. д.¹

Перечисленные выше задачи, а также порядок формирования Счетной палаты Российской Федерации дают основания полагать, что данный государственный орган является органом финансового парламентского контроля².

Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы

Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы закрепляются в Конституции Российской Федерации соответственно в ст. 102 и 103, а также детализируются и конкретизируются в федеральных законах и упоминавшихся выше регламентах палат Федерального Собрания. Как уже было отмечено применительно к анализу признаков правового положения органов государственной власти, указанные полномочия направлены на реализацию представительных, законодательных и контрольных функций Совета Федерации и Государственной Думы. В этой связи, как показывает анализ положений Конституции и федерального законодательства, палаты Федерального Собрания наделяются разными по содержанию, но одинаковыми по принадлежности к следующим группам полномочиями:

а) законодательными;

б) контрольными;

в) финансово-бюджетными;

г) по участию в процедурах назначения различных должностных лиц и освобождения их от должности;

д) в области обороны и безопасности;

е) по участию в процедуре досрочного отрешения Президента от должности.

Такой подход законодателя к определению соотношения полномочий Совета Федерации и Государственной Думы объясняется необходимостью реализации в рамках принципа разделения властей системы «сдержек и противовесов», которая не позволяет какому-либо органу государственной власти Российской Федерации занимать авторитарное положение в их системе¹.

Структура и внутренняя организация палат Федерального Собрания

Структура и внутренняя организация палат Федерального Собрания определяются прежде всего в их регламентах, детализирующих и конкретизирующих соответствующие положения Конституции.

Согласно ст. 9 Регламента Совета Федерации от 30 января 2002 г. органами Совета Федерации являются: Совет палаты; комитеты; комиссии. Должностными лицами Совета Федерации являются: Председатель; заместитель Председателя Совета; председатель комитета, комиссии, первый заместитель председателя комитета, комиссии, заместитель председателя комитета, комиссии (председатель подкомитета, подкомиссии), член комитета, комиссии².

В соответствии c требованиями Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 г. (раздел 1) основными структурными элементами этой палаты Федерального Собрания являются: Совет палаты; комитеты и комиссии; фракции; временно функционирующие органы (рабочие группы и согласительные комиссии), должностные лица палаты (Председатель и его заместители)³.

Следует отметить примерно одинаковые подходы, используемые в Конституции и указанных регламентах для определения не только структуры палат Федерального Собрания, но и формы полномочий указанных органов и должностных лиц.

Согласно ст. 101 Конституции Председатели палат Федерального Собрания и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Кроме этого, на них возлагаются организационные и представительские полномочия, закрепляемые в регламентах палат.

Основными функциями советов палат Федерального Собрания являются: ежемесячное утверждение графика заседаний; обсуждение степени подготовки вопросов, вносимых на заседание; рассмотрение проекта повестки дня заседания; формирование списка лиц, приглашенных на заседание; принятие решения о проведении парламентских слушаний и т. д.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации и Государственной Думы создаются в соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции в целях разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий палат; решения вопросов, непосредственно связанных c законопроектной работой; рассмотрения федеральных и региональных целевых программ по вопросам своего ведения и их исполнения; участия в международном сотрудничестве по вопросам своего ведения; организации и проведения парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий по вопросам своего ведения; участия в подготовке и проведении «правительственного часа», подготовки в соответствии c решением палаты запросов в Конституционный Суд и т. д. Отличия комитетов от постоянных комиссий весьма условны. Можно, пожалуй, отметить, что полномочия комитетов носят в основном отраслевой, а комиссий – межотраслевой и организационный характер.

Как правило, комиссии палат создаются на определенный срок или для решения конкретной задачи, по мере выполнения которой они прекращают свою деятельность. Таковыми, например, являются образуемые в составе Государственной Думы следующие комиссии: мандатная; по этике; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции Российской Федерации (выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности) и др.

На своем первом заседании в целях организационно-технического обеспечения работы палаты Совет Федерации и Государственная Дума избирают специальные временные комиссии: счетную; по контролю за электронной системой голосования; по регламенту и др.

К временно создаваемым органам палат Федерального Собрания помимо комиссий относятся рабочие группы и согласительные комиссии. Рабочие группы образуются комитетами и комиссиями для решения отдельных вопросов, как правило, для обеспечения выработки и принятия согласованных действий по решению какого-либо вопроса в кратчайшие сроки. Основными задачами рабочих групп, как правило, являются подготовка материалов и рекомендаций по поставленным вопросам, участие в законопроектной деятельности, участие в разработке планов законотворческой деятельности и др.

Согласительные комиссии создаются в соответствии c требованиями ч. 4 ст. 105 Конституции в случае отклонения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона, а также отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации (согласительная комиссия в этом случае носит название специальной). Основной задачей таких комиссий является выработка совместного решения, отражающего общую согласованную позицию сторон.

Важно отметить, что в Совете Федерации, в отличие от Государственной Думы, не допускается создание парламентских фракций. Данное обстоятельство объясняется предназначением палаты – представлять интересы субъектов Российской Федерации, а отсюда и непартийным принципом ее формирования.

Согласно ст. 16 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 г. фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов. Указанный Регламент закрепляет обширные полномочия фракций, которые можно объединить в следующие группы:

• полномочия по формированию руководящих органов палаты;

• полномочия по подготовке и решению процедурных воп-росов;

• полномочия в сфере законотворческого процесса;

• полномочия, связанные c решением вопросов, входящих в соответствии c Конституцией в компетенцию Государственной Думы;

• полномочия в сфере укрепления международных связей.

Для реализации своих полномочий депутатские фракции используют не только выступления и голосование на заседаниях Государственной Думы, но также такие формы работы, как направление заявлений и обращений; подготовка и проведение парламентских слушаний, конференций, семинаров, круглых столов; встречи c Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства, руководителями министерств и ведомств; организация расширенных заседаний фракций c приглашением на них представителей федеральных органов государственной власти, представителей законодательных органов власти субъектов Российской Федерации; работа c избирателями (прием граждан, рассмотрение поступивших от них предложений и жалоб, выезды в регионы для встречи c избирателями и т. д.); поддержка связей со средствами массовой информации и др¹.

Порядок организации и проведения парламентских заседаний

Порядок организации и проведения парламентских заседаний основывается на положениях ст. 100 Конституции о том, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. При этом заседания палат являются обычно открытыми, т. е. свободными для посещения представителями других государственных органов, общественных объединений, а также работников средств массовой информации. Однако в случаях, предусмотренных регламентами палат, их заседания могут быть закрытыми. Палаты могут собираться совместно лишь в нескольких случаях: для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Согласно ст. 41 Регламента Совета Федерации от 30 января 2002 г. Совет Федерации собирается на сессии, как правило: на весеннюю – c 25 января по 15 июля; осеннюю – c 16 сентября по 31 декабря. Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день заседания Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний. Утреннее заседание проводится c 10 до 14 часов c перерывом на 30 минут, вечернее – c 16 до 18 часов. По решению Совета Федерации время проведения заседания может быть изменено².

В соответствии c требованиями ст. 40 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 г. Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии c распорядком работы депутатов, утверждаемым постановлением палаты. Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы. Заседания Государственной Думы проходят по средам и пятницам. Государственная Дума может назначить дополнительное или внеочередное заседание. На заседаниях Государственной Думы по средам после утверждения порядка работы Государственной Думы проводится «час голосования». На «час голосования» выносятся только те законы, законопроекты и проекты постановлений, которые уже были предметом обсуждения палаты. Очередные заседания Совета Государственной Думы проходят по вторникам и четвергам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах. Начало заседаний в 10 часов. Комитеты и комиссии Государственной Думы заседают по понедельникам и четвергам¹.