8.4. Понятие, основные признаки (черты) и основы правового положения государственного органа в России

В конституционном праве до настоящего времени несомненную актуальность и значимость представляет проблема соотношения терминов «правовое положение» и «правовой статус», широко употребляемых в науке государствоведения прежде всего применительно к правовой характеристике государственных органов и физических лиц.

Анализ данной проблемы приводит к мысли о существовании теоретических споров между представителями различных правовых школ. Причем почти каждый из представителей этих школ предлагает свои определения и структуру этих понятий.

Представители одной школы опираются на точку зрения своего руководителя О. Е. Кутафина, суть которой состоит в том, что термином «правовой статус» охватываются только права и обязанности того или иного субъекта правоотношений, а правовое положение такого субъекта имеет более широкое значение, чем правовой статус, поскольку помимо него включает в себя и другие правовые институты². Развивая эту идею, Е. А. Лукашева утверждает, что понятие правового статуса следует ограничить категориями прав, свобод и обязанностей, составляющих «основной, исходный элемент права и определяющих важнейшие параметры поведения субъекта правового общения в структуре общественных связей любого государства и в системе межгосударственного общения»¹.

Представители другой школы исходят из того, что понятие правового статуса тождественно понятию правового положения. Так, С. С. Алексеев полагает: «Дозволительная природа объективного права проявляется не только, а быть может, даже не столько в построении действующей правовой системы, в доминировании в ней тех или иных типов и способов регулирования, сколько в статусе субъектов, т. е. в их правовом положении – тех правовых позициях, которые они занимают по отношению друг к другу, к государству»².

К выводу о синонимичности понятий «правовое положение» и «правовой статус» пришел и Н. И. Матузов, который при определении юридического понятия «правовой статус» исходил из его сущности. По его мнению, поскольку «status» (лат.) – это состояние, положение, то в силу совпадения этимологии этих терминов необходимо прийти к единому пониманию содержания и структуры правовых категорий «правовое положение» и «правовой статус»³.

Следуя указанной логике, мы обратились к словарю В. Даля, который считал, что слово «статут» происходит от латинского «устав» или «уложение», означающих «установление, определение, узаконивание правил на какой-либо предмет деятельности». Отсюда понятия «уложение царя», «уложенное право», «свод законов», «статейные, знатные купцы» и др. Применительно к рассматриваемой проблематике заслуживают внимания следующие определяемые В. Далем понятия, вытекающие из сущности слова «статут»: 1) «ставить в священники, купцы, дьяконы, матросы, солдаты и др.»; 2) «завтра ставится, облачается, помазуется новый святитель»; 3) имея для этого «установленные, статейные, законные, прямые, полные, признанные и полноправные права»¹.

Справедливо полагать, что компромисс между приведенными точками зрения может быть найден только в случае рассмотрения юридических понятий «правовое положение» и «правовой статус» не c категорической позиции относительно их синонимичности, а исходя из того, что данные понятия являются взаимосвязанными государственно-правовыми институтами, отличающимися друг от друга только перечнем включаемых в них законодателем элементов (права, обязанности, гарантии, ответственность, полномочия, функции и т. д.).

Можно предположить, что понятие «правовой статус» в большей мере применимо к правовой характеристике физического лица (личности, гражданина), поскольку представляет собой совокупность закрепляемых в конституции и законодательстве прав, свобод, обязанностей и гарантий их реализации. Понятие «правовое положение» имеет более широкое содержание, поскольку применяется для характеристики правового положения государственного органа и включает в себя больший круг элементов (полномочия, порядок формирования, функции и т. д.).

При этом необходимо исходить из того, что основой правового статуса человека является вся совокупность его естественных прав, нашедших (не обязательно) выражение в законе, и его законных интересов. Напротив, правовое положение государственного органа производно. Государство создается прежде всего для осуществления власти, но оно именно создается: если исходить из текста Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 3), то органы государства предстают лишь как инструменты для народа, осуществляющего свою суверенную власть.

Государственный орган (орган государства) – это самостоятельная, организационно обособленная единица государственного аппарата, образуемая в установленном государством порядке; имеющая четко определяемую в нормах права структуру; наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти; осуществляющая свою деятельность в строго определяемом государством порядке¹.

Из данного определения вытекает, что основными признаками (чертами) правового положения государственного органа являются определяемые конституцией и законодательством его:

1) функции или основные направления деятельности²;

2) порядок создания, преобразования и ликвидации³;

3) структура и внутренняя организация⁴;

4) порядок деятельности, осуществляемый в определенных организационно-правовых формах⁵;

5) государственно-властные полномочия, под которыми следует понимать совокупность постоянно действующих в силу их детальной правовой регламентации в Конституции России и законодательстве прав и обязанностей государственного органа, направленных на реализацию его функций⁶.

Можно сказать, что указанные признаки не только составляют структуру («скелет») правового положения любого государственного органа, но и определяют структуру научных исследований и последовательность рассмотрения учебных вопросов, посвященных правовому положению отдельных органов государственной власти Российской Федерации.

Необходимо отметить, что среди указанных черт (признаков), характеризующих правовое положение органов государственной власти России, особая роль принадлежит государственно-властным полномочиям, поскольку:

а) закрепление за государственными органами полномочий является одним из важнейших способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе их деятельности;

б) от того, насколько полно закрепляются в нормах права полномочия государственных органов, во многом зависит четкость и эффективность работы всего государственного механизма, квалифицированное и своевременное разрешение разнообразных государственных дел;

в) четко определенные в законе полномочия государственных органов позволяют установить пределы их деятельности, рамки ответственности, отчетности, подконтрольности, а также проанализировать их действия c точки зрения их соответствия закону и праву.

Следует отметить, что В. Даль полномочие государственного органа рассматривал на примере судьи, вкладывая в это понятие: 1) «возможность, право судить о ком, о чем или кого»; 2) в соответствии c тем, «кому и что подсудно»; 3) имея для этого «законные, прямые, полные, признанные и полноправные права»¹.

Авторы “юридической энциклопедии” такое полномочие определяют как «совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица» и указывают, что «полномочия высших органов государственной власти и управления определяются непосредственно конституцией и др. законами...»¹.

Необходимо отметить, что в отличие от прав и обязанностей граждан России полномочия государственных органов действуют постоянно в силу их закрепления в законе, а не в силу обязательности возникновения каких-либо правоотношений, субъектом которых являются эти органы власти. В отличие от граждан, которые могут делать все, что не запрещено законом, государственный орган может делать только то, на что он прямо правомочен законом или основанным на законе другим государственным актом.

Кроме этого, в отличие от гражданина у органа государственной власти нет прав и обязанностей. Полномочие государственного органа является одновременно его правом и обязанностью. Неисполнение предусмотренного Конституцией или законодательством полномочия является основанием для наступления того или иного вида юридической ответственности.

В настоящее время среди отечественных ученых существуют различные точки зрения относительно понятия полномочия государственного органа. При этом дискуссия в основном ведется вокруг соотношения трех терминов: полномочия, компетенция и функции государственного органа. Справедливо полагать, что компромисс между различными точками зрения может быть найден только в случае рассмотрения полномочий и функций в качестве взаимосвязанных, но все же самостоятельных и непременных элементов (черт) правового статуса государственного органа. При этом следует исходить из того, что практически все современные ученые под функциями государственного органа понимают направления, сферы его деятельности, под полномочиями – основные права и обязанности государственного органа, c помощью которых реализуются функции, а под компетенцией – совокупность предметов его ведения и полномочий.

По мнению Г. В. Атаманчука, «в функциях государственного органа отражаются содержание воздействия, характер взаимосвязи между участниками управленческих отношений, в полномочиях – юридически закрепленные методы управления и правовые формы осуществления управленческой деятельности. Содержание полномочий должно вытекать из обуславливаемых содержанием функций органа, а объем полномочий должен соответствовать объему осуществляемых функций»¹.

Взаимосвязанность функций и полномочий органов государственной власти России проявляется в том, что отечественное законодательство в соответствии c принципом разделения властей разграничивает соответствующие друг другу как функции, так и полномочия органов власти, поскольку, по точному замечанию профессора И. Д. Левина, «ограничение власти каждого государственного органа возможно только путем выделения для него определенной сферы деятельности»².

В науке государствоведения несомненный интерес и актуальность имеет проблема соотношения понятий «государственный орган» и «орган государственной власти». По мнению С. И. Носова, такие органы различаются в зависимости от обладания государственно-властными полномочиями. Поэтому государственный аппарат включает в себя органы государственной власти, т. е. структуры, непосредственно осуществляющие государственную власть (органы законодательной, исполнительной и судебной власти), а также иные государственные органы, обеспечивающие государственно-властную деятельность, т. е. организационные структуры, которые, не имея властных полномочий, осуществляют координационные, аналитические, информационные и иные функции, способствующие эффективной реализации задач органов государственной власти. При этом статус некоторых таких государственных органов вытекает из Конституции (Администрация Президента, Совет Безопасности, уполномоченный по правам человека)¹.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие «государственный орган» является по своему содержанию более широким, чем понятие «орган государственной власти». Вместе c тем несомненна актуальность проблем, связанных c определением понятия и критериев для классификации государственно-властных полномочий, которыми могут обладать только органы государственной власти.

Глава9

Актуальные проблемы правового положения органов государственной власти Российской Федерации