4.3. Понятие и содержание экономических основ конституционного строя Российской Федерации. Актуальные проблемы становления и развития науки «конституционная экономика»

В отличие от ранее действовавших в нашем Отечестве советских конституций, Конституция 1993 г. носит либеральный характер, причем политический либерализм органически переплетается в ней c экономическим.

Конституция исходит из фактического приоритета в Российской Федерации принципов рыночной экономики. Так, Основной закон Российского государства не содержит специальной главы или раздела, посвященного экономической системе страны, нет и упоминания о рыночной экономике. Вместе c тем ст. 8 содержит достаточно точное определение рыночной экономики и ее основные характеристики: гарантия прав собственности, свобода предпринимательства, поддержка конкуренции, единство экономического пространства. Важнейшими функциями государства объявлены защита всех форм собственности и свободы предпринимательства, поддержка конкуренции¹.

Можно выделить следующие экономические основы конституционного строя:

• формы собственности и их конституционно-правовой статус;

• конституционные основы трудовых отношений;

• конституционно-правовые принципы руководства и управления экономикой;

• конституционные основы финансовой системы Российской Федерации.

Многообразие форм собственности и их равная государственно-правовая защита

Следует отметить, что Конституция впервые в истории отечественного конституционного права закрепила многообразие форм собственности и их равную государственно-правовую защиту. Согласно ч. 2 ст. 8 Основного закона в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. По мнению Г. А. Гаджиева, приведенные положения Конституции «обязывают государство разрабатывать экономическую политику, воплощать ее в законодательстве исходя из недопустимости создания неоправданных преимуществ для каких-либо организационно-правовых форм предпринимательской деятельности»¹.

При этом важно отметить, что в конституционном праве термин «собственность» употребляется c точки зрения характеристики имущества, находящегося в чьей-либо собственности.

Исходя из общемировых представлений о частной собственности как священной и неприкосновенной, в ст. 35 Конституции закреплено положение о том, что «право частной собственности охраняется законом, каждый вправе иметь свое имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно c другими лицами».

В целях обеспечения права частной собственности Конституция содержат следующие гарантии его реализации:

• таким правом обладают все граждане России и оно неотъемлемо;

• право частной собственности может быть ограничено только в соответствии c федеральным конституционным законом в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя (ч. 1 ст. 56 Конституции);

• никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35 Конституции);

• имущество, находящееся в частной собственности, может передаваться по наследству.

Важно подчеркнуть, что право частной собственности, неизвестное советским конституциям, дополняется также правом граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной закрепленной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации).

Отрадно, что в русле приведенных положений Конституции в послании Президента Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. к числу приоритетных целей и ценностей обеспечения развития российской государственности отнесена задача дальнейшего расширения экономической, предпринимательской свободы, что является залогом успешного формирования среднего класса, роста малого и среднего бизнеса, становления инновационной экономики. В послании подвергается критике государственная политика, основанная «как и 20 лет назад, на все том же недоверии к свободному человеку, к свободной деятельности». Такая политика, по мнению главы Российского государства, подталкивает государственную бюрократию «к опасным выводам и опасным действиям. Бюрократия периодически “кошмарит” бизнес – чтобы не сделал чего-то не так. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно – коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие c Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии»¹.

Конституция 1993 г. (ч. 1 ст. 9) устанавливает особый правовой режим земли и других природных ресурсов, которые «используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Положения этой статьи дополняются нормами ч. 2 ст. 36 Конституции, в которых закрепляется не только право собственников свободно владеть, пользоваться, распоряжаться землей и другими природными ресурсами, но и их обязанности не наносить при этом ущерба окружающей среде.

Приведенные положения Конституции находят свое продолжение в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, в котором c учетом уже упоминавшихся выше положений об особом правовом режиме земли и других природных ресурсов на всех землевладельцев и землепользователей возлагаются особые обязанности по:

а) бережному отношению к земле как к природному объекту, охраняемому в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации;

б) рациональному использованию земли c соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

в) недопущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий;

г) осуществлению деятельности в данной области c учетом интересов всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина;

д) использованию земельных участков в соответствии c их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту¹;

е) осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования лесами, водными и другими природными объектами;

ж) своевременному освоению земельных участков в сроки, предусмотренные договорами;

и) своевременному внесению платежей за землю¹.

Публичная (государственная) собственность по своей природе является коллективной и неделимой, существующей в интересах всего населения. Субъектами такой собственности может являться в целом государство, субъект Федерации, административно-территориальные единицы. Согласно Конституции, в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д» ст. 71).

Применительно к данной форме собственности отечественное законодательство традиционно использует такие понятия, как «исключительная собственность государства», «национальное достояние», закрепляя перечень имущества, которое может находиться только в собственности государства, поскольку выражает общенародные интересы, не подлежит передаче в частные руки. Это средства федерального бюджета и федеральных фондов, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств и др. Другие виды объектов федеральной собственности, имеющие назначением реализацию исключительных полномочий Федерации, вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, определяются федеральными законами, принимаемыми в порядке ст. 71 и 72 Конституции.

Необходимо отметить, что муниципальная собственность не является государственной, поскольку управляют ею органы местного самоуправления исходя из интересов населения, проживающего на данной территории².

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ »Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в данной области наделяет органы местного самоуправления полномочиями по:

• передаче объектов муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъекта Федерации, органам местного самоуправления иных муниципальных образований;

• отчуждению, а также совершению c имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иных сделок;

• закреплению имущества, находящегося в муниципальной собственности, на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями и на праве оперативного управления – за муниципальными учреждениями и т. д.

Конституционные основы трудовых отношений

Конституционные основы трудовых отношений находят свое отражение в ст. 37 Конституции о гарантиях, стимулирующих и охраняющих труд человека. К их числу можно отнести:

• гарантии свободного распоряжения своими способностями к труду, выбора рода деятельности и профессии, а также запрет принудительного труда (ч. 1, 2);

• основные обязанности работодателя по обеспечению права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, вознаграждения за труд без какой-либо дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда;

• право на защиту от безработицы;

• право на индивидуальные и коллективные трудовые споры c использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку;

• право на отдых, включающее в себя гарантии продолжительности рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск;

• обязательное заключение трудовых контрактов (соглашений) об условиях работы, в которых отражаются требования действующего законодательства;

• выплата заработной платы в соответствии c затраченным трудом, но не ниже установленного государством минимума;

• обязательные социальные выплаты за повреждение здоровья на производстве, по уходу за детьми (рождение ребенка);

• выплаты в пенсионный фонд.

Конституционно-правовые принципы руководства и управления экономикой

Конституционно-правовые принципы руководства и управления экономикой должны лежать в основе деятельности государства в данной области.

Первый принцип: использование национальных богатств в интересах всего населения. В его основе лежат уже упоминавшиеся выше положения ст. 9 Конституции о том, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».

Представляется, что приведенные положения Конституции дают право государству в соответствии c законом ограничить права собственников и пользователей земли и других природных ресурсов, опираясь на положения ч. 3 ст. 55 Конституции в целях защиты основ конституционного строя, здоровья, прав и основных законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства¹.

Кроме этого, государство в публичных целях, выражая права и законные интересы граждан, в частности закрепленное в ст. 42 Конституции право граждан на благоприятную природную среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, вправе возложить на таких собственников и пользователей дополнительные обязанности.

Например, ст. 39 Водного кодекса России от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ обязывает собственников водных объектов, водопользователей:

• не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде;

• содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения;

• информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах;

• своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах;

• вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти;

• выполнять иные предусмотренные настоящим Кодексом, другими федеральными законами обязанности¹.

Представляется, что проблема становления и развития государственно-правовых механизмов, обеспечивающих использование национальных богатств России в интересах всего населения, является одной из самых актуальных проблем конституционного права. От ее решения во многом зависит не только реализация грандиозных национальных социальных проектов, но жизнь каждого конкретного россиянина².

Второй принцип – государственное планирование экономической жизни – к сожалению, до настоящего времени не нашел должного правового закрепления. Вместе c тем как отечественная, так и западная экономическая наука давно и не безосновательно считает, что в постиндустриальную эпоху прогнозирование, программирование и индикативное планирование вышли за рамки предприятий и приобрели общегосударственное значение. Государственное регулирование в ХХI веке становится неотъемлемой частью рыночного хозяйства, а различные формы прогнозирования и программирования – широкой практикой. Система управления не способна к диалектическому разрешению противоречий экономики без планирования, осуществляемого в каждой стране c учетом определенных особенностей. Опыт государственного планирования и регулирования развитых стран свидетельствует, что посредством государственно-правовых механизмов государство корректирует экономические деформации рыночных отношений, обеспечивает социально-экономическую стабильность общества, формирует макропропорции.

Отличие государственного планирования в условиях рыночной экономики от осуществляемого в советское время социалистического планирования в условиях административно-командной системы заключается в том, что первое предполагает в управлении экономикой использование только экономических, рыночных рычагов и механизмов, делающих выгодным производство в отдельных отраслях, регионах и направленных на осуществление социальных программ и целей¹.

Третий принцип – обеспечение честной конкуренции и недопущение монополий – находит отражение в положениях ч. 2 ст. 34 Конституции о том, что «не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». Несомненно, что конкуренция является основой для развития рыночной экономики, создает механизм, который заставляет работать цены на рынке, зависящие от соотношения спроса и предложения. Поэтому государство обязано в целях поддержания рыночных механизмов контролировать монополии, опираясь на приведенные выше положения Конституции о недопустимости использования свободы экономической деятельности для монополизации и недобросовестной конкуренции.

Г. А. Гаджиев считает, что необходимость развития конкуренции может рассматриваться как публичная цель, оправдывающая различные по степени интенсивности ограничения предпринимательской деятельности. Такие ограничения могут осуществляться в целях защиты основ конституционного строя, поскольку рассматриваемый принцип отнесен к их числу¹.

Четвертый принцип – единство экономического пространства – находит отражение в положениях ч. 1 ст. 8 Конституции о том, что «в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Данный принцип вытекает из федеративного характера государственного устройства России, а также используемой в преамбуле Конституции категории «государственное единство».

В гл. 3 Конституции «Федеративное устройство» устанавливаются гарантии экономической целостности страны. К их числу можно отнести положения ч. 2 ст. 74 Конституции о том, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничение перемещения товаров и услуг может вводиться в соответствии c федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Конституционные основы финансовой системы Российской Федерации

Конституционные основы финансовой системы Российской Федерации находят свое отражение в конституционных положениях о:

• едином рынке, финансовом, валютном, кредитном и таможенном регулировании, денежной эмиссии, определении основы ценовой политики; управлении федеральными экономическими службами, включая федеральные банки, а также федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, федеральных фондах регионального развития (ст. 71);

• основах регулирования денежного обращения (ст. 75);

• основах правового статуса Счетной палаты (ст. 101);

• полномочиях Правительства в области финансово-правового регулирования (ст. 114);

• порядке принятия законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (ст. 104);

• обязательном рассмотрении Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии (ст. 106).

По обоснованному мнению Т. В. Конюховой, конституционный контроль, организованный в сфере обеспечения конституционных основ финансовой деятельности государства, в зависимости от органов его осуществления может быть государственным и негосударственным. Государственный контроль в федеративных государствах предстает как федеральный государственный контроль, контроль субъектов Федерации. Негосударственный контроль бывает муниципальным, аудиторским и общественным¹.

В области экономических основ конституционного строя Российской Федерации представляется весьма актуальной и значимой проблема становления и развития науки «конституционная экономика», призванной изучать принципы оптимального сочетания экономической целесообразности c достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве.

Конституционная экономика – это комплексная наука, использующая знания из различных областей человеческой деятельности, прежде всего юридические и экономические. Она призвана преодолеть традиционное для юристов незнание вопросов экономики, а для экономистов – незнание вопросов права, особенно конституционного (в лучшем случае экономисты, управленцы ограничиваются знанием норм гражданского и трудового права).

До настоящего времени конституционная экономика развивалась только благодаря усилиям западных экономистов, таких, например, как Джеймс Бьюкенен – лауреат Нобелевской премии по экономике за 1986 г.

При этом не вызывает сомнения тот факт, что преподавание экономических дисциплин без учета конституционно-правовых механизмов значительно обедняет анализ экономических процессов¹. В то же время изучение права, и особенно конституционного, без постоянного учета основ экономических знаний может превратить любое обучение в формальную схоластику, оторванную от жизни². По мнению Марка Блока, «право, в строгом смысле слова, это формальная оболочка реальностей, слишком разнообразных, чтобы быть удобным объектом для изолированного изучения, и ни одну из них право не может охватить во всей полноте»³.

Можно отметить комплексные, проведенные на стыке права и экономики исследования экономистов В. Л. Тамбовцева и А. А. Пороховского, а также российских юристов Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, О. Е. Кутафина. Примером успешного и плодотворного научного сотрудничества конституционалистов и экономистов может служить сборник статей под редакцией А. Е. Шаститко, в котором дается анализ соответствия функций исполнительных органов государственной власти Российской Федерации теоретически обоснованному составу функций государства в переходной экономике, а также определение того набора государственных услуг гражданам и организациям, которые государство обязано оказывать в рамках бюджетного финансирования, исполняя свои конституционные обязанности¹.

Не вызывает сомнения тот факт, что юристы и экономисты имеют свои узкопрофессиональные понятия, термины, язык, мышление и т. д., а поэтому вкладывают разный смысл в одни и те же формулировки. В этой связи необходимо выработать определенные критерии для их соотношения, а также выделить области, в которых происходит взаимодействие конституционного права и экономики.