Чрезвычайные ситуации на коммунальных системах жизнеобеспечения

К коммунальным системам жизнеобеспечения относятся электрические и газовые сети, водопроводы, канализационные сети и системы теплоснабжения.

Это сложное и большое хозяйство, аварии в каждом элементе которого отражаются на условиях существования сотен и тысяч обитателей любого населенного пункта.

Особую тревогу вызывает ситуация с теплоснабжением, особенно в северных и восточных регионах России. Основная причина аварий - изношенность трубопроводов, котельного оборудования, оборудования теплоэлектростанций. В настоящее время многие электростанции и котельные работают на природном газе. Повреждения и аварии газопроводов приводят к прекращению подачи газа. Желательно иметь возможность оперативно перевести котельные на другой, резервный, вид топлива.

Кроме того, котельные нуждаются в электроэнергии для питания насосов и разнообразной аппаратуры. Но не все котельные имеют резервный аварийный источник электроснабжения.

Большую опасность представляют аварии на газопроводах низкого давления в разводящих сетях жилых домов. Число взрывов бытового газа в жилых домах растет. Основная причина - разрывы подводящих газопроводов, в основном по причине чрезмерного износа, самовольное подключение к газовым сетям, неисправности газового оборудования в жилых домах и несоблюдение жильцами элементарных правил обращения с газовым оборудованием и газовыми приборами.

При крупных стихийных бедствиях часто выходят из строя воздушные линии электропередач, что приводит к нарушениям в работе всех городских систем жизнеобеспечения. Для повышения устойчивости энергоснабжения желательна замена воздушных линий на подземные кабельные и создание автономных источников с запасом топлива для водопроводных и канализационных станций, котельных, других важных элементов системы жизнеобеспечения.

Анализ сложившегося положения показывает, что высокая аварийность в системах жизнеобеспечения обусловлена, в основном, чрезмерно высоким износом трубопроводов и инженерного оборудования этих систем. В результате несвоевременного и некачественного ремонта растет количество аварийного жилья. Решение этой проблемы требует привлечения дополнительных финансовых ресурсов.

Кроме того, важную роль играет своевременная профилактика и диагностика, повышение качества ремонтных работ, работа с населением по обучению основам соблюдения правил и норм содержания и эксплуатации жилого фонда.

2.2.3. Потенциально опасные производственные объекты, их лицензирование, декларирование, страхование

По данным монографии "Безопасность России" (функционирование и развитие сложных народнохозяйственных, технических, энергетических; транспортных систем, систем связи и коммуникаций), на территории Российской Федерации (по состоянию на 1999г.) функционирует около 100 тысяч потенциально опасных предприятий и объектов, в том числе около 2300 ядерно- и радиационно - опасных, 3500 химически опасных, 70 уникальных инженерных комплексов, включающих плотины и дамбы, более 150 предприятий черной и цветной металлургии и около 30000 потенциально опасных объектов транспортного комплекса. В эксплуатации находится более 240 тысяч км магистральных трубопроводов и почти такая же протяженность внутрипромысловых трубопроводов.

Ситуация усугубляется тем обстоятельством, что многие потенциально опасные объекты имеют выработку проектного ресурса на 60-70%. Это относится в первую очередь к объектам энергетики, химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, черной и цветной металлургии, газовой Промышленности. В критическом состоянии находятся объекты жилищно-коммунального хозяйства, особенно системы теплоснабжения и водоразводящие сети.

Кроме того, территория России подвержена действию широкого спектра опасных природных процессов и явлений, из которых наибольшую опасность представляют наводнения, лесные пожары, землетрясения, снежные заносы, штормовые и ураганные ветры, оползни, сели, лавины, которые, в свою очередь, могут послужить причиной развития техногенных аварий и катастроф.

Обеспечение защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является одной из важнейших задач государственной политики в области национальной безопасности и обеспечения устойчивого развития страны.

Механизмом практической реализации государственной политики в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и уменьшения их масштабов должна стать принятая Правительством Российской Федерации федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005г." Данная программа открывает возможность объединения усилий всех ветвей власти для создания необходимой экономико-правовой и управленческой базы природно-техногенной безопасности и рационального использования имеющихся ресурсов.

К сожалению, многие стихийные бедствия предотвратить невозможно в принципе, а вероятность крупных промышленных аварий и катастроф имеет конечную величину и, судя по мировой статистике, частота крупных аварий, сопровождающихся многочисленными человеческими жертвами и значительным ущербом для окружающей природной среды, имеет тенденцию к возрастанию.

В настоящее время для противодействия конкретным природным и техногенным угрозам в нашей стране создана Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Координацию этой деятельности осуществляет МЧС России - основной координатор в проведении государственной политики и практических мероприятий в этой области.

Последние несколько лет органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации ведется активная деятельность по созданию и совершенствованию системы государственного регулирования в области промышленной безопасности, защиты населения, территорий и окружающей среды от негативных последствий природных и техногенных аварий и катастроф.

За последние годы разработано и выпущено значительное количество правовых и нормативных актов в области предупреждения чрезвычайных ситуаций техногенного характера и промышленной безопасности.

Было принято несколько основополагающих федеральных законов: "Об охране окружающей природной среды", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О пожарной безопасности", "О радиационной безопасности", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О безопасности гидротехнических сооружений", "О лицензировании отдельных видов деятельности". Были выпущены указы Президента Российской Федерации "Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" и "О концепции национальной безопасности Российской Федерации".

Для введения федеральных законов в действие Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти издаются соответствующие постановления, распоряжения и нормативные документы.

На сегодняшний день можно отметить, что в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера и промышленной безопасности прямо или косвенно задействовано около 40 федеральных органов исполнительной власти, которыми выпущено несколько сотен нормативных актов и документов.

Основным законом, определяющим правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, является федеральный закон Российской Федерации "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" № 116-ФЗ от 21 июля 1997 года, который направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Положения настоящего федерального закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

В статье 2 закона и Приложении № 1 к закону приводится перечень производственных объектов, которые относятся к категории опасных и подпадают под сферу действия закона.

К категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых:

1) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества:

а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже;

б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;

в) горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;

г) взрывчатые вещества - вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов;

д) токсичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок - от 15 миллиграммов до 200 миллиграммов на килограмм включительно;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу - от 50 миллиграммов до 400 миллиграммов на килограмм включительно;

средняя смертельная концентрация в воздухе - от 0,5 миллиграмма до 2 миллиграммов на литр включительно;

е) высокотоксичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок - не более 15 миллиграммов на килограмм;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу - не более 50 миллиграммов на килограмм;

средняя смертельная концентрация в воздухе - не более 0,5 миллиграмма на литр;

ж) вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды, - вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:

средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов - не более 10 миллиграммов на литр;

средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, - не более 10 миллиграммов на литр;

средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов - не более 10 миллиграммов на литр;

2) используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

3) используются стационарно установленные грузоподъёмные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

4) получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;

5) ведутся горные работы, работы по обогащению полезных Ископаемых, а также работы в подземных условиях.

Важнейшим инструментом государственного регулирования вопросов промышленной безопасности является лицензирование.

Согласно статье 6 федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и согласно федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности", деятельность по проектированию, строительству, эксплуатации, расширению, реконструкции, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта; изготовлению, монтажу, наладке, обслуживанию и ремонту технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведению экспертизы промышленной безопасности; подготовке и переподготовке работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях может осуществляться на основании соответствующей лицензии, выданной федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности (Госгортехнадзором России), или его территориальным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом при рассмотрении вопроса о выдаче лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта заявитель представляет в федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, или в его территориальные органы одновременно с документами, определяемыми законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, следующие документы:

акт приемки опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительное заключение экспертизы промышленной безопасности;

декларацию промышленной безопасности опасного производственного объекта.

В лицензиях на эксплуатацию опасного производственного объекта делается запись об обязательном наличии у заявителя на момент начала эксплуатации и на протяжении всего периода

эксплуатации опасного производственного объекта договора страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии со статьей 15 федерального закона "О промышленной безопасности опасного производственного объекта".

Необходимо отметить, что в настоящее время подготовлен проект нового закона о лицензировании, который находится на рассмотрении в Государственной Думе. Одним из основных отличий проекта является то, что предлагается существенно (почти в два раза) сократить перечень видов деятельности, на осуществление которых необходимо получить лицензию.

Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" устанавливается обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к настоящему федеральному закону.

Декларация промышленной безопасности является важнейшим документом, в котором подробно изложены технологические и эксплуатационные характеристики предприятия, рассмотрены возможные сценарии развития аварий, приведен перечень мероприятий по предупреждению и ликвидации возможных аварий и катастроф, приводятся сведения о возможном числе погибших и пострадавших в результате аварии или катастрофы на предприятии или объекте и соответствующие планы действий, в том числе и в случаях, когда последствия техногенной аварии или катастрофы выходят за пределы территории предприятия или объекта.

В приложении к закону о промышленной безопасности приведены предельные количества опасных веществ, наличие которых служит основанием для обязательной разработки декларации промышленной безопасности. Так, например, это количество составляет для аммиака - 500 тонн, хлора - 25 тонн, взрывчатых веществ - 50 тонн, горючих жидкостей, находящихся на товарно-сырьевых складах и базах, - 50 тысяч тонн.

Обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых опасные вещества используются или хранятся в меньших количествах, но которые представляют опасность для населения и окружающей среды, может быть установлена Правительством Российской Федерации, а также, в соответствии со своими полномочиями, федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности (Госгортехнадзором России).

Декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

Декларация промышленной безопасности уточняется или разрабатывается вновь в случае обращения за лицензией на эксплуатацию опасного производственного объекта, изменения сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, или в случае изменения требований промышленной безопасности.

Порядок оформления декларации промышленной безопасности и перечень сведений, содержащихся в ней, утвержден Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 7 сентября 1999 г. № 66.

Важнейшими разделами декларации являются, согласно этому документу, раздел 2 "Результаты анализа безопасности" и раздел 5 "Ситуационный план".

В разделе 2 должны быть приведены сведения об опасных веществах, технологии и условиях их использования и основные результаты анализа риска. При этом результаты анализа риска должны включать анализ возникновения и развития аварий и результаты оценки риска аварий с количественными характеристиками вероятных зон действия поражающих факторов, возможное число погибших и пострадавших и возможный ущерб.

В разделе 5 должно быть приведено графическое отображение максимальных зон возможного поражения для наиболее опасного по своим последствиям и для наиболее вероятного (типичного) сценариев аварии на декларируемом объекте.

Кроме того, согласно Постановлению Госгортехнадзора России от 27 октября 2000 г. № 62, введены дополнительные требования к декларации промышленной безопасности. Так, требуется оценить риск возникновения чрезвычайной ситуации техногенного характера в результате аварии, привести сведения о готовности эксплуатирующей организации к предупреждению, локализации ликвидации этих ситуаций, а также определить вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций, выходящих за территорию объекта, вероятность поражения населения за территорией объекта, возможное число погибших и пострадавших среди персонала и населения и величину возможного ущерба для населения и окружающей среды.

Декларация безопасности подлежит в обязательном порядке экспертизе, правила проведения которой утверждаются Госгортехнадзором России. При этом экспертиза проводится только организацией, имеющей лицензию Госгортехнадзора России на проведение экспертизы декларации промышленной безопасности, а экспертиза декларации в части предупреждения, локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных авариями, проводится организацией, имеющей соответствующее заключение МЧС России. Решение об утверждении заключения по декларации безопасности принимается с учетом заключения МЧС России (если количество опасного вещества на объекте превышает предельное в 10 и более раз) или заключения органа управления по делам ГО и ЧС субъекта Российской Федерации в остальных случаях (согласно Постановлению Госгортехнадзора России от 27 октября 2000г. №61).

Страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта является одним из важнейших экономических механизмов регулирования безопасности в условиях рыночной экономики.

Как показывает статистика, тенденция увеличения крупных техногенных аварий и катастроф , которые сопровождаются значительным ущербом для населения, инфраструктуры и окружающей среды, в ближайшие годы сохранится. В силу этого государство должно постепенно передавать свои функции по возмещению ущерба от техногенных аварий и катастроф страховым компаниям в соответствии с общепринятой мировой практикой.

Пока полная система страховой защиты населения и окружающей среды от чрезвычайных ситуаций в России не создана. Однако в связи с принятием закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997г. № 116-ФЗ появилась необходимая правовая база. В статье 15 этого закона содержится требование об обязательном страховании ответственности перед третьими лицами (гражданской ответственности) опасного производственного объекта с указанием минимальной суммы страхования. Так, для объектов, где получаются, хранятся или перерабатываются опасные вещества, в количествах, равных или превышающих пороговые (о них сказано выше), сумма страхования должна составлять 7 000 000 рублей; если количество опасных веществ меньше пороговых, то минимальная сумма страхования должна составлять 1 000 000 рублей; иного опасного производственного объекта - 100 000 рублей.

Министром МЧС России выпущен Приказ № 63 от 02.02.1998 г. "О независимой аудиторской и оценочной деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и страхования ответственности за причинение вреда в случае аварии на опасном производственном объекте". Этим приказом определен порядок проведения независимой аудиторской проверки полноценности и достоверности страхования ответственности за причинение вреда жизни и здоровью, имуществу других лиц и окружающей природной среде при чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с письмами Госгортехнадзора РФ № 03-35/288 и № 01-17/116 от 23 апреля 1998 г. Госгортехнадзором одобрены и рекомендованы к практическому использованию Правила страхования (стандартные) гражданской ответственности, утвержденные Всероссийским союзом страховщиков (ВСС) 23 февраля 1998 г. Эти правила разработаны и утверждены решением правления ОАО "РОСНО" от 24.02.1998 г. пр. № 2. В правилах приведены рекомендуемые ставки страховых взносов, которые устанавливаются страховщиком с учетом условий и объемов производства, местонахождения опасного производственного объекта, других факторов его эксплуатации. Необходимо отметить, что предприятия заключают договора страхования гражданской ответственности, но в большинстве случаев только на минимальные объемы страховых сумм.

Работа по совершенствованию законодательства в области страхования ответственности перед третьими лицами в случае причинения ущерба вследствие аварии на опасном производственном объекте активно продолжается. В настоящее время подготовлен проект федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта", который находится на рассмотрении в Государственной Думе.