1.3.3. Смешанная /гибридная модель

Характеристики: смешанный тип предполагает соединение элементов централизации и децентрализации закупочных систем следующим образом: чаще всего, централизованно осуществляются стратегические и политические функции, а также выбор единых процедур и универсальных механизмов закупок, организация крупных заказов и функция обучения персонала и кадров. Децентрализованными остаются при этом непосредственное проведение закупок и управление административными аспектами. Смешанная система может также подразумевать передачу управления закупками уполномоченным органам.

Преимущества и эффекты: в публикации МОТ (2003) отмечается, что гибридная система подходит для организаций со смешанными потребностями в закупках простой и сложной продукции на разных рынках, с географически разбросанной структурой, имеющих региональные представительства.

При необходимости в таких моделях закупок есть возможность консолидировать спрос, а также использовать методы концентрации и распределения профессиональных кадров для проведения наиболее сложных и значимых закупок.

Тем не менее, несмотря на весомую степень централизации, система остается достаточно гибкой и подвижной для того, чтобы использовать структурные преимущества и накопленный опыт, а также позволяет проводить своевременный мониторинг закупочной деятельности, осуществляемой по единым процедурам и имеющим типовую документацию.

Недостатки модели: возможна потеря понимания, какие закупки, на каком уровне – централизованном или децентрализованном – должны проводиться; нечетко разграничены обязанности; возможна нехватка профессиональных кадров; затруднен процесс координации и контроля закупочной деятельности, имеет место риск дублирования функций.

Федеральная контрактная система (ФКС) США является уникальным по масштабам примером смешанной модели управления государственными закупками. Нормативно деятельность ФКС США регламентируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR - Federal Acquisitions regulations, http://www.acquisition.gov/far/) [55], которые содержат несколько тысяч норм и правил, детально регулирующих цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа, который в данной стране действительно является единым. Схему процесса управления государственными заказами в США можно увидеть в приложениях.

Стоит отметить, что рынок государственного потребления товаров и услуг США включает в себя:

• закупки товаров, работа и услуг для нужд федерального правительства;

• военно-государственное потребление;

• внутриведомственные закупки органов федерального правительства.

Размещение государственных заказов осуществляется 20 федеральными ведомствами США самостоятельно либо с помощью механизма 12 региональных центров, территориально расположенных по всей стране в крупнейших городах – промышленных центрах страны.

Предоставление государственных товаров, услуг и работ осуществляется в США на четырех уровнях: федеральном, штатном, графском и муниципальном [24, с. 225-227].

В соответствии с исследованием Kristi D. Caravella Robinson (2008), в США система государственных закупок тщательно регулируется на всех правительственных уровнях. Федеральное регулирование в основном направлено на поддержание централизованной структуры, поощряющей и поддерживающей стандарты. В то же время, имеются элементы децентрализации, позволяющей системе быть гибкой и отвечать уникальным запросам и нуждам конечных потребителей, которых более 60 на федеральном уровне.

Закупки проводят около 23 тысяч органов, половина из которых являются крупными заказчиками различных товаров и услуг, а около трети закупают системы вооружения, программы и НИОКР. При этом поставщиками выступают 180-220 тысяч фирм различного размера – федеральных исполнителей и подрядчиков. В целом авторы исследования «США: Федеральная Контрактная Система» отмечают, что заказы государства служат не только прямым инструментом финансирования частного сектора, но и механизмом программирования, регулирования и управления производством в стране (В. Федорович и др., 2010).

Рассмотрим процесс государственных закупок США (в схематичном виде его можно найти в Приложении № 1).

Этап планирования: публикация информации о государственных заказах в открытой печати – специальной газете Министерства Торговли США «Commerce Daily», определение характеристик и общих данных по планируемым закупкам. Далее происходит утверждение планов министром, соотнесение потребностей и возможностей бюджетного финансирования. Помимо печатных ресурсов в США существует 9 независимых информационных систем с перспективой их интеграции в единый портал. Это Центральный портал регистрации (The Central Contractor Registration), Центральная информационная система федеральных закупок (Federal Procurement Data System), Информационно поисковая система по прошлой деятельности (Past Perfomance Information Retrieval System), Электрон­ная система по субконтрактам (Electronic Subcontracting Reporting System) и другие. Единый портал, который в ближайшее время планируют запустить – Система перспективного менеджмента (System for Award Management - SAM) – будет объединять всю информацию, доступную для поставщиков и заказчиков. [19]

ФКС США обладает мощной разветвленной системой операционного управления функционированием. Координация деятельности системы осуществляется Управлением федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy, http://www.whitehouse.gov/omb/procurement_default) [56], а General Services Administration (GSA http://www.gsa.gov) - Офис государственного заказа США позволяет при желании централизованно решить вопросы текущего обеспечения нужд федеральных органов [57].

В чиновничьем аппарате США существует специальная когорта исполнительных элементов – представителей государственной службы, носящих звание «the contracting officer» - государственный представитель, имеющий право заключать федеральные контракты от имени ведомств и органов власти. После подписания контракта конкретный чиновник, представляющий государственного заказчика, берет управление данным государственным контрактом в свои руки. Основными функциями этого «контрактного чиновника» являются: мониторинг и обеспечение исполнения положений государственного контракта, утверждение этапных результатов проекта, внесение изменений в государственный контракт и его закрытие. Должность контрактного чиновника в соответствии с законодательством США должны быть создана в каждом органе, выступающем государственным заказчиком (К. Головщинский, 2011). Отметим, что существует также перечень основных квалификационных характеристик, которым должен отвечать профессионал-чиновник, занимающий такую должность.

Не менее важной должностью является должность технического представителя контрактного чиновника, который работает непосредственно в месте исполнения контракта, осуществляя инспекцию деятельности и проверки, представляя интересы государственного заказчика. Он же осуществляет приемку работ или дает мотивированный отказ в ней.

Также одним из институтов ФКС США являются сертифицированные общественные бухгалтера, осуществляющих постоянный мониторинг расходования и использования государственных средств при исполнении контрактов. Такой институт позволяет вовремя отслеживать и соотносить реально затраченные на работу средства и выделенные по контракту. Сертифицированные бухгалтера также должны своевременно идентифицировать риски увеличения сметы контракта, а также осуществлять мониторинг исполнения контракта.

Федеральная Контрактная система США обладает более чем сотней типовых контрактов в библиотеке форм и моделей закупок. В целом, эксперты выделяют правительственные заказы США по двум принципам: функционально-целевому назначению и методам возмещения государства издержек исполнителей

Все же контракты делятся на контракты, обеспечивающие (В. Федорович, 2010):

• проведение НИОКР, связанных с новейшими технологиями, созданием, испытанием и эксплуатацией систем вооружения и военной техники;

• фундаментальные и прикладные исследования и разработки;

• промышленное производство серийной продукции;

• поставки товаров и сырья;

• строительство зданий и сооружений, мостов, дамб. Полигонов, аэродромов и т.д.;

• предоставление финансовых услуг;

• индивидуальные услуги (инжиниринг, консалтинг);

• транспортные услуги;

• аренду;

• управление федеральной собственностью;

• коммунальные услуги.

ФКС США предусматривает следующие способы осуществления закупочных процедур:

• Открытый конкурс одноэтапный и двухэтапный;

• Закрытый конкурс;

• Прямые переговоры (Сначала проводится анализ экономических и производственных возможностей потенциальных поставщиков, после чего им направляют приглашения на подачу заявок, далее идет процедура оценки заявок на нескольким критериям, включающим, как ценовые, так и неценовые факторы. После выбора наиболее подходящих потенциальных поставщиков проводятся переговоры по поводу заказа, в ходе которых выбирается претендент, предложивший в ходе переговоров наиболее подходящие для заказчика условия.)

Необходимо отметить, что законодательство США формально не распространяется на государственные закупки правительств штатов, графств и муниципалитетов, обладающих собственным бюджетом. Несмотря на то, что законодательство о закупочной деятельности государственных органов всех штатов основывается на общих принципах государственных закупок в США, попытки повсеместного приведения местного законодательства к единому виду остались только попытками.