3.2. Нормативно-правовое регулирование и возможности централизации государственных закупок по фкс и 44-фз

Изначально идея создания ФКС основывалась на возможностях создания в стране единого цикла удовлетворения государственных потребностей, который отвечал бы требованиям прозрачности процедур, эффективности расходования средств, надежности в управлении рисками, закупки качественных товаров, работ и услуг. Однако концепция ФКС и ее воплощение в Законе о ФКС существенно отличаются друг от друга за счет огромного количества поправок, внесенных в ходе обсуждений законопроекта.

Прежде всего, отметим, что статья 13 закона 44-ФЗ определяет следующие цели осуществления государственными органами закупочной деятельности в Российской Федерации, а именно [2]:

1. Достижение целей и реализации мероприятий межгосударственных целевых программ Российской Федерации;

2. Достижение целей и реализации мероприятий государственных программ, в том числе и целевых, а также программ стратегического и целевого планирования Российской Федерации и ее субъектов;

3. Обеспечение функционирования органов государственной власти.

Все государственные закупки в стране должны преследовать цели, попадающие в одну из данных групп.

Как было отмечено ранее, идея единого цикла закупочной деятельности включает в себя три стадии: планирование закупок, размещение заказа и исполнение контрактов. Рассмотрим подробнее, как данные стадии будут выглядеть в России.

Планирование обеспечения государственных нужд в соответствии с 44-ФЗ включает в себя:

• анализ и обоснование потребностей в закупках;

• разработку требований к закупкам (нормирование);

• размещение информации о планах закупок (непосредственно планов закупок и планов-графиков);

• анализ рынка (в части обоснования стоимости);

• правительством могут быть установлены требования по обязательному общественному обсуждению закупок на стадии планирования;

• разработку документации к закупочной процедуре.

Отметим, что в отличие от 94-ФЗ стадия планирования потребностей в закупках учтена, регламентирована и прописана.

Стадия размещения заказа включает:

• размещение информации о закупке;

• разъяснения и изменения в закупочной документации;

• непосредственное проведение закупочных процедур;

• заключение контракта.

К имеющимся в соответствии с действующим законодательством способам размещения заказа (а именно: открытый конкурс, закрытый конкурс, открытый аукцион, в том числе в электронной форме, запрос котировок, закупка у единственного поставщика, закупка на товарных биржах) в новом законе добавлены конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.

В отличие от 94-ФЗ, ФКС направлена на регулирование стадии исполнения и администрирования контракта. Стадия исполнения государственного контракта охватывает:

• администрирование контракта;

• приемку результатов исполнения государственного контракта;

• внесение изменений в контракт или его расторжение;

• мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок.

В разделе по регламентации исполнения условий контракта отмечается, что у заказчика есть возможность (а при закупке у единственного поставщика – обязанность) проводить экспертизу в отношении товаров или результатов работ, предоставленных исполнителем. Кроме того, заказчик обязан будет опубликовывать на официальном сайте отчеты о поэтапном исполнении контракта (о том, была ли работа или товар принят, или о внесениях изменений, или о расторжении контракта, или о его ненадлежащем исполнении).

Новыми положениями о внесении изменений и расторжении контракта также регламентируются основные моменты в данной связи.

Для оценки эффективности функционирования системы государственных закупок будет осуществляться постоянный мониторинг в сфере закупок с использованием информации, содержащейся в единой информационной системе (в том числе будет проводиться оценка реализации планов закупок и планов-графиков). На ежегодной основе информация о результатах мониторинга будет собираться в аналитический отчет для предоставления ее в Правительство РФ и публиковаться на официальном сайте. Данное положение вступает в силу с 1 января 2016 года (ч. 3 ст. 114).

Помимо мониторинга, закон содержит информацию об аудите и контроле в сфере государственных закупок.

В соответствии со статьей 98 закона, аудит в сфере закупок будет проводиться Счетной Палатой Российской Федерации, а также контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований в пределах их компетенции и полномочий. Целями аудита являются оценка достижения целей и эффективности закупок. Органы аудита должны обобщать информацию о достижении целей, эффективности и результативности использованных государственных средств, в отчеты для их последующей публикации в единой информационной системе (на официальном сайте).

Заметим, что на органы аудита возложена функция не только оценки проводимых работ в сфере закупок, но и подготовка предложений по исправлению ситуации. Так, закон гласит: «органы аудита в сфере закупок будут обобщать результаты своей деятельности и устанавливать причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, готовить предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизировать информацию о реализации указанных предложений» [2]. На мой взгляд, статья 98 Федерального закона № 44-ФЗ не определяет, в чью зону ответственности попадает задача по реализации предложений Счетной Палаты РФ и остальных органов аудита.

Государственный контроль в сфере закупок также существенно отличается от того, который проводится в настоящее время. На данный момент контроль в данной сфере реализуется силами ФАС России (специально уполномоченным государственным органом в соответствии с 94-ФЗ), и не включает в себя контроль над расходованием бюджетных средств, поскольку это не входит в зону действия закона. После вступления закона о ФКС в силу, функции по осуществлению контроля в пределах своих полномочий разделятся между тремя типами государственных и муниципальных органов. Это будут:

• Федеральный орган исполнительной власти (или аналогичный орган субъекта или муниципальный), уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок;

• Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

• Счетная палата России, а также органы государственного и муниципального финансового контроля.

В целом, разграничение зон ответственности для контролирующих органов может положительно сказаться на показателях работы системы государственных закупок. Усиление контроля над планированием, размещением и исполнением государственных заказов может существенно улучшить работу системы, и сделать контроль более объективным и полным.

В системе государственных закупок по ФКС так же, как и в текущей системе государственных закупок по 94-ФЗ отсутствует понятие библиотеки типовых контрактов. Однако тот факт, что в соответствии со статьей 103 Федерального закона 44-ФЗ будет вестись реестр заключенных контрактов, возможно, рано или поздно такая практика приведет к созданию подобной библиотеки.

Статья 26 Закона о ФКС отдельно регламентирует «централизацию» закупок в РФ. В соответствии с данной статьей, централизация может быть осуществлена путем наделения одного или нескольких федеральных учреждений полномочиями по планированию закупок, определению поставщиков, заключению и исполнению контрактов, а также приемку, оплату осуществленных работ и товаров. При этом предусмотрена как возможность наделения полномочиями существующего органа, так и создание конкретного закупочного органа для исполнения закупочных функций. Кроме того, в данной статье предусмотрена возможность частичной централизации путем вынесения в специальный орган функции определения поставщиков, при этом все остальные функции исполняются заказчиком. По сути, данная статья дублирует идею уполномоченного органа из 94-ФЗ, однако прописывает его как механизм централизации закупок.

Как в итоге можно оценить переход к новому законодательству? И.Кузнецова, например, отмечает существенные сдвиги во всей институциональной системе государственных закупок, начиная от самого закона, заканчивая международной практикой ближайших соседей России – Украины и Белоруссии, и развитием институтов сферы закупок в стране [12].

Критике со стороны экспертного сообщества проект ФКС подвергался еще до подписания закона, причем в той же мере, в какой его хвалили (Пангин Д., 2012), (Смирнов В., 2012) (Головщинский К., 2011). Принимая во внимание тот факт, что при большом количестве поправок в законопроект, 44-ФЗ многое перенял от 94-ФЗ, все же приходится гадать, какой будет реакция общества, и как система заработает по-новому.

Однозначно можно отметить, что на практике в России централизация не применяется в той мере, в какой этот процесс осуществляется в развитых странах. Так, ярко выраженная, но не реализуемая необходимость централизации отчасти может быть причиной неуспеха действующей системы.