35. Факторы уровневой сегментации процесса принятия государственных решений

Сложный характер деятельности государства, потребность во встраивании его учреждений в самые разнообразные сферы жизни - но при сохранении целенаправленного характера его деятельности в целом - внутренне дифференцирует набор акторов, институтов, норм и другие параметры его деятельности.

Наличие разнообразных уровней принятия государственных решений обусловлено рядом принципиальных факторов. Прежде всего внутренней многоуровневости этой системы управления способствует то, что государство решает комплекс разнородных задач: от обще социальных до частных. По этой причине при принятия решений как правило участвуют только соответствующие задаче структуры. В то время как иные органы управления задействованы косвенным образом или вообще выключаются из процесса выработки целей.

Соответственно принципиально разнится и дифференциация управленческих стратегий, присущих данным структурам в государственном аппарате. Например, одно дело, когда государственные органы пытаются урегулировать крупный международный конфликт пониженной интенсивности (что предполагает его существенную временную протяженность), а другое, когда муниципальные структуры организуют вывоз елок после новогодних праздников с городских улиц.

Во-вторых - это разнообразие участвующих в этом процессе акторов, обладающих качественно различными основаниями участия в процессе выработки общеколлективных целей. Каждый га них по-своему взаимодействует с внутренними и внешними контрагентами государства, создавая собственные зависимости и взаимосвязи. При этом в контексте каждого из этого типа взаимодействий каждый из этих агентов обладает не только специфической ответственностью, но и различными возможностями, а также экономическими, ресурсными, правовыми и иными ограничениями своей деятельности. Например, государственные служащие, экспертное и академическое сообщество, а также разнообразные структуры и объединения общественности обладают специфическими формами включения в процесс разработки и реализации целей, возможностями установления взаимной коммуникации, а также собственными ресурсами и ограничениями при применении управленческих процедур и технологий.

В-третьих, - это функциональная и территориальная диффузия государственного аппарата, предполагающая совершенно определенный формат действий базовых институтов власти и управления. В частности, исполнительные органы власти и управления призваны в повседневном режиме перемещать ресурсы, организовывать взаимодействие людей для решения конкретных проблем. Законодательные структуры вырабатывают нормативную базу этих действий. Судебные органы контролируют соответствие действий законам и правилам. Такое же воздействие на сегментацию акторов оказывает и тройственное строение самого государства (центр - регион - местность), которое показывает, что соответствующие органы также обладают различными полномочиями по осуществлению власти и управления, той или иной компетенцией и возможностью выдвигать и представлять в публичной сфере цели от лица государства.

В конечном счете суммарное воздействие указанных выше причин обусловливает существование разнообразных по характеру зависимостей, в рамках которых складываются особые типы взаимодействия агентов управления, свой особый характер диагностики управленческих проблем, собственные приоритеты при решении тех или иных задач, своя ресурсная база и иные элементы целеполагания. Соответствующим образом на каждом из этих уровней предполагается и собственное осуществление прогнозирования, планирования, контроля и других базовых функций государственного управления.

Своеобразным признанием наличия различных управленческих уровней принятия решений можно считать открытие в XIX в В. Вильсоном полемики относительно характера государственного управления. Он и ряд его единомышленников, в частности, Ф. Гуднау и Л. Вайт, проводили острое противопоставление политики и администрирования в государственном управлении. В частности, В. Вильсон, полагая, что управление государством предполагает наличие одного центра принятия решений, должно отличаться безупречным иерархическим порядком профессионалов и не допускать разделения властей, как источника безответственности, настаивал на том, что «сфера государственного управления - это деловая сфера». Такая область управления может быть сведена к технике решения малых дел, не касающихся глобальных и всеобщих вопросов развития общества. Поэтому «государственное управление - подчеркивал он, находится за пределами собственно политической сферы. Вопросы государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и определяет задачи для органов правления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо».

Несколько иначе указывает на существование различных уровней государственного управления Ф. Хиди. Он утверждает, что даже в условиях «нарушения функционирования политического механизма» государственный аппарат «никогда не берет на себя всю тяжесть управления», хотя государственные служащие и не являются «нейтральным и участникам и» в этой системе.

Противоположные мнения, напротив, интегрирующие политику в структуру управления, рассматривают ее как органический элемент менеджмента, в силу чего последний наделяется целью обеспечения человека гармонией и благоденствием (Ф. Тейлор). В частности, как пишет оппонент В. Вильсона У. Сэйр: «Государственное управление представляет собой исключительно политическую проблему», поскольку «основополагающим вопросом в демократическом обществе являются ответственность перед общественностью; подотчетность и ответственность управленческих ведомств и бюрократии перед выборными представителями администрации» и все это «имеет особую значимость для такой системы государственной власть, где основным принципом является наделение управленческих ведомств полномочиями и правом принимать решения». Внутреннюю взаимосвязь этих уровней управления в XX веке подчеркивали П. Апплб и целый ряд других теоретиков.

В настоящее время многие ученые, особенно сторонники «нового публичного менеджмента», настаивают на необходимости падения политико-административного противопоставления, правда, оспаривая при этом приоритет технико-организационных аспектов управления по сравнению с морально-этическими способами регулирования, чем, по их мнению, и должны по преимуществу заниматься управленцы.

Характерно, однако, что несмотря на наличие различных точек зрения, даже мнения относительно сближения, совпадения политики и администрирования, этики и политики и т.д. свидетельствуют о признании учеными различных качественно отличных взаимозависимостей в принятии решений. Существенно и то, что наличие разных приоритетов и технологий при принятии государственных решений постоянно подтверждают работники практического сектора управления, далекие от нормативного проектирования своей профессиональной деятельности. Так, например, разработчики концепции административной реформы в современном российском обществе указывают на то, что в практической сфере зачастую «болванка» бюджета составляется не на политической основе», которая собственно и должна определять вектор государственной политики, а «на технократической .... сверстанной отраслевыми лоббистами» и потому выхолащивающей суть общественных интересов из этого базового документа. А вот уже политики могут придать этому документу весьма различное толкование.

В конечном счете можно утверждать, что в настоящее время выделение различных уровней принятия государственных решений стало широко распространенным и даже общепризнанным фактом. При этом одни авторы выделяют два (политический и административный) уровня, другие - три («институциональный, административный и технологический»), а некоторые ученые, чтобы показать различия в функциях политиков и государственных служащих, употребляют даже понятия «первичной» и «вторичной» политической власти.

Но независимо от различий во взглядах все ученые признают, что в процессе принятия государственных решений сходится сразу несколько логик и мотиваций выдвижения (и реализации) целей, задаваемых не только интересами конкретных отраслей, ведомств, организаций, групп давления и даже отдельных лиц, задействованных в принятии соответствующих решений, но и традициями, ценностями общественного мнения, нормами действующего законодательства, стереотипами административной среды и т.д.

В конечном счете можно видеть, что в государстве функционируют органы, нормы и институты, одни из которых ориентированы на организацию общесоциальных задач и соответствующее согласование крупных групповых интересов; другие - на реализацию частных программ и проектов, обладающих предметным (территориальным)характером, ну, а третьи выполняют вспомогательные функции. В соответствии со всеми названными причинами наиболее оправданным представляется выделение трех уровней: политического, макроэкономического и административного.