9.2 Правовые основы охраны природы

Правовой основой охраны природы являются Конституция РФ, международные договоры, законы об охране природы и основных компонентов окружающей природной среды, постановления законодательных учреждений разного уровня. Высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории России имеет Конституция РФ. В настоящее время действует Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды». Основой его является признание природы и ее богатств «национальным достоянием народов России, естественной основой их социально-экономического развития и благосостояния человека».

Основными задачами природоохранительного законодательства Российской Федерации являются «регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания, человека, предотвращение экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды, укрепление законности и правопорядка в интересах настоящих и будущих поколений людей».

В законе сформулированы экологические требования, предъявляемые ко всем хозяйственным структурам. Эти требования адресованы предприятиям, организациям, учреждениям, независимо от форм собственности и подчиненности, и отдельным гражданам.

В соответствии с законодательством РФ международные договоры имеют преимущественную силу по сравнению с внутренними государственными законами.

Однако нормы закона не действуют автоматически, они выполняются и проверяются государственными органами управления и контроля, прокуратурой и судом, арбитражным судом, общественными организациями и объединениями. Закон должен создавать нравственную основу для поведения граждан.

Соблюдение принципов и правил рационального использования природных ре­сурсов и охраны природы необходимо в интересах существующего и последующих поколений людей и это достигается особыми действиями и механизмами.

Структура системы управления природопользованием. Экономический механизм охраны окружающей среды опре­делен Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды» и предусматривает:

• планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;

• установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую при­родную среду и размещение отходов;

• установление нормативов платы и размеров платежей за ис­пользование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняю­щих веществ в окружающую природную среду, размещение отхо­дов и другие виды вредного воздействия;

• предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

• возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека;

• осуществление экологического страхования, экологической сертификации и экологического аудита.

Под управлением природопользованием, или экологическим менеджментом, понимают организацию охраны окружающей среды во всей перечисленной совокупности. Эта составная часть системы управления охватывает все аспекты деятельности, относящиеся к воздейст­вию на окружающую природную среду и обеспечению экологиче­ских показателей деятельности. Система управления природо­пользованием включает следующие составные элементы:

• контроль над состоянием окружающей среды;

• законодательную базу;

• планирование природоохранной деятельности;

• управляющие факторы;

• экономические инструменты.

Эта система, отработанная в ходе национальной природо­охранной деятельности, положена в основу международной сис­темы управления окружающей средой и рекомендована для ис­пользования на государственном и международном уровнях.

Сертификация продукции. На конференции в Рио-де-Жанейро (1992) было решено, что наиболее действенным стимулом для внедрения экологических программ мо­жет стать система природоохранной сертификации продукции, кото­рая наряду с требованиями качества продукции удовлетворяла бы требованиям к способу ее производства. Острая необходимость в соз­дании и внедрении такой системы возникла с выходом на мировой рынок несертифицированной продукции неизвестного происхожде­ния, но более дешевой.

Экологическая сертификация соответствия - подтверждение третьей стороной соответствия сертифицируемого объекта предъяв­ляемым к нему экологическим требованиям. Обязательные экологи­ческие требования установлены в законодательных и нормативных документах и направлены на обеспечение рационального природо­пользования, охрану окружающей среды, защиту здоровья населения и генетического фонда страны. Система экологической сертифика­ции располагает собственными правилами процедуры и управления для проведения экологической сертификации, сформированными в соответствии с государственной политикой в области сертификации и общими правилами ее проведения на территории Российской Фе­дерации. В соответствии с Законом Российской Федерации «О сер­тификации продукции и услуг».

Экологическое страхование. Законом «Об охране окружающей среды» определено, что в Российской Федерации производится добровольное и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учрежде­ний, организаций, а также граждан, объектов их собственности и до­ходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и ка­тастроф. Экологическое страхование (страхование ответственности за нанесение вреда окружающей среде) - страхование гражданской ответственности владельцев потенциально опасных объектов в связи с необходимостью возмещения третьим лицам ущерба, обусловлен­ного технологической аварией или катастрофой. Такое страхование предусматривает покрытие затрат на ликвидацию последствий за­грязнения, прямого имущественного ущерба третьим лицам, постра­давшим от загрязнения, а также затрат на возмещение вреда жизни и здоровью населения, пострадавшего от вредных воздействий, и тре­бует разработки перечня страховых событий, подлежащих страхова­нию, и методики оценки убытков, причиненных реципиентам в ре­зультате аварийного загрязнения.

Лицензирование природопользования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Лицензирование природопользования включает лицензирование изъятия природных ресурсов, порядок которого определяется феде­ральными законами и принимаемыми в соответствие с ними поста­новлениями Правительства Российской Федерации и другими нор­мативными актами. В решении этой задачи основным правовым ин­струментом становится лицензионный (разрешительный) порядок приобретения прав природопользования, закрепленный законодательно. Особенность использования лицензионного механизма в рассматриваемой области на современном этапе – его тесное сочетание с договорными формами.

В 1998 г. был принят Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», регулирующий отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности. К лицензируемым относятся виды деятельности, которые могут по­влечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нрав­ственности и здоровью граждан, обороне и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Плата за использование природных ресурсов. Законом Российской Федерации «Об охране окружающей среды» предусмотрены два вида платы: за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды.

Плата за природные ресурсы (земля, недра, вода, лес и иная рас­тительность, животный мир, рекреационные и другие природные ре­сурсы) взымается:

• за право пользования природными ресурсами в пределах уста­новленных лимитов;

• за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

• на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плата за загрязнение окружающей среды. Плата за выбросы, сбросы, размещение отходов является формой компенсации ущерба, наносимого загрязнением окружающей при­родной среды, и отнесена Законом «Об основах налоговой системы Российской Федерации» к налоговым платежам. Установление цены за каждую тонну отдельного загрязняющего ингредиента позволило яснее представить ущерб, наносимый именно этим веществом, и принять меры к уменьшению его содержания в сбросах и выбросах.

Взимание платы за загрязнение окружающей среды осуществля­ется во исполнение Закона «Об охране окружающей природной сре­ды».

Налоговые льготы предприятиям, осуществляющим природоохранную деятельность. В качестве одной из мер экономического стимулирования охраны окружающей природной среды может выступать установление нало­говых и иных льгот предприятиям, учреждениям и организациям при внедрении малоотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении иной деятельности, обеспечи­вающей природоохранительный эффект ( Закон «Об ох­ране окружающей природной среды»).

Экологический аудит представляет новую категорию экономиче­ских механизмов защиты окружающей среды. Система экологиче­ского аудита давно применяется в США и Великобритании. Его концепция, сформированная в конце 70-х годов, была призвана уже­сточить меры по экологическому контролю из-за участившихся ава­рий на химических производствах. Основной целью аудита была про­верка соответствия деятельности компании существующим законам и нормативам.

Экологический аудит-экспертиза и анализ деятельности и отчет­ности хозяйствующего субъекта проводятся уполномоченными на то юридическими (аудиторская организация) или физическими (эко­лог-аудитор) лицами для определения их соответствия действующему экологическому законодательству, экологическим нормативным ак­там, стандартам, сертификатам, правилам, требованиям, постанов­лениям и предписаниям государственных и природоохранных орга­нов по обеспечению экологической безопасности, для проведения консультаций и выдачи рекомендаций. Цель экологического аудита - оценка воздействия и прогнозирования экологических последствий деятельности хозяйствующего субъекта на окружающую среду, уста­новление соответствия его деятельности требованиям действующего природоохранного законодательства, экологических нормативных актов, стандартов, правил, постановлений и предписаний государст­венных и природоохранных органов, определение основных направ­лений обеспечения экологической безопасности производства, по­вышения эффективности природоохранной деятельности.

Основной задачей экологического аудита является оценка эко­логической безопасности производства и выполнения экологических требований.

Основы российского и международного экологического законодательства

На рубеже тысячелетий проблемы взаимодействия общества с окружающей природной средой во всем мире приобрели приоритет­ное значение. Социально-экономическое развитие общества в XX в., ориентированное на быстрые темпы экономического роста, привело к беспрецедентному причинению вреда окружающей среде. Челове­чество столкнулось с противоречиями между растущими потребно­стями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.

Экологическая функция государства реализуется через экономиче­ские, организационные и правовые механизмы и является новой, ранее неизвестной правовой функцией. Если прежде право традиционно вы­полняло только политические, экономические и культурно-воспи­тательные функции, то в условиях углубления экологического кризиса, когда состояние окружающей природной среды признано критическим и реально угрожающим существованию человека, право наделяется еще и экологическими функциями, имеющими свои особенности. Эти осо­бенности обусловлены спецификой предмета правового регулирования общественных отношений, возникающих при взаимодействии общества с окружающей природной средой. Данная особенность приводит к то­му, что экологическая функция права по своему содержанию относится к системе экологии, а по своей форме - к системе права.

Цель экологической функции права состоит в том, что государст­во с помощью законодательных норм обязано обеспечить надлежа­щее качество окружающей природной среды в условиях осуществле­ния хозяйственной деятельности, придав экологии ведущую роль в решении экономических задач.

Нормы права, служащие средством реализации экологического за­конодательства, называются эколого-правовыми. Как правило, базо­выми эколого-правовыми нормами принято считать нормы природо­охранного, ресурсосберегающего законодательства.

Источниками экологического права являются нормативные акты, регулирующие экологические отношения: Конституция Российской Федерации и федеральные законы, кодексы, ука­зы. Большое место отводится подзаконным актам, с помощью кото­рых законы претворяются в жизнь: постановлениям, распоряжениям, нормативно-правовым актам министерств, ведомств, субъектов Рос­сийской Федерации, органов местного самоуправления.

Природоохранное законодательство большинства стран мира включает нормативы качества окружающей природной среды по предельно допустимым концентрациям вредных веществ, предельно допустимым выбросам, сбросам, лимитам на размещение отходов. Значительное место среди источников экологического права зани­мают международно-правовые акты, регулирующие внутренние эко­логические отношения на основе примера международного права.

За последние годы в области окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, рационального использо­вания были приняты законы:

• Об экологической экспертизе.

• О ратификации Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике.

• О гидрометеорологической.

• О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

• Основы законодательства об охране здоровья граждан.

• О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

• О государственном регулировании в области генно-инженер­ной деятельности.

• О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансгра­ничной перевозкой опасных отходов и их удалением.

• О безопасном обращении с пестицидами.

• О безопасности гидротехнических сооружений.

• Об отходах производства и потребления.

• Об использовании атомной энергии.

• О радиационной безопасности населения.

• О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов.

• Об оплате за землю (с изменениями и дополнениями).

• О мелиорации земель.

• О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырье­вой базы.

• Об участках недр, право пользования, которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции.

• О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных ме­стностях и курортах.

• Об особо охраняемых природных территориях.

• О животном мире.

• О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии.

• О внутренних морских водах, территориальном море и приле­жащей зоне Российской Федерации.

• О континентальном шельфе Российской Федерации.

В настоящее время в экологическом законодательстве в качестве нормативных актов используются Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. и ныне действующая Кон­ституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., в кото­рых нашли отражение основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления правопорядка в при­родопользовании, охране окружающей среды и в обеспечении эко­логической безопасности.

Положения Конституции конкретизируются в источниках эко­логического права, таких как Закон «Об охране окружающей при­родной среды», Закон «Об охране здоровья граждан», указы Прези­дента, среди которых следует отметить указ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окру­жающей среды и обеспечению устойчивого развития», постановле­ния Правительства РФ.

Объекты экологического права. К объектам экологического права относятся: окружающая при­родная среда, природные объекты, природные ресурсы, природные комплексы, экологические права человека. Закон Российской Феде­рации «Об охране окружающей природной среды» предусмат­ривает, что все охраняемые данным законом объекты земной приро­ды подразделяются на три категории: интегрированные, дифферен­цированные, особо охраняемые.

К интегрированным экологическим объектам относится окру­жающая природная среда, которая складывается из понятий природы и окружающей человека среды.

Для всех охраняемых государством объектов земной природы нормы экологического законодательства создаются с учетом:

• влияния антропогенной деятельности на состояние окружаю­щей природной среды и здоровье человека;

• объективной способности эффективного правового вмешатель­ства в природоохранные, ресурсосберегающие процессы.

К дифференцированным экологическим объектам относятся отдель­ные природные объекты: земля, недра, воды, леса, нелесная расти­тельность, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд, природные ландшафты, природные ресурсы и природные комплексы.

В природных комплексах на одной территории функционируют не­сколько природных объектов и ресурсов (популяций). И хотя вся природная среда это не что иное, как один сплошной природный комплекс, тем не менее Закон выделяет его в самостоятельный объект экологической защиты, имея в виду не любое соединение природных объектов, а лишь особо охраняемые территории: природные заповедники, заказ­ники, национальные природные парки, памятники живой и неживой природы, лесопарки, типичные или редкие ландшафты.

Земельный фонд России. Основополагающим актом по охране зе­мельного фонда является Земельный кодекс (с изменениями).

Воды в законодательстве определяются как ограниченный при­родный ресурс, содержащийся в океанах, морях, реках, озерах, лед­никах, подземных источниках и т.д. Охрана их регулируется Водным кодексом.

Леса - природные системы, состоящие из совокупности древес­ных, кустарниковых, травянистых и других растений (мхи, лишайники). Охрана лесов регулируется Лес­ным кодексом.

Атмосферный воздух - это, по существу, среда, которая окружает человека. Все положения Закона в полной мере относятся к возду­ху, что исключает потребность в специальном законе о воздухе.

Животный мир - все живые организмы от низших до высших форм используются и охраняются на основе Федерального закона «О животном мире» .

Недрами называется часть земной коры, расположенная ниже поч­венного слоя до глубин, доступных для геологического изучения, ос­воения и добычи полезных ископаемых. Регулирует отношения по ис­пользованию и охране недр Закон «О недрах».

Природные ресурсы - то, что человек извлекает для своего потреб­ления. По отношению к ним используется термин «рациональное природопользование». В одном природном объ­екте может быть сосредоточено несколько видов природных ресурсов. Например, лес - совокупность многих ресурсов: древесины, смол, другого технического сырья, животных и растительных пищевых про­дуктов, кислорода и др. Поэтому рациональное использование при­родных ресурсов помогает и охране природных объектов в целом. Помимо национального законодательства, защита обеспечивается и нормами международного права:

• Стокгольмской Декларацией, принятой на конференции ООН по окружающей среде (1972 г.);

• Международной конференцией ООН по окружающей среде и устойчивому развитию (1992 г.);

Конвенциями ООН об изменении климата, о сохранении биоразнообразия, принятыми на Меж­дународной конференции в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и др. Здесь отмечено, что правовыми, политическими и экономическими причинами эко­логического кризиса являются:

• монополия государственной собственности на природные ре­сурсы, средства производства, исключающая какие-либо экономиче­ские стимулы для охраны окружающей среды;

- несовершенство промышленных технологий и погоня за сверх­прибылями в ущерб окружающей природной среде;

- несовершенство и низкая эффективность законодательных механизмов защиты интересов, связанных с охраной окружающей природной середы, а иногда и явное нежелание применить преду­смотренную законом ответственность за экологические правонару­шения;

- экологический нигилизм и низкая экологическая культура граждан.

Экологическая ответственность. Концепция экологической ответственности, закрепленная в Зако­не «Об охране окружающей природной среды», раскрывает сущность и нормы проявления этой категории эколого-правовых отношений. Ответственность в юриспруденции всегда рассматривается как обя­занность выполнения правовой нормы, а при ее неисполнении или ненадлежащем исполнении - обязанность отвечать за неблагоприят­ные последствия.

Экологическая ответственность имеет две формы: экологическую и правовую. В области экологии это проявляется ответственностью государства, общества, человека за все те негативные последствия, которые в результате антропогенной деятельности, экологического нигилизма и низкой экологической культуры причиняются окру­жающей природной среде, здоровью граждан, будущему людей.

При экологических правонарушениях вред здоровью человека выступает не в изолированном виде, как, например, в преступлениях против жизни и здоровья человека, а как следствие вреда, нанесен­ного природной среде. Количественные и качественные изменения в окружающей природной среде в худшую сторону негативно влияют на жизнь людей, генетическую программу человека, на состояние ма­териальной базы хозяйствующих субъектов. Таким образом, в эко­логических правонарушениях и преступлениях вред может быть и экономическим, и экологическим.

Последствия причинения вреда природной среде от хозяйственной деятельности выражаются в нарушении экономических и экологических интересов.

Вред природной среде включает:

• реальный ущерб, т.е. потери в природной среде, природных объектах и ресурсах, расходы по восстановлению нарушенного со­стояния (прямой действительный ущерб);

• убытки в виде неиспользованных затрат, дополнительных рас­ходов;

• убытки в виде недополученных доходов (упущенная выгода).

Экологическая ответственность - многоплановый социально-экономический и правовой институт, в основе которого лежит эко­логическое правонарушение, состоящее в несоблюдении, невыполне­нии или ненадлежащем исполнении экологических норм. Сущность экологической ответственности заключается в четырех функциях: стимулирующей, карательной, компенсационной и превентивной. Стимулирующая функция проявляется в наличии экономических и правовых стимулов, понуждающих к охране экологических интересов, а карательная - в применении наказания к виновному лицу, совершившему экологическое преступление. Компенсационная функция направлена на восстановление потерь природной среды в форме натуральной или денежной компенсации, а превентивная - предварительно предупреждает контрагента о возможном примене­нии мер наказания и взысканий, если такие предупреждения будут им проигнорированы.

Эколого-экономическая ответственность базируется на право­мерной деятельности хозяйствующих субъектов и регулируется эко­номическими методами, прежде всего материальной заинтересованно­стью загрязнителя в сокращении отходов. Эта ответственность вытека­ет из общего принципа взаимоотношения общества и природы: загрязнитель платит. Правовая ответственность порождается неправомерными действиями или бездействием хозяйствующего субъекта и поэтому регулируется административно-правовыми методами применения дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности. Таким образом, данный правовой институт представляет собой сочетание экономических и юри­дических отношений. Но единство цели и общность интересов позволяют рассматривать этот экономико-правовой комплекс как единый блок ответственности человека перед природой. Поэтому на территории Российской Федера­ции» разработан экологический паспорт предприятия, введена в практику «Декларация безопасности промышленного объекта», принят Феде­ральный закон «О промышленной безопасности опасных производ­ственных объектов» и др. Большое внимание уделяется нормированию качества окружаю­щей природной среды (Закон «Об охране окружающей при­родной среды»). Нормирование качества окружающей природной сре­ды производится в целях установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую среду, гарантирующих экологическую безопасность и сохранение генетического фонда, обеспечивающих ра­циональное использование природных ресурсов в условиях устойчи­вого развития хозяйственной деятельности. Разработка нормативов производится в трех основных направлениях: гигиеническое и эколо­гическое нормирование, а также регламентация объемов загрязнений, поступающих в окружающую природную среду. На территории России и стран СНГ в настоящее время действуют нормативы на качество окружающей среды, разработанные по клиническим показателям. Кроме того, для ряда загрязняющих веществ (ПДК) установлены ориентиро­вочные безопасные уровни воздействия (ОБУВ).

Экологическое правонарушение - это противоправное действие или бездействие, посягающее на установленный в Россий­ской Федерации экологический правопорядок и причиняющее вред окружающей природной среде либо реально создающее угрозу такого причинения.

Объекты экологического правонарушения - это природная среда, охраняемая законом от загрязнения, истощения, разрушения, а так­же здоровье человека и материальные ценности, состояние которых зависит от качества окружающей природной среды.

По санкциям все экологические правонарушения подразделяют на экологические проступки и экологические преступления. За экологические проступки предусмотрена административная от­ветственность. Наиболее распространенным видом административного наказа­ния за экологические проступки является штраф, размер которого не должен рассматриваться как компенсационная мера. Поэтому штраф может превышать причиненный вред, или быть меньше его, или во­обще назначаться при отсутствии какого-либо вреда. Взыскание штрафа не освобождает от обязанности возмещения причиненного вреда (материального и морального, если истец заявил о такой ком­пенсации). Неверно называть штрафами те платежи, которые пред­приятия выплачивают за выбросы, сбросы, захоронение вредных ве­ществ. Это не штрафы, а платежи за загрязнение окружающей среды.

Основными моментами, формирующими содержание понятия экологического преступления, являются экологический правопорядок и вред, причиненный природной среде. Экологический правопорядок - это система экологических правоотношений по реализации эколо­гических требований природоохранительного законодательства, т.е. результат действия эколого-правовых норм.

Для применения уголовной ответственности за совершенное эко­логическое преступление важное значение имеют следующие осо­бенности экологического вреда:

• не только оценивается степень причиненного экологического вреда в денежном выражении на момент рассмотрения уголовного дела, но и учитываются те экологические последствия, которые на­ступят или могут наступить в будущем;

• превышение нормативов предельно допустимых воздействий на природную среду и через нее на здоровье человека равнозначно фактическому причинению вреда;

• в уголовном правоотношении степень причинно необходимой связи должна быть конкретна (в заключении экологической, санитарно-экологической экспертизы должен быть указан конкретный источник причинения вреда).

Все преступления, в том числе и экологические, Уголовный ко­декс подразделяет по степени общественной опасности, на несколько групп. Они, к сожалению, так и не вышли из категории «не представляющих большой общественной опасности». А это означает, что превентивная функция экологической ответст­венности в уголовном праве, если и реализуется, то очень слабо и не эффективно.

Литература:

1. Веденин Н.Н. Экологическое право. М.: Право и закон, 2000. 334 с.

2. Экологическое право / Под редакцией И.И. Гучкова. М.: ЮНИТИ, 2000. 415 с.

Вопросы и задания: сделайте выборку упомянутых законов в тексте, уточните номер и дату их введения, ознакомьтесь с их основным положением.

На чём основана «Концепция экологической ответственности"?

Объясните содержание понятий: экологическая ответственность имеет две формы: экологическую и правовую.