34. Ухвали адміністративних судів поняття, структура, особливості.

Ухвала - письмове або усне рішення суду в адміністративній справі, яким вирішуються питання, пов'язані з процедурою розгляду адміністративної справи, та інші процесуальні питання

Коментар до ст. 165 КАС

Структура ухвали

2. Згідно з коментованою статтею зміст ухвал залежить від того, викладаються вони окремим документом (частина перша коментованої статті) чи постановляються в усній формі (частина друга коментованої статті). Форма ухвал визначається частинами четвертою - шостою статті 160 КАСУ.

3. При постановленні ухвал суд за аналогією може керуватися, наскільки це можливо, алгоритмом, визначеним для прийняття постанов статтею 161 КАСУ.

4. Ухвала суду, що викладається окремим документом, як і постанова, складається з чотирьох частин: вступної, описової, мотивувальної та резолютивної. Така розгорнута структура має забезпечити зрозумілість ухвали, а в разі допущення судом помилок при вирішенні питання - легке їх виявлення.

Вступна частина письмової ухвали

5. Вступна частина ухвали, що викладається окремим документом, містить основні реквізити ухвали, за якими її легко ідентифікувати. У ній має бути зазначено дату (число, місяць, рік) і місце постановлення ухвали (назва населеного пункту), точне найменування адміністративного суду відповідно до Указу Президента України про його утворення (місцевого загального суду, окружного адміністративного суду чи Вищого адміністративного суду України, якщо він діє як суд першої інстанції), прізвища та ініціали професійного судді, якщо питання розглянув суддя одноособово, чи професійних суддів, якщо питання розглянула колегія суддів.

Далі у вступній частині ухвали суд повинен вказати прізвища, імена, по батькові фізичних осіб (при потребі - із зазначенням посади посадової чи службової особи), повне найменування юридичних осіб чи органу, які є сторонами, третіми особами, їх представниками із зазначенням їхнього процесуального статусу.

Описова частина письмової ухвали

6. В описовій частині ухвали, що викладається окремим документом, суд зазначає суть (зміст) клопотання та ім'я фізичної особи чи найменування юридичної особи, органу, що його заявили. Якщо суд вирішує питання з власної ініціативи, він зазначає суть (зміст) питання, у вирішенні якого виникла необхідність. При потребі суд також наводить перелік доказів, які він взяв до уваги при вирішенні питання.

Мотивувальна частина письмової ухвали

7. У мотивувальній частині ухвали суд наводить мотиви (пояснення), з яких суд дійшов висновку щодо питання, яке необхідно було вирішити, і закон (норму права), якою суд керувався. Мотивувальна частина повинна переконувати в обґрунтованості і законності ухвали (про обґрунтованість і законність судового рішення див. статтю 159 КАСУ і коментар до неї). Кожен доречний і важливий аргумент осіб, які беруть участь у справі, має бути проаналізований і одержати відповідь.

При потребі тут суд наводить встановлені ним обставини, необхідні для вирішення питання, із посиланням на відповідні докази, якщо такі є.

8. Далі суд наводить правову кваліфікацію встановленим обставинам та обґрунтовує свій висновок по суті питання. При цьому суд повинен вмотивувати вибір положень законів (норм права), якими він керувався, зокрема пояснити, як він долає неповноту законодавства, неясність чи суперечність, якщо такі є.

Резолютивна частина письмової ухвали

9. У резолютивній частині ухвали, що викладається окремим документом, знаходить відображення присуд суду - тобто відповідь суду на клопотання чи інше питання, що вирішувалося ухвалою. У разі задоволення клопотання суд викладає свій висновок по суті цього клопотання із зазначенням відповідного способу його реалізації.

Якщо ухвалою закінчується провадження у суді першої інстанції, тоді у резолютивній частині такої ухвали суд також наводить свій висновок про розподіл судових витрат між сторонами відповідно до статей 94 - 96 КАСУ.

Наприкінці резолютивної частини ухвали суд обов'язково повинен зазначити строк і порядок набрання постановою законної сили та її оскарження. Зазвичай для цього можуть використовуватися такі формули:

1) для ухвал, що можуть бути оскаржені відповідно до цього Кодексу:

"Ухвала набирає законної сили після закінчення 5-денного строку з дня проголошення ухвали, якщо протягом цього часу не буде подано заяви про апеляційне оскарження ухвали. Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана протягом 10 днів після подання заяви про апеляційне оскарження, тоді ухвала набирає законної сили після закінчення цього строку.

У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подання в 5-денний строк з дня проголошення ухвали (чи: отримання копії ухвали) заяви про апеляційне оскарження і подання після цього протягом 10 днів апеляційної скарги разом з її копіями відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження";

2) для ухвал, що не можуть бути оскаржені:

"Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає".

Спеціальні вимоги до письмових ухвал з окремих питань

10. Коментована стаття встановлює загальні вимоги до змісту ухвал суду першої інстанції. Ці вимоги стосуються також проміжних ухвал судів вищих інстанцій, тобто всіх ухвал, за винятком тих, якими закінчується провадження у відповідному суді.

Водночас в інших статтях КАСУ можуть бути встановлені спеціальні вимоги до змісту ухвал, що стосуються вчинення певної процесуальної дії (див., наприклад, частину шосту статті 75, частину п'яту статті 81, частину четверту статті 107, частину другу статті 115, частину другу статті 121 тощо).

Усна ухвала

11. Відповідно до частини другої коментованої статті в усній ухвалі, тобто в ухвалі, яку суд постановляє в судовому засіданні без виходу до нарадчої кімнати, суд оголошує висновок суду по суті клопотання чи іншого питання, що вирішується ухвалою, та мотиви, з яких суд дійшов такого висновку (пояснення фактичних та правових підстав для висновку).

Особливостями ухвал є їх форма. Одні можуть постановлятися окремим документом в нарадчій кімнаті, інші без виходу до нарадчої кімнати

Коментар до ст. 160 КАС

Порядок постановлення ухвали, її форма

6. Під час здійснення адміністративного судочинства суд з усіх процесуальних питань постановляє ухвали. Ухвали з процесуальних питань, які суд постановляє поза межами судового розгляду (тобто розгляду справи по суті відповідно до глави 3 розділу III цього Кодексу), завжди викладаються у письмовій формі.

Ухвали з питань, які суд постановляє в судовому засіданні під час судового розгляду, як правило, є усними, постановляються на місці без виходу до нарадчої кімнати, проголошуються судом негайно і заносяться секретарем судового засідання у журнал судового засідання (частини шоста - сьома коментованої статті). Усна ухвала складається з висновку суду та мотивів, з яких суд дійшов цього висновку (частина друга статті 165 КАСУ).

Якщо в ході судового розгляду суд не може вирішити якесь питання процесуального характеру на місці, він виходить до нарадчої кімнати і постановляє ухвалу там, виклавши її у письмовій формі у вигляді окремого документа. Ухвалу повинен постановити і підписати склад суду, який розглядає справу. Жоден суддя з колегії суддів, якщо суд розглядає справу колегіально, не має права утримуватися від голосування і відмовлятися підписати ухвалу (частина друга статті 25 КАСУ). Ухвалу, постановлену в процесі судового розгляду в нарадчій кімнаті, суд повинен проголосити у судовому засіданні негайно після постановлення та виходу з нарадчої кімнати (останній абзац частини четвертої, частини п'ята і сьома коментованої статті).

Але в будь-якому разі окремим документом завжди належить викладати ухвали з питань:

1) залишення позовної заяви без руху (стаття 108 КАСУ);

 

2) повернення позовної заяви (стаття 108 КАСУ);

 

3) відкриття провадження в адміністративній справі (стаття 107, 109 КАСУ);

 

4) об'єднання та роз'єднання справ (стаття 116 КАСУ);

 

5) забезпечення доказів (стаття 75 КАСУ);

 

6) визначення розміру судових витрат (статті 97 - 98 КАСУ);

 

7) продовження та поновлення процесуальних строків (стаття 102 КАСУ);

 

8) передачі адміністративної справи до іншого адміністративного суду (стаття 22 КАСУ);

 

9) забезпечення адміністративного позову (статті 117 - 118 КАСУ);

 

10) призначення експертизи (стаття 81 КАСУ);

 

11) виправлення описок і очевидних арифметичних помилок (стаття 169 КАСУ);

 

12) відмови в ухваленні додаткового судового рішення (частина четверта статті 168 КАСУ);

 

13) роз'яснення постанови (стаття 170 КАСУ);

 

14) зупинення провадження у справі (стаття 156 КАСУ);

 

15) закриття провадження у справі (стаття 157 КАСУ);

 

16) залишення позовної заяви без розгляду (стаття 155 КАСУ).

 

Окремий документ вимагає дотримання вимог частини першої статті 165 КАСУ щодо змісту ухвали. Письмова форма таких ухвал у більшості випадків обумовлена тим, що вони можуть бути оскаржені.

Усна ухвала, якщо закон передбачає обов'язкову її письмову форму, не може тягнути жодних правових наслідків, оскільки відсутнє формальне підтвердження її постановлення.

Ухвали, що викладаються окремим документом, слід відрізняти від окремих ухвал, зміст яких регулює статті 166 КАСУ і які, до речі, теж мають викладатися окремим документом.

7. Обов'язок закінчити судовий розгляд ухваленням судового рішення не означає, що кожен судовий розгляд має закінчуватися прийняттям постанови. Адже адміністративне судочинство може бути закінчено у суді першої інстанції також закриттям провадження у справі, залишенням позовної заяви без розгляду, про що суд постановляє ухвалу.

Суд постановляє ухвали із зазначених питань іменем України, оскільки ними, як і постановою, закінчується розгляд справи в адміністративному суді (частина перша статті 14 КАСУ).

35. Стаття 171. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень

1. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

2. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

3. У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

4. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

5. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

6. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

7. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.

8. Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

9. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.

10. Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

11. Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

12. Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання про законність нормативно-правового акта чи відповідність його правовому акту вищої юридичної сили постало під час розгляду іншої адміністративної справи.

З літератури я знайшов тільки коментар даної статті, але він досить великий.

Перш ніж перейти до розгляду окремих поло-

жень цієї статті, слід визначитись із вихідними

засадами їх розуміння.

У юридичній літературі поняття «правовий

акт» визначається, як: офіційний письмовий

документ обов’язкового характеру, який прийма-

ється уповноваженими суб’єктами владних пов-

новажень, з метою забезпечення охоронного, від-

новлюючого, організуючого або регуляторного

впливу на суспільні відносини.

За юридичним змістом прийнято розрізняти

нормативні, індивідуальні та «змішані» правові

акти:

— нормативні акти встановлюють загально обо-

в’язкові правила поведінки. Вони поширю-

ються на широке коло адресатів і розраховані

на багаторазове застосування. Наприклад,

По станова Кабінету Міністрів України «Про

затвердження Правил відновлення лісів» від 1

березня 2007 року № 303 регулює суспільні

відносини у сфері лісового господарства, має

необмежений строк дії, встановлює правила,

обов’язкові для всіх лісокористувачів і влас-

ників лісів;

— індивідуальні акти — це рішення, ненорматив-

ного характеру, які приймаються стосовно

кон кретних випадків. Здебільшого вони є пер-

соніфікованими (звернені до визначеного су -

б’єкта) і передбачають разове застосування. В

основному індивідуальні правові акти при-

ймаються на виконання вимог правових норм.

Типовими прикладами індивідуальних право-

вих актів є розпорядження та вказівки, рішен-

ня про накладення стягнень, застосування за -

охочень, припинення дії правових актів (їх

положень), створення і ліквідацію органів (ус -

танов, організацій, підприємств) та окремих

посад, проведення масових заходів, перейме-

нування географічних об’єктів тощо;

— правові акти «змішаного» типу одночасно міс-

тять як правові норми, так і індивідуальні при-

писи. Наприклад, Постанова Кабінету Мініст-

рів України «Про Правила дорожнього руху»

від 10 жовтня 2001 року № 1306, крім зазна-

чених правил, містить ряд індивідуальних ви -

мог: « … 2. Міністерству внутрішніх справ

забезпечити видання Правил дорожнього руху

та через засоби масової інформації довести їх

зміст до учасників дорожнього руху. 3. Цен-

тральним і місцевим органам виконавчої вла-

ди сприяти вивченню громадянами Правил

дорожнього руху» тощо.

Як недвозначно випливає із назви ст. 171 КАС

України, нею мають визначатися особливості ад -

міністративного провадження у справах щодо

оскарження лише одного (першого із вищезазна-

чених) типу правових актів — нормативно-пра -

вових актів.

Проте, очевидно, що цей висновок важко узго-

джується з деякими положеннями змісту комен-

тованої статті. Зокрема, вже у першій її частині

закріплена норма, котра поширює відповідний

порядок провадження на справи щодо оскаржен-

ня постанов Верховної Ради України, розпоря-

джень Президента України, розпоряджень Ка -

бінету Міністрів України — актів, які носять пере-

важно індивідуальний характер. Так, відповідно

до ст. 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів

України», акти Кабінету Міністрів Ук раїни нор-

мативного характеру видаються у формі постанов,

а акти з організаційно-розпорядчих та інших

поточних питань — у формі розпоряджень.

У зв’язку з цим постають одразу декілька

питань стосовно визначення порядку проваджен-

ня у справах щодо оскарження рішень суб’єктів

владних повноважень:

1) у якому порядку має здійснюватись прова-

дження у справах щодо оскарження індивіду-

альних актів Верховної Ради України, Пре-

зидента України та Кабінету Міністрів Ук -

раїни? Адже, за загальним правилом, розгляд

справ щодо оскарження індивідуальних актів

управління має здійснюватись у звичайному

порядку, передбаченому Розділом ІІІ КАС Ук -

раїни. З іншого боку, усі названі акти охоплю-

ються ч. 1 ст. 171 КАС України, і це, природно,

вимагає застосування спеціальної процедури

розгляду справ щодо їх оскарження;

2) у якому порядку розглядаються справи щодо

оскарження окремих положень правових актів

«змішаного» типу? Наприклад, якщо право-

вий акт, зазначений у ч. 1 ст. 171 КАС України

(Указ Президента України, Постанова Кабіне-

ту Міністрів України тощо), одночасно міс-

тить правила поведінки та індивідуальний

при пис, то за якими правилами слід розгляда-

ти справу щодо оскарження індивідуального

припису?

3) у якому порядку здійснюється провадження в

справах щодо оскарження «змішаних» право-

вих актів у цілому?

Уявляється, що при вирішенні перших двох

питань слід виходити не з виду (указ, постанова,

розпорядження тощо) оскаржуваного нор ма тив-

но-правового акта, а з характеру приписів, які у

ньому містяться.

(науково-практичний коментар)*

Якщо певне розпорядження (постанова, наказ

і т. д.), незалежно від його видавника, містить

припис індивідуальної дії, то скарга на цей при-

пис має розглядатися за правилами Розділу ІІІ

КАС України. Натомість оскарження норматив-

них правил має здійснюватись у порядку ст. 171

КАС України.

Що ж стосується справ про оскарження «змі-

шаних» правових актів у цілому, то при визначен-

ні відповідного порядку провадження суд має

враховувати:

а) вид правового акта. Наприклад, скарга на роз-

порядження Кабінету Міністрів України, що

одночасно містить нормативні та індивідуаль-

ні приписи, має розглядатися у порядку ст. 171

КАС України. Адже ч. 1 названої статті міс-

тить пряму вказівку на те, що за її правилами

розглядаються справи про законність поста-

нов і розпоряджень уряду;

б) зміст позовних вимог. При вирішенні адмініс-

тративних справ суд керується принципом

верховенства права, відповідно до якого,

зокрема, людина, її права та свободи визна-

ються найвищими цінностями та визначають

зміст і спрямованість діяльності держави (у

тому числі — самого суду). Тож, якщо пере-

важна більшість позовних вимог стосується

індивідуальних приписів «змішаного» право-

вого акта (тобто, заявник вважає, що в основ-

ному індивідуальними приписами порушені

його права, інтереси, свободи), суд має засто-

сувати загальний порядок провадження (див.

Розділ ІІІ КАС України). Позаяк, саме цей

порядок законодавець визначив як найбільш

оптимальний, з точки зору оперативного і пра-

вильного вирішення справ щодо оскарження

індивідуальних актів управління;

в) вимогу щодо обґрунтованого і своєчасного

вирішення адміністративних справ. Якщо суд

дійде висновку про те, що розгляд справи в

одному провадженні ускладнить або уповіль-

нить її вирішення, він може розділити прова-

дження про оскарження «змішаного» право-

вого акта на: а) провадження щодо законності

його індивідуальних приписів; б) проваджен-

ня щодо законності його нормативних поло-

жень. Відповідно, перше з цих проваджень

буде здійснюватись за правилами Розділу ІІІ

КАС України; друге — у порядку ст. 171 КАС

України.

1. Перша частина ст. 171 КАС України поши-

рює передбачений цією статтею особливий поря-

док судового провадження на справи щодо:

а) законності:

— нормативних постанов Верховної Ради Ук -

раїни;

— нормативних указів та розпоряджень Прези-

дента України;

— нормативних постанов і розпоряджень Ка -

бінету Міністрів України;

— постанов Верховної Ради Автономної Рес-

публіки Крим.

б) законності та відповідності правовим актам

вищої юридичної сили нормативно-правових

актів:

— міністерств та інших центральних органів

виконавчої влади;

— Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

— місцевих державних адміністрацій;

— органів місцевого самоврядування;

— інших суб’єктів владних повноважень.

Правила коментованої статті (як, власне, і

компетенція адміністративних судів) не поширю-

ються на справи щодо конституційності норма-

тивно-правових актів. Відповідно до ст. 147 Кон-

ституції України та ст. 13 Закону України «Про

Конституційний Суд України», справи щодо кон-

ституційності правових актів Верховної Ради Ук -

раїни, Президента України, Кабінету Міністрів

України та Верховної Ради Автономної Республі-

ки Крим належать до юрисдикції Конституційно-

го Суду України. Це виключає можливість їх

розгляду у порядку адміністративного судочин-

ства (див. коментар до ст. 17 КАС України).

Трапляються випадки, коли адміністративні

суди, посилаючись на ст. 156 КАС України, зупи-

няють провадження у справі щодо оскарження

нормативно-правового акта у зв’язку з тим, що до

Конституційного Суду України було подане кло-

потання про визнання цього акта неконституцій-

ним.

Така судова практика не відповідає вимогам

КАС України. Згідно із п. 3 ч. 1 ст. 156 КАС

України, підставою для зупинення провадження

в адміністративній справі є неможливість розгля-

ду цієї справи до вирішення справи, що розгляда-

ється в порядку конституційного судочинства.

Очевидно, що у даному приписі йдеться про

справу, стосовно якої було відкрите конституцій-

не провадження (відповідне рішення приймаєть-

ся ухвалою колегії суддів Конституційного Суду

України). Натомість сам факт конституційного

подання підставою для зупинення адміністратив-

ного провадження слугувати не може.

З цієї ж причини слід вважати неправильними

рішення деяких судів, які зупиняють проваджен-

ня щодо законності нормативно-правових актів

на підставі звернення до Верховного Суду Украї-

ни з питанням про ініціювання конституційного

подання (відповідно до ч. 5 ст. 9 КАС України, у

разі виникнення сумніву під час розгляду справи

щодо відповідності закону Конституції України,

адміністративний суд звертається до Верховного

Суду України для вирішення питання стосовно

внесення до Конституційного Суду України по -

дання щодо конституційності закону).

Відповідне звернення адміністративного суду

має на меті лише інформувати Верховний Суд

України про наявну проблему і не може тягнути

за собою зупинення провадження у справі.