3.3 Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

Государственная Дума является палатой Федерального Собрания - парламента Российской Федерации.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума, палата) самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Порядок деятельности Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации, Регламентом Государственной Думы (далее - Регламент).

Согласно Регламенту деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Государственная Дума избирается сроком на пять лет.

Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Одно и то же лицо не может быть одновременно, являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Право избирать в Государственную Думу принадлежит каждому гражданину РФ, достигшему на день голосования 18 лет.

Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Государственной Думой.

Государственная Дума является постоянно действующим органом.

Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Государственная Дума заседает раздельно от Совета Федерации.

Заседания Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.

Президент Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации, члены Совета Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, члены Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председатель Счетной палаты Российской Федерации, заместители Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты.

Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Государственная Дума проводит по вопросам своего ведения парламентские слушания.

Государственная Дума принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Государственная Дума и Совет Федерации образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии. Комитеты Государственной Думы:

а) вносят предложения по формированию проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и проекта календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц, а также вносят предложения о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;

б) осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой;

в) осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы и проектов документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы;

г) осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;

д) рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной Думы;

е) в соответствии с решением палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд Российской Федерации;

ж) решают вопросы организации своей деятельности;

з) рассматривает иные вопросы, отнесенные к его ведению Государственной Думой.

Государственная Дума образует следующие комитеты:

· Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству;

· Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству;

· Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов;

· Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;

· Комитет Государственной Думы по финансовому рынку;

· Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству;

· Комитет Государственной Думы по вопросам собственности;

· Комитет Государственной Думы по промышленности;

· Комитет Государственной Думы по международным делам;

· и другие Комитеты Государственной Думы.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва.

Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности.

Комитеты, комиссии Государственной Думы имеют право вносить на заседание Совета Государственной Думы предложения по проекту порядка работы Государственной Думы на очередное заседание.

Для подготовки отдельных вопросов комитет, комиссия Государственной Думы может создавать рабочие группы из числа членов данных комитета, комиссии, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций.

Деятельность комитета, комиссии Государственной Думы основана на принципах свободы обсуждения, гласности. На заседаниях комитета, комиссии могут присутствовать представители средств массовой информации [28. Ст.28].

Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции в Государственной Думе.

Для подготовки согласованных предложений по совершенствованию законодательства, выработки согласованных решений по иным вопросам, отнесенным к ведению Государственной Думы, могут образовываться межфракционные рабочие группы.

Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты, может создаваться Совет Государственной Думы.

Государственная Дума может иметь свои печатные и электронные издания.

В соответствии со ст. 103 Конституции Российской Федерации, к ведению Государственной Думы относятся:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

е) объявление амнистии;

ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

В соответствии со ст.105 Конституции Российской Федерации Государственной Думой принимаются Федеральные законы. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

На заседаниях Государственной Думы ведутся протоколы и стенограммы. Протокол подписывается председательствующим на заседании. Стенограммы заседаний Государственной Думы, за исключением стенограмм закрытых заседаний, подлежат опубликованию, а также размещаются в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы.

Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов Государственной Думы на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Государственной Думы. Постановление Государственной Думы о распорядке работы депутатов Государственной Думы на очередную сессию, проект которого вносится Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, принимается на одном из последних заседаний текущей сессии палаты.

Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания, работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, во фракциях, а также с избирателями. Как правило, две недели каждого месяца в этот период предназначаются для проведения заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы в комитетах, комиссиях и во фракциях, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов Государственной Думы с избирателями предназначаются две недели каждого месяца.

Заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам. По решению Совета Государственной Думы в иные дни могут проводиться дополнительные заседания Государственной Думы. В случаях, предусмотренных Регламентом, проводятся внеочередные заседания Государственной Думы. Время проведения заседаний Государственной Думы устанавливается Регламентом.

На заседаниях Государственной Думы в 17 часов проводится "час голосования". По решению Совета Государственной Думы либо по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, может быть определено иное время проведения "часа голосования". На "час голосования" выносятся законы, законопроекты и проекты постановлений Государственной Думы, которые уже были предметом обсуждения палаты.

Заседания Государственной Думы проводятся в рабочие дни:

а) утренние - с 10 до 14 часов с перерывом с 12 часов до 12 часов 30 минут;

б) вечерние - с 16 до 18 часов.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием.

Голосование на заседании Государственной Думы осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или без использования указанной электронной системы.

Депутатам Государственной Думы принадлежит право законодательной инициативы.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (далее - законопроект);

б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом.

Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась на позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после её избрания.

Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации.

Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

Истории известны разнообразные сочетания форм государства и политических режимов, многочисленные системы государственных органов и их полномочия, различная степень участия народа в государственно-общественных делах. При этом следует отметить, что на протяжении длительного времени, начиная с древнейших времен и заканчивая настоящим временем, темой исследований многих ученых-правоведов, а также политических деятелей была идеальная модель государственного устройства, при которой соблюдался бы баланс всеобщего и личного блага, общенациональных и индивидуальных интересов. Одной из таких форм являлась парламентская форма представительного правления. Она сложилась по мере роста народонаселения и усложнения социальной структуры, когда прямая и плебисцитарная демократия стали неэффективными.

Термин «парламент» латинского происхождения и означает «говорильня», «собеседование». Ранние формы парламентов появились в XII-XIII вв. и назывались испанские кортесы и английский парламент [18, c. 9]. В юридической литературе упоминаются также исландский Альтинг, Народное собрание и Совет пятисот в Афинах, «трибутные собрания представителей» в Риме. «Первые ростки народного представительства и образцы представительных органов, статус, порядок формирования и распределение полномочий которых были взяты за основу парламентского строительства многих стран мира, зародились именно там» [11]. В.Е. Чиркин утверждает, что парламент, в современном понимании слова, появился в Великобритании в XIII–XIV вв. [19, c. 103]. Несколько позже возникли сословные и сословно-представительные учреждения, ставшие неотъемлемой частью государственного механизма почти во всех странах Западной и Центральной Европы, где они в процессе эволюции и революций развились в представительные учреждения современного типа или были ими заменены [17, c. 95].

В настоящее время понятие «парламент» означает избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя. К примеру, В.Е. Усанов рассматривает парламенты как представительные, коллегиальные, выборные органы власти, наделенные непосредственными и исключительными полномочиями законодательной деятельности [18, c. 10-11]. Другими словами, современный парламент – это общегосударственный, представительный орган, чья главная функция в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Парламент представляет собой высший представительный орган, состоящий из одной или двух палат, одна из основных задач которого состоит в принятии законов [19, c. 192].

Наряду с законодательной функцией, парламенты имеют ряд других функций: утверждают годовой бюджет и осуществляют контроль органов исполнительной ветви власти. При этом парламент и его палаты не могут не участвовать в решении вопросов внутренней и внешней политики страны, что собственно предполагается их представительной природой.

Таким образом, парламент – это сложный многоэлементный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими институтами власти в механизме государства, отражающий представительную природу своего формирования в принятии законов, регулирующих отношения внутренней и внешней политики страны, а также осуществляющий контроль за реализацией законов исполнительной властью, в том числе и в международных отношениях.

С понятием «парламент» тесно связано понятие «парламентаризм». В связи с этим интересна точка зрения С.А. Авакьяна, который подчеркивает, что наличие парламента, представляющего интересы народа, осуществляющего законодательную функцию, участвующего в верховном руководстве делами государства указывает на наличие парламентаризма [2, c. 385]. Для констатации парламентаризма необходимо чтобы: во-первых, депутаты должны иметь определенный социальный статус (профессионально заниматься представительской деятельностью, имея депутатское жалованье); во-вторых, парламент должен иметь четко фиксированные задачи и полномочия (принимать законы, утверждать бюджет государства, определять его доходы и расходы, влиять на осуществление внутренней и внешней политики государства, участвовать в формировании органов государственной власти и осуществлять парламентский контроль в отношении этих органов); в-третьих, для парламента должны быть установлены определенные формы, методы и стиль работы (коллегиальное осуществление задач в рамках пленарных заседаний, в комитетах, фракциях, комиссиях и т. п. с использование процедур прений, запросов депутатов, дискуссий, дебатов) [1, c. 26-29].

При этом нельзя не отметить тот факт, что в политологической и правовой литературе понятие «парламентаризм» понимается неоднозначно в силу его дуалистической политико-правовой природы и содержательной структуры. В парламентском праве парламентаризм рассматривается как особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка [13, c. 5, 385]. В Большом энциклопедическом словаре: «парламентаризм – это система политической организации государства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной властей при привилегированном положении парламента» [5, c. 469]. Один из ведущих специалистов по конституционному праву М.В. Баглай определяет парламентаризм как государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства [4, c. 469]. И.П. Рыбкин определяет парламентаризм более широко: политическая система, «где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан» [15, c. 4]. Н.Г. Аванесова определяет «парламентаризм как организацию государственной власти, в которой структура, полномочия парламента, его роль и место в системе государственных органов определяется особенностями истории развития страны» [3, c. 148]. Но что примечательно – в Конституции Российской Федерации (важнейшем законе государства) термин «парламентаризм» вообще не упоминается.

Из изложенного видно, что при толковании понятия «парламентаризм» употребляются различные характеристики: система управления обществом; форма представительной демократии; демократический механизм реализации интересов определенных групп населения и другие [9, c. 83-94]. Данное понятие отображает, с одной стороны, положение парламента в механизме разделения властей, а с другой – принципы функционирования и устройства парламента.

Следует подчеркнуть, что парламент и парламентаризм – понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента, отвечающего определенным характеристикам. Парламентаризм возникает и существует только тогда, когда парламент наделен законодательными полномочиями, полномочиями избрания правительства, контроля за его деятельностью и деятельностью нижестоящих органов исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих элементов относятся, прежде всего, разделение властей, представительность и законность [12, c. 4-5].

Если попытаться дать развернутое и всеобъемлющее определение парламентаризма, то оно будет выглядеть следующим образом. Парламентаризм – это система политической организации государства, складывающаяся как результат соответствующей конституционно-правовой практики, элементами которой являются: верховенство закона; разделение властей при четком распределении законодательных и исполнительных функций; высшее представительное и законодательное учреждение –парламент – избираемое на основе всеобщего и тайного голосования в условиях многопартийности; привилегированное положение парламента по отношению к другим органам государственной власти, проявляющееся, в частности, в исключительных законодательных полномочиях, а также полномочиях избрания правительства, контроля за его деятельностью и деятельностью органов исполнительной власти; высокая политико-правовая культура граждан государства.

Подытоживая вышесказанное, необходимо обратить внимание на то, что в работах российских ученых исследуется, прежде всего, его содержание и варианты его воплощения в российскую действительность.

По мнению О.И. Бурлакова, парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:

Во-первых, это идейно-теоретическая концепция, лежащая в основе научного обоснования необходимости парламента как института и его основных функций.

Во-вторых, это реальный политико-правовой институт, характерный для государства с разделением властей и воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе.

В-третьих, это еще и расширение власти парламента, и образование парламентского правительства, в случае парламентской республики с соответствующим видом исполнительной власти[6].

Рассмотренные аспекты тесно взаимосвязаны, при этом понятие парламентаризма следует рассматривать с учетом исторической обусловленности. Представляется сомнительным утверждение, что «парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями» [7, c. 19]. При наличии парламента может не быть парламентаризма как системы правления.

Иначе говоря, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями принятия законодательных актов, избрания правительства, контроля над его деятельностью и другими органами исполнительской власти, их отставки, а также отставки президента [14, c. 213].

Таким образом, лишь при верховенстве парламента как основного признака парламентаризма можно говорить о самом парламентаризме, где исключается соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти и обеспечивается единство народного представительства на государственном уровне, как при решении внутригосударственных задач, так и во внешнеполитической сфере.

На современном этапе глобализация международной жизни предполагает эффективность управления международными процессами для всеобщего блага и, прежде всего, по обеспечению международной безопасности, на основе базовых принципов и императивных норм с участием всех государств мирового сообщества. Российская Федерация не исключение. Она является активно действующим субъектом в управлении международными отношениями в лице соответствующих компетентных высших органов государственной власти. Более того, за последнее время в сфере международной деятельности роль российского парламента значительно усилилась. В.Н. Лихачев указывает, что российские парламентарии, преследуя национальные интересы страны, осуществляют свою деятельность с учетом международных потребностей и запросов других государств [10, c. 213-308]. Помимо ежегодной ратификации до полусотни международных договоров парламентарии России активно сотрудничают с парламентами других стран через официальные парламентские делегации Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, участвуют в работе межпарламентских организаций, а также в работе специальных комитетов, комиссий и Межпарламентской группы Российской Федерации.

При этом в отличие от законодательной как важнейшей внутригосударственной функции во внешнеполитическом сфере представительная функция национального парламента является весьма важной, поскольку именно через нее народ (суверен) имеет возможность менее опосредованно, чем через государственные органы исполнительной власти, общаться с другими народами. Следовательно, международная деятельность национального парламента является формой народного представительства в сфере международных отношений [8, c. 3].

Также следует отметить, что парламенты современных государств являются и внешнеполитическими органами, поскольку наряду с выполнением традиционных функций участвуют и в международной деятельности, влияя на внешнюю политику страны через законотворческую деятельность (принятие бюджета и законов, регламентирующих внешние сношения), ратификацию международных договоров и участие в назначении должностных лиц государства, прямо или опосредованно выполняющих внешнеполитические задачи [16, c. 5].

Учитывая вышеизложенное, можно надеяться, что после выборов в Государственную Думу российского парламента его деятельность будет осуществляться во всем спектре представительских, законотворческих, контрольных функций, а также и в международной сфере, что является важным связующим звеном между народом России и народами других стран.

По мнению И.М. Степанова, "парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка"*(1). А.А. Мишин считает, что парламентаризм - "это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента"*(2). В Юридическом энциклопедическом словаре утверждается, что парламентаризм - "система организации и функционирования верховной государственной власти буржуазии, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента"*(3). Авторы монографии "Общая и прикладная политология" полагают, что парламентаризм - это "система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам"*(4).

Отвергая трактовку парламентаризма как разновидности формы правления, М.А. Могунова рассматривает его как разновидность государственного режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему правительства*(5). Она, в частности, пишет: "В действительности парламентаризм - это не форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент"*(6).

Эти и многие другие определения, отражающие суть понимания парламентаризма отечественными учеными, на наш взгляд, страдают рядом недостатков. Во-первых, парламентаризм в них в значительной степени отождествляется с другими фундаментальными понятиями науки конституционного права - формой государственного правления и формой государственного режима. Однако парламентаризм неправомерно рассматривать исключительно как определенную форму правления и (или) как определенный государственный режим. Содержание этого понятия включает в себя и некий чрезвычайно значимый идеолого-мировоззренческий аспект, систему представлений и убеждений, аксиологических установок, ценностных ориентаций относительно должной организации и должного функционирования государственного механизма.

Во-вторых, практически во всех определениях парламентаризма указывается, что центральному представительному учреждению принадлежит ведущая роль либо что он занимает особое, привилегированное положение по сравнению с другими политическими институтами. Этой логике следует, в частности, и Р.М. Романов. Он выделяет в качестве одного из основных принципов парламентаризма приоритет законодательных органов власти перед всеми остальными: исполнительными, судебными, хозяйственными и иными*(7). Разделяя такую позицию, многие российские государствоведы придерживаются, по нашему мнению, ошибочной точки зрения, согласно которой в президентских республиках, где парламенты, естественно, не занимают главенствующего положения, парламентаризм не существует и не может существовать в принципе.

Очевидно, что сегодня среди развитых и многих развивающихся стран, имеющих не только президентскую, но и иные формы правления, мало найдется таких, где высший законодательный орган реально играет определяющую роль в государственной системе. К ним, например, несомненно, не относятся ни США, ни Франция, ни Англия, ни Россия, ни многие другие государства. И тем не менее мы вправе говорить и об американском, и о французском, и об английском, и о российском парламентаризме. Мы ведь вполне правомерно говорим о таких отработанных практикой, систематизированных и обоснованных наукой моделях парламентаризма, как: парламентаризм приглушенный, рационализированный, министериальный, номенклатурный и др. Между тем во всех названных моделях высшее представительное учреждение не только не занимает главенствующие позиции, но даже и не претендует на это. Нелепо, как нам кажется, настаивать на отсутствии парламентаризма, например, в США - стране с более чем двухсотлетними парламентскими традициями, где обе палаты центрального представительного органа оказывают огромное (хотя и, по-видимому, не первостепенное) влияние на политическую жизнь общества.

Строго говоря, практически во всех развитых и значительном числе развивающихся стран ведущее, приоритетное, главенствующее или привилегированное положение занимает ныне отнюдь не законодательная, а исполнительная власть. Такова очевидная и, заметим, объективно обусловленная реальность. Более того, нет никаких оснований полагать, что в ближайшем будущем в этом плане что-либо существенным образом изменится. Скорее всего, тенденция увеличения могущества, усиления значимости и влияния профессиональных управленцев и соответственно исполнительно-распорядительных структур сохранится в обозримой исторической перспективе. Р.М. Романов полагает, что: "Во всех развитых странах главенствующее положение парламентов в системе власти определяется их фундаментальными функциями: представительной, законодательной, бюджетной, налоговой, контрольной и др."*(8). Мы же считаем, что в современных обществах самой важной функцией является функция управления все усложняющимися общественными процессами. Этим главным образом и обусловливается доминирующее положение исполнительной, а вовсе не законодательной или какой-либо другой власти во многих (если не в большинстве) государств мира*(9).

Но если эти суждения справедливы, то, следуя логике большинства отечественных юристов, мы будем вынуждены признать, что парламентаризма нет нигде или почти нигде.

С нашей же точки зрения, парламентаризм, несомненно, существует во всех развитых и многих развивающихся государствах, ибо он в принципе не предполагает приоритетной роли высшего законодательного органа. Другое дело, что он свойственен им в разной степени. Облик его существенным образом варьируется от страны к стране. И здесь мы полностью солидарны с Р.М.Романовым, который справедливо отмечает, что парламентаризм "обладает некой универсальностью, способностью обретать различные формы в зависимости от характера государственности, социально-политических и экономических условий"*(10).

Предлагаемое нами видение парламентаризма лишено отмеченных выше недостатков и, что гораздо важнее, открывает, как нам кажется, перспективу более широкого токования данного понятия.

Сфера парламентского бытия по своей природе многослойна и иерархична. Парламентаризм, как сложный политико-правовой и социокультурный феномен обладает сущностями нескольких порядков. Он структурируется на трех основных уровнях: условно говоря, собственно парламентском, т.е. на уровне самого центрального законодательного органа страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными институтами и, наконец, на уровне прежде всего политической, правовой и - в более широком плане - общей культуры данного общества, духовной жизни нации. Выделенные уровни представляют собой не что иное, как фундаментальные блоки или звенья конструкции, именуемой парламентаризмом. Однако для того чтобы называться так по праву, каждое из трех звеньев этой конструкции должно обладать рядом признаков, отвечать определенным условиям.

1. Очевидно, что без парламента нет и парламентаризма. Вместе с тем столь же очевидно, что отнюдь не всякое учреждение, характеризуемое правящей элитой как парламент, можно считать таковым. Парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий (хотя бы формально-юридически) весь народ и, следовательно, являющийся коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм. Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями. Только располагая перечисленными признаками, центральный законодательный орган может выступать в качестве одного из важнейших основополагающих звеньев парламентаризма.

2. Говорить о наличии парламентаризма можно исключительно при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, такой системы, в которой он должным образом, не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая тем самым адекватное (вовсе не обязательно первостепенное) место в политической системе страны. Речь идет в первую очередь о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства. С.А. Авакьян совершенно обоснованно отмечает: "Парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих вопросов внутренней и внешнеполитической жизни страны и потому, что являются органами государственной власти, и потому, что это вытекает из их представительной природы"*(11). Само собой разумеется, что речь идет также о представительной и законодательной функциях, о контроле за исполнительной властью, о формировании или участии в формировании других государственных органов и др.

3. Наконец, парламентаризм практически возможен, лишь когда интеллектуальный уровень большинства власть имущих и граждан страны позволяет и тем и другим рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества, как явление пусть не лишенное недостатков, но в целом бесспорно позитивное; осознавать и безусловно принимать в качестве средоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и, что особенно важно, основного способа ее реализации и функционирования. Только в этом случае можно быть уверенным, что парламентаризм "приживется" на "национальной почве", не будет отторгнут населением и правителями как нечто чуждое и непонятно инородное.

Исходя из сказанного, попытаемся предложить собственное определение интересующего нас понятия. Парламентаризм есть принимаемая властью и обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.

На наш взгляд, данное определение дает возможность продолжать изучение фактически существующих в мире моделей и разновидностей парламентаризма, выявлять природу, специфику, особенности каждой из них. Это задача дальнейших исследований, и ее осуществление позволит в порядке обратной связи уточнить, дополнить, развить предложенную дефиницию.

Изложенное позволяет утверждать, что парламентаризм в нашей стране находится в зародышевом состоянии. Конечно, основы его уже заложены, но тем не менее нам предстоит пройти нелегкий путь от зарождающегося парламентаризма до парламентаризма зрелого, развитого. И сколь бы ни был тернист и многотруден этот путь, преодолеть его придется, ибо только в этом случае можно рассчитывать на создание подлинно демократического общества.

Именно в русле решения этой стратегической задачи попытаемся выдвинуть ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование порядка формирования, организации и деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, их взаимоотношений с другими государственными органами.

Однако прежде чем перейти непосредственно к этим предложениям, хотелось бы выразить свое отношение к довольно часто высказываемой в последнее время точке зрения о том, что Совет Федерации в принципе не нужен и его следует ликвидировать, что России необходим однопалатный парламент*(12). С этим мнением мы не согласны. Попытаемся обосновать свою позицию.

"Законодательная власть - сердце государства" - так считал один из величайших мыслителей - Ж.-Ж.Руссо. А сердце, как известно, состоит из двух частей.

Сегодня можно без преувеличения сказать, что бикамерализм (иными словами, двухпалатная структура высшего законодательного органа) прочно утвердился в политико-правовой практике многих демократических стран и в этом смысле является одним из характерных признаков современного развитого парламентаризма. Более того, следует отметить, что бикамерализм воспринят не только федеративными (что само по себе вполне естественно), но и некоторыми унитарными государствами.

Причин столь очевидного "успеха" именно такой структуры центрального представительного учреждения, именно такого способа организации законодательной власти множество. Обозначим некоторые, наиболее важные.

Само существование верхней палаты парламента, несомненно, способствует утверждению стабильности, сбалансированности, преемственности власти в государственной системе страны. Избираемая (или формируемая) на весьма длительный срок, состоящая из лиц, прошедших тщательный отбор во властных структурах и имеющих, как правило, немалый политический и жизненный опыт, верхняя палата нередко удерживает большинство нижней палаты парламента от принятия поспешных, недостаточно продуманных и подготовленных, зачастую откровенно популистских решений, выступает мощным политическим противовесом радикализму, а иногда и "диктатуре" этого большинства. По существу, здесь мы имеем дело со своеобразной реализацией принципа разделения властей в рамках законодательной власти. Как не вспомнить в связи с этим видного французского юриста Л. Дюги, полагавшего, что: "Лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга"*(13).

Усложнение общественных процессов происходит ныне с невероятной скоростью и сообразно этому усложняется задача парламента, призванного создать адекватную, отвечающую требованиям времени систему законодательных актов, эффективно регулирующую эти процессы. Роль верхней палаты высшего представительного учреждения здесь чрезвычайно важна. Очевидно, что именно она обеспечивает всестороннюю, взвешенную оценку, скрупулезную экспертизу закона, принятого нижней палатой. Она выступает дополнительным и весьма действенным гарантом принятия парламентом квалифицированного, профессионально подготовленного, тщательно выверенного законодательного текста.

Наконец, верхняя палата парламента безусловно необходима в странах, имеющих федеративное устройство, ибо она олицетворяет собой наиболее рациональный, пожалуй, даже единственно возможный в современных условиях способ организации представительства интересов субъектов Федерации на уровне центральных властных структур.

Теперь, когда мы выразили в общих чертах свою точку зрения относительно бикамерализма, попытаемся хотя бы в какой-то мере ответить на вопрос о том, что, на наш взгляд, целесообразно предпринять для усовершенствования порядка образования, структуры и функционирования палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что в любом цивилизованном обществе выборы носят более или менее спокойный, можно даже сказать, рутинный характер, обеспечивая тем самым стабильность и преемственность власти. В нашей же стране, как справедливо отмечает Е.С. Строев, они всякий раз "превращаются в смесь страшного суда и драки в грязи, что ведет к разрушению самой власти как таковой, к унижению и оскорблению всех тех, кто участвует в этом процессе"*(14).

Необходимо как можно скорее прекратить эту порочную практику, избавить избирателей от нервотрепки, подтасовок, фальсификаций, бессмысленной траты огромных государственных денежных средств, "в полной мере защитить избирательные права граждан от силы больших денег и информационных войн"*(15). Следует, наконец, создать условия для проведения нормальных, демократических избирательных кампаний. Целесообразно закрепить в Конституции РФ основные принципы выборов и в кратчайшие сроки конкретизировать их в федеральном законодательстве. Должен быть создан эффективный правовой механизм, обеспечивающий "чистые и честные" выборы действительных представителей народа, полностью освобождающий избирательные комиссии от давления властей и финансовых групп, устанавливающий жесткий общественный контроль как за самим процессом выборов, так и за работой названных комиссий.

Что же касается порядка выборов в высшее представительное учреждение страны, то его имеет смысл изменить. Как известно, половина депутатов Государственной Думы избирается по партийным спискам. В результате в составе депутатского корпуса нередко оказываются не только неизвестные избирателям, по сути, случайные люди, но и лица не компетентные, профессионально не подготовленные для сложной парламентской, в первую очередь, законодательной деятельности. Они получают депутатский мандат исключительно благодаря личной преданности тому или иному партийному лидеру. Более того, ни для кого не секрет, что места в партийных списках зачастую становятся предметом купли-продажи.

Следует конституционно закрепить порядок, согласно которому 300 депутатов нижней палаты избираются по территориальным одномандатным избирательным округам, а остальные 150 - по спискам избирательных объединений и блоков. Полностью отказаться от избрания парламентариев по спискам было бы преждевременно, ибо "пропорциональная система помогает партиям набирать силы и в конце концов приведет к созданию нескольких крепких политических сил (вместо сегодняшнего множества средних и слабых), конкурирующих в битве за места в ГД"*(16).

Необходимо изменить и порядок формирования Совета Федерации. Ныне в соответствии с ч.2 ст.95 Конституции РФ (конкретизируемой положениями Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации") в верхнюю палату парламента входят по два представителя от каждого субъекта страны: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Такой порядок противоречит принципу разделения властей. Целесообразно воспринять, пожалуй, наиболее демократичный способ формирования верхней палаты, известный мировой конституционной практике, а именно перейти к выборам членов Совета Федерации непосредственно населением, по два представителя от каждого субъекта Федерации. Определение результатов голосования должно в этом случае осуществляться по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Впрочем, возможен и иной способ - непрямые выборы. Он, несомненно, имеет свои преимущества.

В целях усиления законодательной функции палат Федерального Собрания*(17), совершенствования работы всего конституционного механизма России необходимо, с нашей точки зрения, осуществить следующие меры.

1. Предоставить правительству равные с Государственной Думой и Советом Федерации права по определению повестки дня их заседаний. Иными словами, повестку дня половины заседаний палат парламента должны устанавливать не они сами, а правительство. Пятьдесят процентов своего рабочего времени парламентариям следует уделять рассмотрению законопроектов, исходящих от высшего органа исполнительной власти*(18).

На первый взгляд может показаться, что это предложение идет вразрез с демократическими принципами, особенно в реалиях нашей страны, где исполнительные структуры и так располагают весьма широкими властными полномочиями. Однако при внимательном рассмотрении данное предложение представляется вполне обоснованным и рациональным. Ведь очевидно, что именно правительство (в значительно большей степени, чем другие государственные институты) располагает необходимыми возможностями для подготовки на высоком профессиональном уровне, "со знанием дела" качественных законопроектов. Неудивительно поэтому, что в Западной Европе от 70 до 90% законопроектов исходят от правительства*(19). Последнее к тому же лучше всех других государственных органов представляет себе, какие вопросы общественного развития должны быть урегулированы законодательным путем в первую очередь, а какие могут быть несколько отложены.

Кроме этого, как известно, Государственная Дума, согласно ч.3 ст.117 Конституции РФ, может выразить правительству недоверие. Мировая парламентская практика показывает, что основной причиной для принятия столь ответственного решения, как правило, служит ненадлежащее, с точки зрения депутатов, выполнение намеченной правительством программы. Однако совершенно ясно, что, учитывая вероятность такого развития ситуации, правительство должно иметь достаточные возможности самым активным и непосредственным образом участвовать в формировании законодательной базы для претворения в жизнь этой программы. Более того, только при условии создания такой базы совместными усилиями высших органов законодательной и исполнительной ветвей власти, депутаты получат политическое основание и моральное право отказать правительству в доверии в случае невыполнения им своей программы.

2. Учредить институт специальных комиссий, т.е. комиссий, специально создаваемых по решению Государственной Думы и Совета Федерации из числа парламентариев, входящих в различные комитеты, с целью углубленного рассмотрения и подготовки к обсуждению на заседании палаты отдельных законопроектов. Такие комиссии имеет смысл образовывать в случаях, когда необходимо подвергнуть тщательному анализу законопроекты, относящиеся к компетенции сразу нескольких комитетов, или же законопроекты, регулирующие весьма специфические, может быть даже узкопрофессиональные, но вместе с тем чрезвычайно общественно значимые вопросы.

Заинтересованность и профессионализм членов специальных комиссий стали бы дополнительной гарантией серьезной и квалифицированной подготовки законодательных текстов для их последующей передачи на "суд" палаты. К тому же применение данной процедуры позволило бы снизить чрезмерную загруженность некоторых комитетов.

3. Изменить ч.3 ст.107 Конституции РФ. Согласно этой статье, отклоненный Президентом закон подлежит новому рассмотрению палатами Федерального Собрания. Если при повторном рассмотрении такой закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, он подлежит подписанию главой государства в течение семи дней и обнародованию. Таким образом, Основной закон ставит палаты российского парламента в условия, когда преодоление президентского вето оказывается делом весьма непростым. При этом глава государства, располагающий огромными властными полномочиями, получает в свое распоряжение дополнительное мощнейшее средство воздействия на высшее представительное учреждение страны. Абсурдность ситуации заключается в том, что теоретически Президент может, по сути, заблокировать законодательную процедуру, вынуждая парламент либо постоянно соглашаться со своим мнением, либо принимать законы квалифицированным большинством голосов, т.е. не менее чем двумя третями голосов общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Опасения эти, надо сказать, отнюдь не беспочвенны, учитывая очевидную непредсказуемость действий бывшего главы нашего государства и тот факт, что за время работы Федерального Собрания в 1993-1995 гг. он отклонял каждый четвертый принятый закон*(20).

Принимая во внимание сказанное, необходимо изменить названную конституционную норму таким образом, чтобы для обязательного подписания Президентом и обнародования отклоненного им закона было достаточно при повторном рассмотрении этого закона его одобрения в ранее принятой редакции большинством голосов от общего числа членов каждой из палат парламента.

4. Пересмотреть внутреннее устройство Государственной Думы и Совета Федерации в том, что касается наименований и компетенции комитетов и комиссий. Это необходимо для того, чтобы решить проблему неравномерной загруженности работой данных структурных подразделений.

5. Упростить порядок лишения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации неприкосновенности, предоставив, в частности, право решать этот вопрос не самим палатам (согласно ч.2 ст.98 Конституции РФ, вопрос о лишении парламентариев неприкосновенности решается по представлении Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания), а их руководящим инстанциям: Совету Государственной Думы и Председателю Совета Федерации совместно со своими заместителями. Правом лишения депутата или сенатора парламентской неприкосновенности наделены, в частности, руководящие органы палат французского парламента - Бюро Сената и Бюро Национального Собрания. Причем это их право закреплено конституционно. Статья 26 (абзац 2) Основного закона Франции устанавливает, что член парламента может быть арестован или в отношении него могут быть применены любые другие меры, лишающие его свободы или ограничивающие таковую, только с разрешения Бюро палаты, членом которой он является, за исключением случаев, когда он застигнут на месте преступления или когда он окончательно осужден.

Предлагаемая мера, разумеется наряду с целым комплексом других мер, позволит не допустить криминализации российского парламента.

6. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои функции, возложить обязанность по их временному исполнению не на Председателя правительства (как это ныне предусмотрено частью 3 ст.92 Конституции РФ), а на Председателя Совета Федерации. Это позволит избежать опасности чрезмерного усиления обладающей и без того огромными полномочиями исполнительной власти в ущерб законодательной.

Также установить порядок, согласно которому лицо, временно исполняющее функции главы государства, не вправе участвовать в президентских выборах.

Если же лицо, временно исполняющее функции главы государства, заявит о своем намерении участвовать в таких выборах, то обязанность по временному исполнению полномочий Президента РФ незамедлительно и автоматически переходит к следующему по иерархии должностному лицу: от Председателя Совета Федерации к Председателю Государственной Думы, от Председателя Государственной Думы к Председателю Конституционного Суда и т.д.

Принятие этого предложения будет способствовать обеспечению равных условий и возможностей для кандидатов на пост Президента РФ в ходе избирательной кампании.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что скорейшее воплощение в жизнь изложенных и многих других предлагаемых отечественными юристами мер по совершенствованию работы Федерального Собрания РФ приблизит нас к достижению благородной цели - формированию в нашей стране развитого парламентаризма.

По мнению И.М. Степанова, "парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка"*(1). А.А. Мишин считает, что парламентаризм - "это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента"*(2). В Юридическом энциклопедическом словаре утверждается, что парламентаризм - "система организации и функционирования верховной государственной власти буржуазии, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента"*(3). Авторы монографии "Общая и прикладная политология" полагают, что парламентаризм - это "система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам"*(4).

Отвергая трактовку парламентаризма как разновидности формы правления, М.А. Могунова рассматривает его как разновидность государственного режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему правительства*(5). Она, в частности, пишет: "В действительности парламентаризм - это не форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент"*(6).

Эти и многие другие определения, отражающие суть понимания парламентаризма отечественными учеными, на наш взгляд, страдают рядом недостатков. Во-первых, парламентаризм в них в значительной степени отождествляется с другими фундаментальными понятиями науки конституционного права - формой государственного правления и формой государственного режима. Однако парламентаризм неправомерно рассматривать исключительно как определенную форму правления и (или) как определенный государственный режим. Содержание этого понятия включает в себя и некий чрезвычайно значимый идеолого-мировоззренческий аспект, систему представлений и убеждений, аксиологических установок, ценностных ориентаций относительно должной организации и должного функционирования государственного механизма.

Во-вторых, практически во всех определениях парламентаризма указывается, что центральному представительному учреждению принадлежит ведущая роль либо что он занимает особое, привилегированное положение по сравнению с другими политическими институтами. Этой логике следует, в частности, и Р.М. Романов. Он выделяет в качестве одного из основных принципов парламентаризма приоритет законодательных органов власти перед всеми остальными: исполнительными, судебными, хозяйственными и иными*(7). Разделяя такую позицию, многие российские государствоведы придерживаются, по нашему мнению, ошибочной точки зрения, согласно которой в президентских республиках, где парламенты, естественно, не занимают главенствующего положения, парламентаризм не существует и не может существовать в принципе.

Очевидно, что сегодня среди развитых и многих развивающихся стран, имеющих не только президентскую, но и иные формы правления, мало найдется таких, где высший законодательный орган реально играет определяющую роль в государственной системе. К ним, например, несомненно, не относятся ни США, ни Франция, ни Англия, ни Россия, ни многие другие государства. И тем не менее мы вправе говорить и об американском, и о французском, и об английском, и о российском парламентаризме. Мы ведь вполне правомерно говорим о таких отработанных практикой, систематизированных и обоснованных наукой моделях парламентаризма, как: парламентаризм приглушенный, рационализированный, министериальный, номенклатурный и др. Между тем во всех названных моделях высшее представительное учреждение не только не занимает главенствующие позиции, но даже и не претендует на это. Нелепо, как нам кажется, настаивать на отсутствии парламентаризма, например, в США - стране с более чем двухсотлетними парламентскими традициями, где обе палаты центрального представительного органа оказывают огромное (хотя и, по-видимому, не первостепенное) влияние на политическую жизнь общества.

Строго говоря, практически во всех развитых и значительном числе развивающихся стран ведущее, приоритетное, главенствующее или привилегированное положение занимает ныне отнюдь не законодательная, а исполнительная власть. Такова очевидная и, заметим, объективно обусловленная реальность. Более того, нет никаких оснований полагать, что в ближайшем будущем в этом плане что-либо существенным образом изменится. Скорее всего, тенденция увеличения могущества, усиления значимости и влияния профессиональных управленцев и соответственно исполнительно-распорядительных структур сохранится в обозримой исторической перспективе. Р.М. Романов полагает, что: "Во всех развитых странах главенствующее положение парламентов в системе власти определяется их фундаментальными функциями: представительной, законодательной, бюджетной, налоговой, контрольной и др."*(8). Мы же считаем, что в современных обществах самой важной функцией является функция управления все усложняющимися общественными процессами. Этим главным образом и обусловливается доминирующее положение исполнительной, а вовсе не законодательной или какой-либо другой власти во многих (если не в большинстве) государств мира*(9).

Но если эти суждения справедливы, то, следуя логике большинства отечественных юристов, мы будем вынуждены признать, что парламентаризма нет нигде или почти нигде.

С нашей же точки зрения, парламентаризм, несомненно, существует во всех развитых и многих развивающихся государствах, ибо он в принципе не предполагает приоритетной роли высшего законодательного органа. Другое дело, что он свойственен им в разной степени. Облик его существенным образом варьируется от страны к стране. И здесь мы полностью солидарны с Р.М.Романовым, который справедливо отмечает, что парламентаризм "обладает некой универсальностью, способностью обретать различные формы в зависимости от характера государственности, социально-политических и экономических условий"*(10).

Предлагаемое нами видение парламентаризма лишено отмеченных выше недостатков и, что гораздо важнее, открывает, как нам кажется, перспективу более широкого токования данного понятия.

Сфера парламентского бытия по своей природе многослойна и иерархична. Парламентаризм, как сложный политико-правовой и социокультурный феномен обладает сущностями нескольких порядков. Он структурируется на трех основных уровнях: условно говоря, собственно парламентском, т.е. на уровне самого центрального законодательного органа страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными институтами и, наконец, на уровне прежде всего политической, правовой и - в более широком плане - общей культуры данного общества, духовной жизни нации. Выделенные уровни представляют собой не что иное, как фундаментальные блоки или звенья конструкции, именуемой парламентаризмом. Однако для того чтобы называться так по праву, каждое из трех звеньев этой конструкции должно обладать рядом признаков, отвечать определенным условиям.

1. Очевидно, что без парламента нет и парламентаризма. Вместе с тем столь же очевидно, что отнюдь не всякое учреждение, характеризуемое правящей элитой как парламент, можно считать таковым. Парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий (хотя бы формально-юридически) весь народ и, следовательно, являющийся коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм. Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями. Только располагая перечисленными признаками, центральный законодательный орган может выступать в качестве одного из важнейших основополагающих звеньев парламентаризма.

2. Говорить о наличии парламентаризма можно исключительно при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, такой системы, в которой он должным образом, не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая тем самым адекватное (вовсе не обязательно первостепенное) место в политической системе страны. Речь идет в первую очередь о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства. С.А. Авакьян совершенно обоснованно отмечает: "Парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих вопросов внутренней и внешнеполитической жизни страны и потому, что являются органами государственной власти, и потому, что это вытекает из их представительной природы"*(11). Само собой разумеется, что речь идет также о представительной и законодательной функциях, о контроле за исполнительной властью, о формировании или участии в формировании других государственных органов и др.

3. Наконец, парламентаризм практически возможен, лишь когда интеллектуальный уровень большинства власть имущих и граждан страны позволяет и тем и другим рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества, как явление пусть не лишенное недостатков, но в целом бесспорно позитивное; осознавать и безусловно принимать в качестве средоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и, что особенно важно, основного способа ее реализации и функционирования. Только в этом случае можно быть уверенным, что парламентаризм "приживется" на "национальной почве", не будет отторгнут населением и правителями как нечто чуждое и непонятно инородное.

Исходя из сказанного, попытаемся предложить собственное определение интересующего нас понятия. Парламентаризм есть принимаемая властью и обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.

На наш взгляд, данное определение дает возможность продолжать изучение фактически существующих в мире моделей и разновидностей парламентаризма, выявлять природу, специфику, особенности каждой из них. Это задача дальнейших исследований, и ее осуществление позволит в порядке обратной связи уточнить, дополнить, развить предложенную дефиницию.

Изложенное позволяет утверждать, что парламентаризм в нашей стране находится в зародышевом состоянии. Конечно, основы его уже заложены, но тем не менее нам предстоит пройти нелегкий путь от зарождающегося парламентаризма до парламентаризма зрелого, развитого. И сколь бы ни был тернист и многотруден этот путь, преодолеть его придется, ибо только в этом случае можно рассчитывать на создание подлинно демократического общества.

Именно в русле решения этой стратегической задачи попытаемся выдвинуть ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование порядка формирования, организации и деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, их взаимоотношений с другими государственными органами.

Однако прежде чем перейти непосредственно к этим предложениям, хотелось бы выразить свое отношение к довольно часто высказываемой в последнее время точке зрения о том, что Совет Федерации в принципе не нужен и его следует ликвидировать, что России необходим однопалатный парламент*(12). С этим мнением мы не согласны. Попытаемся обосновать свою позицию.

"Законодательная власть - сердце государства" - так считал один из величайших мыслителей - Ж.-Ж.Руссо. А сердце, как известно, состоит из двух частей.

Сегодня можно без преувеличения сказать, что бикамерализм (иными словами, двухпалатная структура высшего законодательного органа) прочно утвердился в политико-правовой практике многих демократических стран и в этом смысле является одним из характерных признаков современного развитого парламентаризма. Более того, следует отметить, что бикамерализм воспринят не только федеративными (что само по себе вполне естественно), но и некоторыми унитарными государствами.

Причин столь очевидного "успеха" именно такой структуры центрального представительного учреждения, именно такого способа организации законодательной власти множество. Обозначим некоторые, наиболее важные.

Само существование верхней палаты парламента, несомненно, способствует утверждению стабильности, сбалансированности, преемственности власти в государственной системе страны. Избираемая (или формируемая) на весьма длительный срок, состоящая из лиц, прошедших тщательный отбор во властных структурах и имеющих, как правило, немалый политический и жизненный опыт, верхняя палата нередко удерживает большинство нижней палаты парламента от принятия поспешных, недостаточно продуманных и подготовленных, зачастую откровенно популистских решений, выступает мощным политическим противовесом радикализму, а иногда и "диктатуре" этого большинства. По существу, здесь мы имеем дело со своеобразной реализацией принципа разделения властей в рамках законодательной власти. Как не вспомнить в связи с этим видного французского юриста Л. Дюги, полагавшего, что: "Лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга"*(13).

Усложнение общественных процессов происходит ныне с невероятной скоростью и сообразно этому усложняется задача парламента, призванного создать адекватную, отвечающую требованиям времени систему законодательных актов, эффективно регулирующую эти процессы. Роль верхней палаты высшего представительного учреждения здесь чрезвычайно важна. Очевидно, что именно она обеспечивает всестороннюю, взвешенную оценку, скрупулезную экспертизу закона, принятого нижней палатой. Она выступает дополнительным и весьма действенным гарантом принятия парламентом квалифицированного, профессионально подготовленного, тщательно выверенного законодательного текста.

Наконец, верхняя палата парламента безусловно необходима в странах, имеющих федеративное устройство, ибо она олицетворяет собой наиболее рациональный, пожалуй, даже единственно возможный в современных условиях способ организации представительства интересов субъектов Федерации на уровне центральных властных структур.

Теперь, когда мы выразили в общих чертах свою точку зрения относительно бикамерализма, попытаемся хотя бы в какой-то мере ответить на вопрос о том, что, на наш взгляд, целесообразно предпринять для усовершенствования порядка образования, структуры и функционирования палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что в любом цивилизованном обществе выборы носят более или менее спокойный, можно даже сказать, рутинный характер, обеспечивая тем самым стабильность и преемственность власти. В нашей же стране, как справедливо отмечает Е.С. Строев, они всякий раз "превращаются в смесь страшного суда и драки в грязи, что ведет к разрушению самой власти как таковой, к унижению и оскорблению всех тех, кто участвует в этом процессе"*(14).

Необходимо как можно скорее прекратить эту порочную практику, избавить избирателей от нервотрепки, подтасовок, фальсификаций, бессмысленной траты огромных государственных денежных средств, "в полной мере защитить избирательные права граждан от силы больших денег и информационных войн"*(15). Следует, наконец, создать условия для проведения нормальных, демократических избирательных кампаний. Целесообразно закрепить в Конституции РФ основные принципы выборов и в кратчайшие сроки конкретизировать их в федеральном законодательстве. Должен быть создан эффективный правовой механизм, обеспечивающий "чистые и честные" выборы действительных представителей народа, полностью освобождающий избирательные комиссии от давления властей и финансовых групп, устанавливающий жесткий общественный контроль как за самим процессом выборов, так и за работой названных комиссий.

Что же касается порядка выборов в высшее представительное учреждение страны, то его имеет смысл изменить. Как известно, половина депутатов Государственной Думы избирается по партийным спискам. В результате в составе депутатского корпуса нередко оказываются не только неизвестные избирателям, по сути, случайные люди, но и лица не компетентные, профессионально не подготовленные для сложной парламентской, в первую очередь, законодательной деятельности. Они получают депутатский мандат исключительно благодаря личной преданности тому или иному партийному лидеру. Более того, ни для кого не секрет, что места в партийных списках зачастую становятся предметом купли-продажи.

Следует конституционно закрепить порядок, согласно которому 300 депутатов нижней палаты избираются по территориальным одномандатным избирательным округам, а остальные 150 - по спискам избирательных объединений и блоков. Полностью отказаться от избрания парламентариев по спискам было бы преждевременно, ибо "пропорциональная система помогает партиям набирать силы и в конце концов приведет к созданию нескольких крепких политических сил (вместо сегодняшнего множества средних и слабых), конкурирующих в битве за места в ГД"*(16).

Необходимо изменить и порядок формирования Совета Федерации. Ныне в соответствии с ч.2 ст.95 Конституции РФ (конкретизируемой положениями Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации") в верхнюю палату парламента входят по два представителя от каждого субъекта страны: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Такой порядок противоречит принципу разделения властей. Целесообразно воспринять, пожалуй, наиболее демократичный способ формирования верхней палаты, известный мировой конституционной практике, а именно перейти к выборам членов Совета Федерации непосредственно населением, по два представителя от каждого субъекта Федерации. Определение результатов голосования должно в этом случае осуществляться по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Впрочем, возможен и иной способ - непрямые выборы. Он, несомненно, имеет свои преимущества.

В целях усиления законодательной функции палат Федерального Собрания*(17), совершенствования работы всего конституционного механизма России необходимо, с нашей точки зрения, осуществить следующие меры.

1. Предоставить правительству равные с Государственной Думой и Советом Федерации права по определению повестки дня их заседаний. Иными словами, повестку дня половины заседаний палат парламента должны устанавливать не они сами, а правительство. Пятьдесят процентов своего рабочего времени парламентариям следует уделять рассмотрению законопроектов, исходящих от высшего органа исполнительной власти*(18).

На первый взгляд может показаться, что это предложение идет вразрез с демократическими принципами, особенно в реалиях нашей страны, где исполнительные структуры и так располагают весьма широкими властными полномочиями. Однако при внимательном рассмотрении данное предложение представляется вполне обоснованным и рациональным. Ведь очевидно, что именно правительство (в значительно большей степени, чем другие государственные институты) располагает необходимыми возможностями для подготовки на высоком профессиональном уровне, "со знанием дела" качественных законопроектов. Неудивительно поэтому, что в Западной Европе от 70 до 90% законопроектов исходят от правительства*(19). Последнее к тому же лучше всех других государственных органов представляет себе, какие вопросы общественного развития должны быть урегулированы законодательным путем в первую очередь, а какие могут быть несколько отложены.

Кроме этого, как известно, Государственная Дума, согласно ч.3 ст.117 Конституции РФ, может выразить правительству недоверие. Мировая парламентская практика показывает, что основной причиной для принятия столь ответственного решения, как правило, служит ненадлежащее, с точки зрения депутатов, выполнение намеченной правительством программы. Однако совершенно ясно, что, учитывая вероятность такого развития ситуации, правительство должно иметь достаточные возможности самым активным и непосредственным образом участвовать в формировании законодательной базы для претворения в жизнь этой программы. Более того, только при условии создания такой базы совместными усилиями высших органов законодательной и исполнительной ветвей власти, депутаты получат политическое основание и моральное право отказать правительству в доверии в случае невыполнения им своей программы.

2. Учредить институт специальных комиссий, т.е. комиссий, специально создаваемых по решению Государственной Думы и Совета Федерации из числа парламентариев, входящих в различные комитеты, с целью углубленного рассмотрения и подготовки к обсуждению на заседании палаты отдельных законопроектов. Такие комиссии имеет смысл образовывать в случаях, когда необходимо подвергнуть тщательному анализу законопроекты, относящиеся к компетенции сразу нескольких комитетов, или же законопроекты, регулирующие весьма специфические, может быть даже узкопрофессиональные, но вместе с тем чрезвычайно общественно значимые вопросы.

Заинтересованность и профессионализм членов специальных комиссий стали бы дополнительной гарантией серьезной и квалифицированной подготовки законодательных текстов для их последующей передачи на "суд" палаты. К тому же применение данной процедуры позволило бы снизить чрезмерную загруженность некоторых комитетов.

3. Изменить ч.3 ст.107 Конституции РФ. Согласно этой статье, отклоненный Президентом закон подлежит новому рассмотрению палатами Федерального Собрания. Если при повторном рассмотрении такой закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, он подлежит подписанию главой государства в течение семи дней и обнародованию. Таким образом, Основной закон ставит палаты российского парламента в условия, когда преодоление президентского вето оказывается делом весьма непростым. При этом глава государства, располагающий огромными властными полномочиями, получает в свое распоряжение дополнительное мощнейшее средство воздействия на высшее представительное учреждение страны. Абсурдность ситуации заключается в том, что теоретически Президент может, по сути, заблокировать законодательную процедуру, вынуждая парламент либо постоянно соглашаться со своим мнением, либо принимать законы квалифицированным большинством голосов, т.е. не менее чем двумя третями голосов общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Опасения эти, надо сказать, отнюдь не беспочвенны, учитывая очевидную непредсказуемость действий бывшего главы нашего государства и тот факт, что за время работы Федерального Собрания в 1993-1995 гг. он отклонял каждый четвертый принятый закон*(20).

Принимая во внимание сказанное, необходимо изменить названную конституционную норму таким образом, чтобы для обязательного подписания Президентом и обнародования отклоненного им закона было достаточно при повторном рассмотрении этого закона его одобрения в ранее принятой редакции большинством голосов от общего числа членов каждой из палат парламента.

4. Пересмотреть внутреннее устройство Государственной Думы и Совета Федерации в том, что касается наименований и компетенции комитетов и комиссий. Это необходимо для того, чтобы решить проблему неравномерной загруженности работой данных структурных подразделений.

5. Упростить порядок лишения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации неприкосновенности, предоставив, в частности, право решать этот вопрос не самим палатам (согласно ч.2 ст.98 Конституции РФ, вопрос о лишении парламентариев неприкосновенности решается по представлении Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания), а их руководящим инстанциям: Совету Государственной Думы и Председателю Совета Федерации совместно со своими заместителями. Правом лишения депутата или сенатора парламентской неприкосновенности наделены, в частности, руководящие органы палат французского парламента - Бюро Сената и Бюро Национального Собрания. Причем это их право закреплено конституционно. Статья 26 (абзац 2) Основного закона Франции устанавливает, что член парламента может быть арестован или в отношении него могут быть применены любые другие меры, лишающие его свободы или ограничивающие таковую, только с разрешения Бюро палаты, членом которой он является, за исключением случаев, когда он застигнут на месте преступления или когда он окончательно осужден.

Предлагаемая мера, разумеется наряду с целым комплексом других мер, позволит не допустить криминализации российского парламента.

6. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои функции, возложить обязанность по их временному исполнению не на Председателя правительства (как это ныне предусмотрено частью 3 ст.92 Конституции РФ), а на Председателя Совета Федерации. Это позволит избежать опасности чрезмерного усиления обладающей и без того огромными полномочиями исполнительной власти в ущерб законодательной.

Также установить порядок, согласно которому лицо, временно исполняющее функции главы государства, не вправе участвовать в президентских выборах.

Если же лицо, временно исполняющее функции главы государства, заявит о своем намерении участвовать в таких выборах, то обязанность по временному исполнению полномочий Президента РФ незамедлительно и автоматически переходит к следующему по иерархии должностному лицу: от Председателя Совета Федерации к Председателю Государственной Думы, от Председателя Государственной Думы к Председателю Конституционного Суда и т.д.

Принятие этого предложения будет способствовать обеспечению равных условий и возможностей для кандидатов на пост Президента РФ в ходе избирательной кампании.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что скорейшее воплощение в жизнь изложенных и многих других предлагаемых отечественными юристами мер по совершенствованию работы Федерального Собрания РФ приблизит нас к достижению благородной цели - формированию в нашей стране развитого парламентаризма.

 

Теория разделения властей исходит из принципа равенства всех трех ветвей власти Вместе с тем, еще со времен ее основателей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному его осуществлять — парламенту Именно парламент — это орган, который выражает волю носителя суверенитета — народа Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма

Принципиально важным является конституирование государства Российской Федерации в качестве правового Далеко не все конституции развитых демократических государств содержат подобные положения Однако признание Российского государства правовым на сегодняшний день надлежит рассматривать не как реальность, свершившийся факт, а как одну из первостепенных задач, которые предстоит решить в ходе реформирования России и создания процветающего общества А на сегодняшний день именно парламентаризм становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования — сочетании с ценностями, формами и методами непосредственной и прямой демократии

При этом парламентаризм представляет собой не только комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы, но и, прежде всего, достаточно хрупкую, неустойчивую и подверженную постоянным изменениям материю В ней проявляются особенности исторического момента, общественно-

го и государственного бытия каждой конкретной страны или группы стран, национальных традиций, правовой культуры и политической воли народа

Существующие на сегодняшний день нормативно-правовые акты, которые можно отнести к источникам парламентского права, представляют собой достаточно объемный и разноплановый законодательный массив

Российский федерализм как политико-правовой феномен также является одним из принципов существования современного российского конституционного строя, и, кроме того, непосредственным фактором, влияющим на парламентаризм, как способ организации государственной власти В частности, такие свойства федерального государства, как двухуровневость органов государственной власти; двухуровневость законодательства федеративного государства, разноплановость существующих систем взаимоотношений между органами государственной власти самой федерации (федеральными органами власти) и органами государственной власти субъектов данной федерации, разноплановость иерархии нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Федерации накладывают свой отпечаток на парламентские структуры Российской Федерации

В юридической литературе среди ведущих проблем, составляющих научно-теоретические основы организации и деятельности парламентов, называется проблема разделения властей и ее роль в формировании парламентаризма в сегодняшней России Нельзя не учитывать также реалии становления в России многопартийной системы Без нее невозможно развитие парламентаризма и оптимальной избирательной системы

Однако в стране не сложилась реальная многопартийная система, ее скорее можно было бы охарактеризовать как «множествопартийную», да и вообще, лишь как псевдопартийную По справедливому суждению видных специалистов в области социологии и политологии А Галкина и Ю Красина, « большое количество партий на российской политической арене отражает не многообразие социальных интересов, которые еще не устоялись Это не политический плюрализм, свойственный зрелому демократическому обществу Их

множественность выражает неупорядоченность, текучесть и бессистемность политических отношений»1

Отметим также, что такое явление как парламентская система в настоящее время является вполне состоявшимся фактом, способным не только существовать в объективном мире, но и развиваться, оказывая при этом определенное влияние на окружающую действительность Кроме того, развитие парламентской системы в определенной степени зависит от того, в рамках какой политической системы происходит данное развитие

Вышеназванные обстоятельства обуславливают своевременность и оправданность обращения диссертанта к вопросам, очерченным темой данного исследования, в связи с чем, представляется необходимым рассмотреть процесс развития парламентской системы в России, определить тенденции данного развития и отметить определенные перспективы существования и развития парламентской системы в рамках существующих конституционных основ рассматриваемого феномена

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования парламентской системы как феномена общественно-политической жизни

Предметом исследования является система конституционно-правовых норм, представляющих собой основу регулирования парламентской системы в Российской Федерации

Целью исследования является выявление и разработка структуры конституционно-правового статуса парламентской системы в РФ, а также изучение динамики ее развития под влиянием основ конституционного строя РФ, определение тенденций и перспектив существования и эволюции парламентской системы в РФ

Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач

1 Цит по Галкин А , Красин Ю Сильная демократия — альтернатива авторитаризму — М , 1996 — С 37

1 Изучить социально-экономическую обусловленность парламентаризма как политического режима и формы организации государственной власти, показать основные этапы становления парламентаризма в России и парламентского права

2 Изучить теоретические основы становления парламентаризма, проанализировать содержание различных дефиниций, используемых в науке для характеристики парламентской системы в России

3 Определить место и роль парламентского права в правовой системе Российской Федерации

4 Показать влияние основ конституционного строя Российской Федерации на динамику развития парламентаризма определить степень самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и возможности осуществлять контроль за исполнительной властью, рассмотреть особенности парламентаризма в условиях федерализма, выявить зависимость институционального существования парламентаризма от наличия многопартийности

5 Определить конституционные основы деятельности Федерального собрания Российской Федерации, показать политический облик российского парламента Российской Федерации с момента начала его работы по настоящее время, провести сравнительно-правовой анализ

6 Исследовать взаимодействие парламента России с элементами политической системы современной России

7 На основе проведенного исследования разработать конкретные предложения и рекомендации по развитию и совершенствованию парламентского права

Степень научной разработанности темы.

Конституционно-правовые основы деятельности парламентаризма в России неоднократно анализировались отечественными и зарубежными учеными-юристами Попытки комплексного анализа этого института предпринимались

как специалистами в области конституционного права, так и учеными, занимающимися международным правом, теорией государства и права

Общетеоретической основой исследования конституционно-правовых основ становления парламентаризма в России послужили работы таких отечественных ученых правоведов как Арановского К В, Баглая М В, Бобровой Н А, Габричидзе Б Н, Козловой Е И, Колобова О А, Коркунова Н М, Корнилова А А, Кретова Б И, Кутафина О Е , Лазаревского Н И, Нерсесян-ца В С , Сергунина А А, Страшуна Б А, Топорнина Б Н и других

Об истории становления и развития парламентаризма в России писали и пишут многие авторы, такие как Дементьев А В , Жмыхова Л В , Ковлер А И, Кравец И А, Лысенко В Н, Лукоянов И В , Миронов О О, Полнер Л С , Пляйс Я А, Ржевский В А, Соколов К Н, Черменский Е Д, Чистяков О И , Чичерин Б Н идр

Отдельного внимания заслуживают работы ученых-юристов, занимающихся исследованиями конституционных основ деятельности Федерального Собрания РФ Основу диссертационного исследования составили работы современных авторов Авакьяна С А, Автономова А С , Богдановой Н А , Бега-зяна А Г , Васецкого Н А, Вихарева А А, Евзерова Р Я, Карапетяна Л М, Краснова Ю К , Мамонтова А Г, Маслова Н Н и других

Серьезное влияние при работе над диссертацией оказали труды, посвященные влиянию основ конституционного строя РФ на динамику развития парламентаризма таких ученых-правоведов, как Дмитриева Ю А, Доброхотова Л Н, Евзеров Р Я , Егорова С А, Заславского С Е , Зражевской Т Д, Коргу-нюка Ю Г , Лапаевой В В , Николаева А М, Окунькова Л А, Румянцева О Г , Саликова М С , Умновой И А и других

Вопросы, связанные с проблемам парламентаризма в России, приобрели особую актуальность в современный период По этому поводу появляется множество публикаций в журналах, газетах, интернет-сайтах В этой связи следует отметить работы Астафичева П А, Барциц И Н, Глигич-Золотаревой М В , Исакова В Б , Керимова А Д, Котляревского С А, Мндоянц С А , Редички-

ной О А , Романова Р М, Строева Е С , Ткаченко В.Г , Чернышова В В и многих других

Специально отметим работы Алипулатовой И И, Бацева Ю Н, Булако-ва О Н, Волковой Н С , Вырыпаева О В , Гасанова Г А, Горобец В Д Гранки-на И В , Золотаревой М В , Ивановой В И, Могуновой М А, Овсепяна Ж И, Любимова А П , Рыбкина И П, Степанова И М, Хабриевой Т Я , Чиркина В Е , Шеховцова В А и других авторов, непосредственно исследующих и раскрывающих проблемы парламентаризма в России

Нормативную основу исследования конституционно-правовых основ становления парламентаризма в России составили международные и внутригосударственные нормативно-правовые акты

К числу внутригосударственных актов следует отнести Конституцию РФ 1993 г, Федеральный закон от 8 мая 1994 № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 5 августа 2000 № 11 З-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 20 декабря 2002 № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 11 июля 2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральный закон от 10 января 2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и ДР

Стремление России обеспечить права человека, соответствовать высоким нормам демократии, установленным в цивилизованном мире, поддерживать стабильные мирные отношения с иностранными государствами, а так же, желание установить высокий уровень престижности государства в целом, диктуют необходимость опираться на положения таких международно-правовых актов как Всеобщая Декларация прав человека ООН (1948 г), Европейская

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г), Международный пакт о гражданских и политических правах (1976 г) и иные международные документы

В историческом аспекте проанализировано развитие законодательства в данной сфере, в частности, уже утратившие силу акты Российской империи и СССР Исследованы современные источники указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Постановления палат парламента России, законы и подзаконные акты Союза ССР, действующие в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судебная практика, законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания России

Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:

1 Обзоры, разъяснения, статистические данные Фонда «Общественное мнение» за период 1998 —2005 гг

2 Анализ сведений о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации за период 1993-2006 гг , результатов выборов предыдущих лет.

3 Анализ нормативных и рабочих материалов, материалов парламентских слушаний комитета и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы, Комиссии по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, Комиссии по противодействию коррупции, комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Комиссии по

Регламенту и организации парламентской деятельности, Комиссии по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации, Комиссии по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации

4 Результаты социологических опросов с применением методов интервьюирования, свободного рассказа и разведывательного опроса (Агентство региональных политических исследований) с целью выявления особенностей организации парламента в России, а также отношения к нему в 2003 -—2006 гг 852 государственных служащих федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти сотрудников аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

5 Аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовых и иных исследований

а) мониторинга политических партий в России Мониторинг проводился с 2002 по 2006 гг по следующим разделам электоральные предпочтения россиян, изучение деятельности партий, политических блоков, движений, исследование тенденций развития многопартийности в России,

б) деятельности федеральных органов государственной власти Оценка направлений повышения эффективности государственного управления Информационные технологии в деятельности федеральных органов государственной власти Итоги контрольной деятельности федеральных органов государственной власти в связи с возможностью коррупции в 2005 г,

в) мониторинга законодательства и правоприменительной практики в деятельности верхних палат парламентов Мониторинг проводился 14-15 ноября 2003 г в г Москве

6 Участие в научно-исследовательском проекте «Федерализм и представительная власть в России новые перспективы для Совета Федерации» в течение 2001-2003 гг Предмет изучения проекта — процесс развития верхней па-

латы российского парламента, законодательного органа, состоящего из представителей исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Российской Федерации

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем в монографической форме предложена концепция развития российского парламентаризма и его современная конституционно-правовая характеристика, выявлена зависимость степени развития парламентаризма от уровня развития социально-экономических и политических отношений в стране

Показано влияние на развитие парламентаризма таких конституционно-правовых институтов как разделение властей, федерализм, многопартийность и ДР

Определен конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации и его палат, предложены пути дальнейшего их развития и совершенствования порядка формирования

На защиту выносятся следующие выводы, отражающие позицию диссертанта по теоретическим проблемам концептуальных основ парламентаризма в России

1 Дано определение парламентаризма как социально-правового явления в широком и узком смысле слова

В широком смысле парламентаризм — это политический режим, характеризующийся наличием демократии, разделением властей, их балансом между собой при доминирующей роли избираемого населением одно или двухпалатного парламента

В узком смысле парламентаризм — это порядок и результаты деятельности избираемых народом высшего и иных представительных органов публичной власти, не образующих единую соподчиненную систему органов, но входящих в единую ветвь законодательной (представительной) власти

2 Вывод о том, что парламентаризм — это исторически обусловленный этап развития общественных отношений в государстве, наступление которого знаменуется формированием следующих совокупных факторов

— превращение народного представительства в способ формирования сословного или общенародного коллегиального органа государственной власти,

— разделение государственной власти, по меньшей мере, на две, а в перспективе на три и более ветви публичной власти,

— возникновение независимого парламента, обладающего установленными законом или коронной властью неотчуждаемыми полномочиями, осуществляемыми им единолично или в совокупности с главой государства

3 Заключение о том, что парламентаризм возникает по мере развития в стране товарно-денежных отношений и появления социальных групп населения, не зависящих в экономическом и социальном отношении от коронной власти

4 Объектом концепции парламентаризма являются общественные отношения, определяющие Россию как демократическое федеративное правовое социальное государство с республиканской формой правления, не имеющее устойчивых традиций парламентаризма

Предметом концепции выступают конституционно-правовые нормы, устанавливающие в России республику смешанного типа, тяготеющую к президентской и не имеющую реальных возможностей перехода к республике парламентского типа

Содержание концепции сводится к характеристике парламентаризма как конституционно установленной форме противодействия установлению в стране авторитарного недемократического государства с персональной формой правления Содержание концепции парламентаризма базируется на следующих принципах

— независимости парламента от коронной власти,

— наличия системы «сдержек и противовесов»,

— двухпалатности в федеративном и полинациональном государстве,

— максимального приближения парламентской республики (монархии) к правовому государству

Выводы и предложения, характеризующие процесс становления парламентаризма в России

5 Авторская характеристика этапов развития российского парламентаризма, включающая

первый этап — теоретический (П пол ХУШ — начало XX в), характеризующийся формированием под воздействием либеральных западноевропейских идей теоретической концепции российского национального парламентаризма,

второй этап — практический (5 августа 1905 г — 6 октября 1917 г), характеризующийся формированием в России на собственной идейно-теоретической основе дуалистической монархии, с ограниченными элементами народного представительства,

третий этап — либеральный (2(15) марта 1917 г — 6(19) января 1918 г), характеризующийся избранием на основе широкого народного представительства и многопартийности Учредительного Собрания, оппозиционного существующему политическому режиму,

четвертый — антипарламентский (1917 г — 1989 г), характеризующийся господством теории «буржуазного парламентаризма» и формированием антиподов парламента в лице Советов,

пятый — реставрационный (1989 г — 1993 г), характеризующийся сочетанием идей парламентаризма с рудиментами советской социалистической демократии,

шестой — постсоциалистический или современный (1993 г - 2007 г), характеризующийся формированием па основе смешанной мажоритарно-пропорциональной и кооптационной избирательных систем двухпалатного парламента демократического типа,

седьмой — неолиберальный (с 2007 г ), характеризующийся восстановлением 100% пропорциональной системы формирования нижней палаты и планируемыми прямыми выборами избирателями депутатов верхней палаты парламента

Заключение о том, что причиной слабого развития парламентских традиций в России является отсутствие исторической и политической преемственности между перечисленными этапами и смена их революционным путем

6 Характеристика современной модели парламентаризма в России как обеспечивающей переход от республики смешанного типа к президентской, от смешанной системы избрания нижней палаты парламента к пропорциональной, от технического правительства к партийному

7 Определение парламентского права как подотрасли конституционного процессуального права, предметом которой являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования и деятельности представительных органов публичной власти

Структура парламентского права включает в себя

— регламентацию порядка формирования и структуры парламента,

— правовые основы деятельности парламента и его структурных подразделений,

— правовое регулирование законодательного процесса и порядка принятия парламентом и его звеньями индивидуальных решений,

— порядок исполнения решений парламента, конституционно-правовая ответственность парламента и его членов,

— определение места парламента в системе органов государственной власти и порядок взаимоотношения с ними

Выводы и предложения, касающиеся развития парламентаризма в России

8 Авторский вывод о фактическом формировании в рамках системы разделения властей в Российской Федерации новой ветви государственной власти — президентской, оказывающей значительное влияние на объективное развитие всех остальных ветвей государственной власти и в первую очередь — законодательной

9 Заключение о том, что участие только одного субъекта избирательного процесса — федеральных политических партий — в формировании нижней

палаты и неучастие региональных избирателей в формировании верхней палаты Федерального Собрания противоречит федеративному устройству России и снижает эффективность деятельности Парламента в развитии региональных и межнациональных отношений

10 Вывод о том, что искусственное сокращение числа федеральных политических партий в России путем юридически неоправданного повышения требований к их численному составу, фактический запрет на создание региональных политических партий лишают избирателей реальной возможности участия в формировании Государственной Думы с использованием возможностей, предоставляемых им многопартийной политической системой

Выводы и предложения, касающиеся современных проблем деятельности Федерального Собрания Российской Федерации

11 Вывод о том, что в результате конституционных реформ в России сформировался двухпалатный Парламент, включающий ярко выраженную партийную по составу, «сильную» по набору полномочий и характеру принимаемых решений нижнюю палату с доминирующей в ней ролью профильных комитетов, и «слабую» по составу и набору полномочий верхнюю палату, не в полной мере отвечающую своему предназначению, — представлять и защищать интересы населения субъектов Федерации

12 Заключение о неполноте определения конституционного статуса Федерального Собрания Российской Федерации действующим Основным Законом Пробелы нормативно-правового регулирования статуса палат восполняют их Регламенты, подменяющие в ряде случаев нормы отсутствующих федеральных законов

13. Вывод о том, что Федеральное Собрание Российской Федерации, по набору статусных полномочий, определенных ей Конституцией России, выполняет функции федерального законодательного (представительного) органа государственной власти При этом оно не обладает всеми полномочиями, необходимыми для эффективного участия в системе сдержек и противовесов

14 Заключение о том, что Российская Федерация, конституционно определенная как республика смешанного типа, неуклонно приближается фактически и юридически к президентской республике, при отсутствии в обозримой перспективе каких-либо реальных возможностей превращения в республику парламентскую

Законодательные предложения, явившиеся результатом проведенного исследования

15 Предложение о том, что для того, чтобы избежать развития авторитарности, необходимо ограничить некоторые полномочия главы государства, усилить роль федерального правительства, сделать правительство реально ответственным перед парламентом Тем самым, независимый парламент страны должен стать противовесом фактическому президентскому абсолютизму

16 Предложение о том, что в рамках конституционной реформы необходим переход к реальной практике формирования «правительства большинства» путем устранения Президента РФ от подбора кандидатов на должность Председателя Правительства РФ и полной передачи вопроса формирования Правительства РФ в компетенцию нижней палаты российского парламента, либо необходимо, как минимум, повышение ответственности Правительства РФ перед парламентом путем закрепления процедуры назначения и освобождения от должности ряда ключевых министров (министерства иностранных дел, министерства экономики и др ) только с согласия Государственной Думы Это повысит роль премьер-министра и парламента РФ и позволит сбалансировать чрезмерные полномочия Президента РФ

17 Предложение о том, что в целях повышения роли верхней палаты парламента необходимо введение выборного принципа его формирования Для этого возможно взять на вооружение уже использованную в переходный период схему, когда Совет Федерации формировался путем выборов по двухман-датным региональным округам Для чего, в свою очередь, необходимо принятие нового Федерального закона «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания»

18. Вывод о том, что в России необходимо ввести институт делегированного законодательства Это позволило бы Президенту РФ, а также Правительству РФ при издании нормативно-правовых актов, явно входящих в компетенцию парламента РФ, оставаться в правовых рамках, не подвергаясь критике и не опасаясь признания таких актов недействительными судом Парламент РФ же, учитывая, что издание подобных актов является формальным отступлением от принципа разделения властей, получил бы контроль за действиями исполнительной власти в правотворческой деятельности Тем самым, баланс властей был бы соблюден

19 Заключение о том, что первоочередными задачами, решение которых способствовало бы повышению роли парламентских структур в российской политической системе, являются

— повышение эффективности законодательного процесса,

— прогнозирование дальнейшей «работы» вновь принимаемого нормативно-правового акта,

— развитие взаимных связей между различными ветвями власти,

— всестороннее расширение связей между депутатами и избирателями,

— дальнейшее развитие и обновление всей законодательной базы Российского государства

20. Предложения об изменении и дополнении ряда норм Конституции РФ В частности, предлагается

а) Изложить ст 94 в следующей редакции

«1 Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации

2 К исключительным предметам ведения Федерального Собрания относятся вопросы, отнесенные Конституцией РФ к компетенции Государственной Думы и Совета Федерации, а также обязательства Российской Федерации, вытекающие из договоров или соглашений политического, военного или финансового характера, влекущие отмену или принятие законодательных мер для их исполнения, затрагивающие территориальную целостность государства»,

б) изложить ч 3 ст 100 в следующей редакции

«Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств, а также для решения вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительной компетенции Федерального Собрания РФ»,

в) дополнить ч 4 ст 117 Конституции РФ предложением следующего содержания

«Если Государственная Дума выразит Правительству Российской Федерации недоверие, а Президент Российской Федерации не согласится с решением Государственной Думы, то Председатель Правительства Российской Федерации не вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации в течение трех месяцев после выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации»,

г) термины, относящиеся к региональным парламентам, используемые в Конституции РФ заменить единым «законодательные (представительные) органы» Для этого внести изменения в Конституцию РФ, а именно, в ч 3 ст 66, в ст 77, в ч 2 ст 95 и ч 2 ст 97, ст 125 и 137

21 Предложение о принятии Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», который будет содержать нормы, определяющие правовой статус и структуру российского парламента, определять основы взаимоотношений данного органа в системе органов государственной власти Российской Федерации и содержать конечный перечень функциональных обязанностей российского парламента

Теоретическая значимость исследования состоит в научном осмыслении важных аспектов правового регулирования парламентской системы

Полученные в ходе исследования выводы, развивают и дополняют понятийный материал, сопутствующий формированию концепции понимания научного содержания категорий «парламентаризм», «парламентское право», «фе-

дерация», «федерализм», «многопартийность», «политическая система», «разделение властей», переосмысливают важные аспекты правового регулирования парламентской системы

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и нормотворче-ской практике федеральных и региональных органов государственной власти и управления, создать теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства, закрепляющего и развивающего статус парламента России

Положения диссертации могут послужить базой для разработки учебных и методических материалов в преподавании курсов теории государства и права, конституционного, международного права, основанных на них спецкурсов и семинаров. Кроме того, диссертация может быть использована в дальнейших государствоведческих исследованиях Материалы диссертации могут представлять интерес для депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и региональных парламентов

Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, опубликовании 38 научных публикаций и методических рекомендаций общим объемом более 150 п.л, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и практическую деятельность Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Московской городской думы, Мэрии г Москвы, иных федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации

Основные положения и выводы диссертации доложены соискателем на международных семинарах «Бикамерализм в Европейских парламентах учет интересов и согласование позиций» (г Москва, 22-23 мая 2003 г.), «Конституционный статус верхних палат парламентов» (г Москва, 15 декабря 2004 г),

семинаре-совещании на тему «О создании и внедрении специализированной информационной системы «Парламентский портал» в сети Интернет» (г Москва, 24 июня 2005 г.), всероссийской научной конференции «Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в России Выборы, голосование, репрезентативность» (г Санкт-Петербург, 15-16 декабря 2005 г), международной конференции «Европейский парламентаризм история и современность» (г Санкт-Петербург, 28 апреля 2006 г)

Результаты диссертационного исследования нашли отражение в монографиях и научных статьях

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе и научной деятельности Московского гуманитарного университета, Международной Академии Предпринимательства, Российской академии наук, имеются акты о внедрении их в практическую деятельность федеральных и региональных органов государственной власти и управления

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов

Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, описываются методологические и методические основы диссертации, раскрывается научная новизна и формулируются положения, выносимые на защиту, дается характеристика теоретического и практического значения работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов

Первая глава диссертационного исследования «Концептуальные основы становления парламентаризма как политико-правового явления» носит историко-теоретический характер

В первом параграфе первой главы «Сущностные и функциональные аспекты существования парламентаризма» основное внимание уделяется проблемам практического функционирования парламентской системы, требующих глубокого и всестороннего научного и практического анализа

Выделяя аспекты существования данного явления, диссертант концентрирует внимание на парламентаризме как идейно-теоретической концепции, служащей научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций

Этот наиболее общетеоретический аспект предъявляет необходимость анализа парламентаризма с самых его истоков, учитывая как момент зарождения явления, так и исторический этап первых попыток его осмысления. Здесь доминирующими являются суждения таких мыслителей Ж Ж Руссо, Ш Монтескье, позиции которых и их осмысление учеными современности легли в основу дальнейших рассуждений автора относительно необходимости парламентаризма как института представительства Помимо этого коренного вопроса, автор касается таких проблем как формы проявления данной стороны парламентаризма, проблема разделения властей и ее роль в формировании парламентаризма в сегодняшней России (при этом диссертант отмечает, что для российской правовой мысли, скорее, свойственно было подчеркивать именно момент единства власти, а не ее разделение)

Диссертант обращает внимание на определенный дисбаланс мнений относительно трактовки исследуемого понятия и также останавливается на этом вопросе Здесь, исследуя мнения современных ученых, депутатов, юристов, диссертант отмечает, что в подавляющем большинстве случаев парламентаризм отождествляется с верховенством или привилегированным положением центрального представительного учреждения по отношению к иным политическим институтам, обобщая определения парламентаризма, он приходит к выводу, что это есть особая система государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений со-

циальной справедливости и правопорядка Таким образом, на сегодняшний день именно парламентаризм становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования — в сочетании с ценностями, формами и методами непосредственной и прямой демократии.

Диссертант выделяет и анализирует в рамках темы следующие функции парламента законодательную, представительскую (включающую в себя функцию политической гласности), финансово-бюджетную (объединяющую бюджетную и налоговую функции), контрольную (включающую в себя функцию привлечения к ответственности), властную, функцию обратной связи, стабилизационную, легитимизационную (включающую в себя функцию по ратификации международных договоров), идеологическую

При этом автор разделяет указанные функции на формализованные в законе (представительная, законодательная, контрольная, легитимизационная и финансово-бюджетная) и вытекающие из сущности парламентской власти (стабилизационная, идеологическая, функция обратной связи и властная)

В итоге, диссертант приходит к выводу, что главным предназначением парламентского органа в современном обществе следует признать подчинение представительства жизненным интересам общества, а также — отражение в своей деятельности интересов народа и воплощение их в принимаемых законах, а указанные задачи современный парламент решает посредством реализации своих основных функций, среди которых ведущее положение занимают представительская и законодательная функции Остальные функции современного парламента играют вспомогательную роль, в связи с чем, представляется продуктивным сведение парламентских функций к необходимому и достаточному минимуму

Во втором параграфе первой главы «Социально-экономическая обусловленность парламентаризма как политического режима и формы организации» рассматриваются социальные и экономические основы данного феномена

Становление и эволюция парламентаризма осуществляется под воздействием ряда факторов, обусловленных идеологическими, социально-историческими и экономическими условиями, предопределяющими специфику конкретной политико-правовой системы

С учетом того, что большая часть исследований по обозначенной проблеме посвящена конституционно-правовому или политологическому аспектам существования парламентаризма, вполне обоснованно было бы провести узко специализированное исследование, направленное на установление социально-экономической обусловленности парламентаризма, причем, в двух его проявлениях как политического режима и как формы организации государственной власти

Существенное влияние на вид политического режима оказывают исторические традиции страны, а в более широком смысле — своего рода общественно-политическая «атмосфера», складывающаяся подчас вопреки пожеланиям господствующего в государстве слоя или вразрез с директивными прогнозами На вид политического режима может оказать воздействие и международная обстановка На разных исторических этапах формируются различные политические режимы, они неодинаковы в конкретных государствах одного и того же времени

Парламентский политический режим и государственное устройство считается исторически более высоким типом организации политической и государственной власти по сравнению с иными (например, президентскими и смешанными)

Причины кроются в следующих особенностях парламентаризма, как системы организации политической власти

— большая предрасположенность правительств к принятию и проведению решений на основе парламентского большинства,

— большая способность управлять в условиях многопартийности,

— меньшая склонность исполнительной власти «балансировать» на грани конституционности, благодаря простоте процедуры отстранения высшей исполнительной власти, действующей таким образом,

— меньшая подверженность угрозе военного переворота,

— более развитая тенденция к обеспечению поддержки со стороны политического общества при опоре на рациональные процедуры формирования администрации (при наличии устойчивого партийного большинства)

Перечисленные особенности парламентаризма как политического режима и способа государственного устройства определяются, прежде всего, общими экономическими и культурными факторами, а не самой формой правления

Так, очевидно, что более богатые страны с традициями политической и религиозной терпимости (например, протестантизма) тяготеют к демократии, в то время как бедные страны с традициями религиозного фанатизма (католического или исламского типа) — к авторитарно-бюрократической системе или клиентелистской демократии

Парламентаризм, являясь определенным этапом (стадией) развития политического режима и способа государственного устройства, обусловлен определенными идеологическими, социально-историческими и экономическими закономерностями общественного развития Уровень социально-экономического развития определяет сущность и форму государственного устройства, развитие социально-экономической сферы влечет за собой совершенствование государственно-правовых институтов

Рассматривая этапы развития парламента, диссертант отмечает, что социально-экономическим условием перехода парламента в новое для себя качество — элемента системы разделенных властей послужил рост демократизации общества, который требовал установления контроля народных избранников за всеми государственными структурами Вместе с тем, был установлен и предел данного контроля, посредством формирования зависимости и парламента от остальных ветвей власти Парламентаризм стал представлять собой комплекс-

ную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы

Со времен окончательного оформления данной системы прошло уже продолжительное время, вместе с тем до сих пор человечество не придумало чего-то более совершенного, чем парламентская система

Отчасти, причина тому во все тех же социально-экономических условиях, придающих исследуемому режиму столь редкую для подобного рода явлений стабильность

Подводя итог, диссертант заключает, что экономической основой парламентаризма следует считать высокоразвитую саморегулирующуюся рыночную экономику, которая позволяет максимально «деконцентрировать» государственную власть, а в социальном аспекте - парламентаризм, как никакая другая система осуществления государственной власти, демократичен и либерален Он направлен на максимальное участие народа в управлении государством

Третий параграф первой главы «Структура и содержание теоретической концепции российской модели парламентаризма» посвящен определению возможной структуры и содержаний теоретической концепции российского парламентаризма и проецирования этой концепции на уже созданную в Российской Федерации конституционную модель парламентаризма

Институт парламентаризма в настоящее время является одним из важнейших рычагов формирования и развития в обществе демократических начал, становления гражданского общества в Российской Федерации

В настоящее время вполне обоснованно говорить о наличии в России определенной теоретической концепции парламентаризма и ее (данной концепции) воплощении на конституционном уровне Особенности развития российского парламентаризма оказали определенное влияние на положения теоретической концепции парламентаризма в РФ и, соответственно, на конституционную модель данной концепции

Говоря о структуре теоретической концепции российской модели парламентаризма, диссертант подразумевает под ней некое внутреннее устройство

данной концепции, представляющее собой упорядоченное сочетание элементов ее составляющих, которые, в свою очередь, находятся во взаимосвязи друг с другом и подчинены общей идее Таким образом, определяя структуру вышеуказанной концепции, фактически необходимо зафиксировать

— набор элементов ее составляющих,

— взаимосвязь данных элементов друг с другом и их подчиненность общей идее

Подводя итог рассмотрению теоретической концепцией российской модели парламентаризма, диссертант приходит к выводу, что под ней подразумевается система научных взглядов на возможность использования парламентских институтов в рамках политической системы, в области управления и построения гражданского общества в Российской Федерации, а равно — пути и перспективы настоящего использования. Содержание концепции парламентаризма базируется на следующих принципах

— независимости парламента от коронной власти,

— наличия системы «сдержек и противовесов»,

— двухпалатности в федеративном и полинациональном государстве,

— максимального приближения парламентской республики (монархии) к правовому государству

Структура теоретической концепции российской модели парламентаризма выглядит следующим образом

а) парламентаризм как основа развития демократических начал гражданского общества, включающий в себя

— парламентаризм как принцип построения политической системы государственно-организованного общества, в свою очередь включающий в себя

— парламентаризм как способ осуществления государственной власти,

б) функциональные преференции парламентского органа, способствующие максимально широкому применению парламентских структур и процессов, в области

— функционирования парламентских структур в рамках триады разделения властей,

— воздействия парламентских структур на иные структуры государственной власти через контрольные полномочия

Вторая глава «Содержание процесса становления парламентаризма в России» посвящена исследованию зарождения и этапов развития парламентаризма в России а также его современной характеристике

В первом параграфе второй главы «Зарождение и основные этапы развития парламентаризма в России» проводится анализ становления рассматриваемого политико-правового явления в историческом разрезе, как необходимой составляющей глубокого понимания как политической действительности, так и возможных вариантов развития парламентской системы в Российской Федерации

Диссертантом рассматриваются следующие вопросы возникновение российского парламентаризма, развитие идей парламентаризма в дореволюционной России, идеология российского парламентаризма начала XX в применительно к современному российскому парламентаризму

причины создания российского парламента и его место в системе государственных органов Российской империи,

организация работы I, II, III, IV Государственных дум России, сравнительный анализ,

итоги работы I, II, III, IV Государственных дум России, сравнительный анализ,

исследование системы высших представительных органов государственной власти, действовавшей в РСФСР и СССР

История российской государственности представляет собой калейдоскоп самых различных систем построения органов государственной власти Существует небольшое количество государств, которые могли бы конкурировать с Россией в области экспериментов с государственным строительством Наибо-

лее радикальные изменения в государственном устройстве происходили в советский период развития российского государства Именно тогда была сформирована и достаточно долгое время функционировала, так называемая, система Советов, которую некоторые историки пытались позиционировать как парламентскую систему, и которая на самом деле таковой не являлась Однако автор полагает, что по своему устройству система Советов народных депутатов — единая от Верховного Совета СССР до сельского Совета — может быть классифицирована как квазипарламентская, поскольку парламент (Верховный Совет СССР) выступал как надстройка всей структуры представительных органов при его заметном влиянии на деятельность местной законодательной власти. В свою очередь, законодательные функции Советов были ограниченными и порой просто формальными Вместе с тем, этого нельзя сказать о представительной роли Советов, т к существовал вполне надежный механизм прямой и обратной связи депутатов со своими избирателями

Далее диссертант, считая, что исследование системы высших представительных органов государственной власти, действовавшей в РСФСР и СССР, необходимо предварить знакомством с природой такого государственного органа, как Совета народных депутатов (поскольку именно Совет народных депутатов стал тем «исходным материалом», на основе которого действовали исследуемые органы государственной власти), прослеживает историю формирования и последующий генезис системы Советов народных депутатов на территории СССР и РСФСР, т к в процессе указанного генезиса данная система неоднократно (хотя и достаточно незначительно) подвергалась различным трансформациям в силу определенных изменений политической системы советского государства и преобразований существовавшего в то время государственного аппарата Здесь диссертант выделяет этапы становления системы Советов и рассматривает события, сопутствовавшие этому, теоретические предпосылки ее возникновения, и переходит к анализу структуры системы советов как правой части «частицы» единого государственного аппарата, функционирующей на местном уровне.

Освещая такие вопросы как государственно-правовые признаки Советов народных депутатов, принципы функционирования Советов народных депутатов, а также конституционные статусы высших представительных органов власти в СССР и РСФСР, автор переходит к эволюции высших представительных органов власти в СССР и РСФСР.

В результате проведенного исследования диссертант приходит к следующим выводам

1 Период развития российской государственности с 1917 год по 1993 год характеризуется как период становления и развития Советов как представительных органов власти России

2 Советы по своей природе представляли собой квазипарламентское образование, изначально созданное как объединение, ставящее перед собой в качестве цели свержение существующей государственной власти

3 Трансформация Советов в представительные органы власти произошла по причине необходимости легализации допуска к государственной власти социальных слоев, которые ранее были лишены этого

4 Сложившаяся система Советов в ходе своей эволюции, этапы которой ознаменовывались принятием Конституций СССР и РСФСР (1918, 1925, 1936, 1937, 1977, 1978 годов) и внесением изменений в Конституцию РСФСР (РФ) в 1992 году, претерпевала незначительные структурные изменений, по большей мере не касавшиеся положения указанных органов в политической системе государства

5 Основной принцип деятельности исследуемых представительных органов власти заключался в единстве, монизме власти, ее монополизации в одном учреждении В качестве идеологического термина использовался «принцип демократического централизма»

6 Основные изменения, коснувшиеся системы Советов, произошли в ходе внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 года в 1992 году Они касались установления принципа разделения властей и придания Съезду на-

родных депутатов РСФСР, действующему на тот момент, статуса законодательного органа

7 Сформированная к 1993 г система государственной власти, где порядок взаимоподчинения (при наличии принципа разделения властей) двух государственных органов, статус которых позволял их идентифицировать как законодательные органы (Съезд народных депутатов РФ и Президент РФ), не нашел закрепления в Конституции РФ 1978 г в редакции 1992 г, оказалась непрочной Данное обстоятельство и привело в конце 1993 г к образованию нового представительного органа власти РФ — двухпалатного парламента России, Федерального собрания Российской Федерации

Второй параграф второй главы «Современная характеристика конституционной модели парламентаризма в России» посвящен анализу конституционных основ установившейся на сегодняшний день парламентской системы в России

Как справедливо замечает в данной связи Онишко Н В , в России значение парламентаризма как конституционно-правовой практики и самостоятельной конституционно-правовой теории определяется его связью с современными характеристиками основ конституционного строя

Диссертант отмечает, что Россия является страной с «неблагоприятной средой» для развития парламентских институтов Этот фактор определенным образом сказался на формировании конституционной модели российского парламентаризма При этом необходимо констатировать, что в настоящее время конституционная модель российского парламентаризма сформировалась окончательно Так, принятие новой Конституции РФ ознаменовало переход государства к классическим либерально-демократическим представлениям о парламентаризме, к юридическому ограничению полномочий и разделению сфер деятельности каждой ветви власти

Российская парламентская система ушла от советского парламента в форме конвента к профессиональному демократическому парламентаризму, от соединения законодательной и исполнительной власти к их разделению, от ин-

теграции политики и управления к их дифференциации, от аморфного собрания депутатов Верховного Совета СССР к четко структурированной по депутатским фракциям Государственной думе, от работающего по системе кратковременных сессий с формальным участием депутатов в законотворческом процессе к постоянно действующему на профессиональной основе парламенту, от формально двухпалатного к фактически двухпалатному парламенту

Российский парламент является определенным опытом адаптации к российским условиям наиболее известных и авторитетных в мире моделей парламентаризма, прежде всего, французской, немецкой, американской Хотя понятно, что многие элементы западных моделей для России противопоказаны и не могут быть приняты Формирование российского парламента идет трудно и не без противоречий, он складывается в сложных и разновекторно развивающихся политических, экономических и этнонациональных условиях Нельзя не принимать во внимание, что Российская Федерация многонациональна и многоконфессиональна, субъекты обладают различным экономическим и научно-техническим потенциалом, разным уровнем развитости демократических институтов

Говоря о конституционной модели парламентаризма в России, необходимо отметить, что данная модель включает в себя следующие элементы

1 Место российского парламента среди органов государственной власти

2 Взаимосвязи и взаимозависимости российского парламента с органами государственной власти

3 Механизмы воздействия со стороны российского парламента на органы государственной власти

4 Формирование российского парламента

5 Задачи российского парламента

6 Функции российского парламента

7 Функционирование российского парламента процессуальные вопросы

8 Прекращение деятельности российского парламента

Анализу именно этих элементов посвящена оставшаяся часть параграфа, в результате которой диссертант приходит к выводу, что основная характеристика современной модели парламентаризма в России может быть представлена как обеспечивающая переход от республики смешанного типа к президентской, от смешанной системы избрания нижней палаты парламента к пропорциональной, от технического правительства к партийному

Третий параграф второй главы «Проблемы становления и развития парламентского права как подотрасли конституционного права» посвящен исследованию причин возникновения парламентского права и особенностей его развития

Рассматривая причины возникновения такого явления как парламентское право, нельзя не согласиться с мнением Булакова О Н, который отмечает, что становление парламентаризма, как особого политико-правового института было бы немыслимо без наличия слаженной системы норм и правил, регламентирующих его материально-процессуальное обеспечение Объем нормативного регулирования до определенного момента не позволял выделить автономное структурное подразделение, собрав воедино нормы, регулирующие институт парламента

Сегодня нет смысла отказываться от выделения парламентского права, однако не в роли отдельной отрасли права, а в качестве комплексной составной части конституционного права Это также подтверждается все усиливающимся вниманием, которое уделяется в последнее время парламентскому праву со стороны политического и научного сообществ. Так, в настоящее время сложилась довольно объемная и постоянно расширяющаяся система источников парламентского права, показанная в работах таких современных российских конституционалистов как Авакьян С А , Гранкин И В , Иванова В И, Любимов А П, Рыбкин И П, Топорнин Б Н, Чиркин В Е , Хабриева Т Я и многие ДР

Точка зрения на парламентское право как на подотрасль конституционного права с течением времени утвердилась в работах Автономова А С , Го-робца В Д, Степанова И М , Богдановой Н А

Автор считает, что такое положение дел объективно предопределено, как минимум, двумя обстоятельствами Во-первых, именно становление конституционного законодательства привело к изменению легитимизации верховной власти. Власть народа получила выражение не просто в государственной воле, а в конституции, вставшей над иными государственными институтами, «ограничившей» государственную волю юридическими императивами должного непосредственное и представительное народовластие Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной представительной власти за счет упорядочения в иных нормативно-правовых актах

Рассматривая становление парламентского права, диссертант отмечает, что при всей хаотичности данного процесса, его можно разделить на четыре четко выраженных периода

1 Формирование теоретических основ парламентаризма, как политико-правового явления

2 Количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к праву парламентскому

3 Становление процессуальных основ парламентского права

4 Попытки оформления парламентского права в качестве самостоятельного правого института

Рассматривая эти периоды, автор замечает, что их временные границы очертить чрезвычайно сложно в силу разницы в развитии парламентских институтов в разных странах, а равно — по причине дискретности исследуемых периодов формирования

Настоящее время представляет собой четвертый период становления и развития парламентского права, который можно охарактеризовать как период выделения парламентского права из права конституционного Здесь диссертант

останавливается на определяющих направлениях современного развития положений парламентского права и констатирует, что при всем желании объявить парламентское право особой отраслью, все же больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права его динамическую составляющую

Сегодня также созданы все предпосылки для большей самостоятельности парламентского права Причем данные предпосылки носят как макросистем-ный (т е в рамках всей правой системы), так и микросистемный (т е в рамках внутренней системы самого парламентского права) характер К предпосылкам макросистемного характера следует отнести окончательное определение места и роли парламентского права в правовой системе того или иного государства И здесь на первое место выступает характер взаимоотношений отрасли конституционного права и парламентского права К предпосылкам микросистемного характера следует отнести оформление структуры парламентского права и формирование источников парламентского права как самостоятельного, так и бланкетного характера

Диссертант считает важным отметить, что парламентское право никогда не достигнет самостоятельности права муниципального, которое также изначально входило в состав конституционного права, но в настоящее время имеет все признаки самостоятельной отрасли права Причина того -— специфика муниципальной власти, которая, не будучи властью государственной, позволяет провести достаточно четкую границу между предметом регулирования конституционного и муниципального права Парламентское право никогда не обладало, и не будет обладать подобной спецификой

Третья глава «Развитие парламентаризма в России на рубеже ХХ-ХХ1 столетий» посвящена исследованию воздействия на парламентаризм таких политико-правовых феноменов как разделение властей, федерализм и многопартийность

В первом параграфе третьей главы «Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России» диссертант затрагивает следующие вопросы и проблемы,

имеющие как непосредственное отношение к рассматриваемой теме, так и первостепенное значение при ее раскрытии

1 Понятие и сущность разделения властей

2 Взаимосвязь разделения властей и формы государства (политического режима формы государственного устройства и формы правления)

3 Разделение властей по Конституции РФ 1993 года

4 Роль парламента в системе разделение властей российского государства

5 Форма государства современного российского государства и ее влияние на формирование системы разделения властей и развитие парламентаризма

6 Взаимоотношение Парламента с органами других ветвей власти

7 Разделение властей и законодательная функция парламента в современной России

8 Указы и законы Президента РФ

9 Делегированное законодательство в РФ

10 Современный политический режим в России и проблема «полтора-партийности» российского парламента

11 Разделение властей и развитие парламентаризма в регионах

Диссертант заключает, что на данный момент в России назрела необходимость коренной конституционная реформы, элементами которой могли бы стать следующие законодательные предложения, направленные на улучшение системы разделения властей в РФ и повышении в ней роли парламента

Прежде всего, в этих целях необходимо перейти к парламентскому принципу формирования Правительства РФ Это повысит роль премьер-министра и парламента РФ и позволит сбалансировать чрезмерные полномочия Президента РФ

В целях повышения роли верхней палаты парламента необходимо введение выборного принципа его формирования Для этого возможно взять на вооружение уже использованную в переходный период схему, когда Совет Феде-

радии формировался путем выборов по двухмандатным региональным округам

В целях недопущения необоснованного вмешательства Президента РФ в законодательный процесс необходимо упорядочить отношения по наложению главой государства вето Такой закон должен предусмотреть, прежде всего, перечень возможных оснований отклонения Президентом РФ законов, принятых парламентом РФ, а также четко определить форму вето В последнем случае это, несомненно, должен быть указ Президента РФ, а не письмо как в настоящее время. Кроме того, законы, которые Президент РФ посчитает неконституционными, не должны автоматически им отклоняться Для этого случая следует предусмотреть процедуру решения вопроса о конституционности закона путем рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ

Также назрела необходимость введения в России института делегированного законодательства Это позволило бы Президенту РФ, а также Правительству РФ при издании нормативно-правовых актов, явно входящих в компетенцию парламента РФ, оставаться в правовых рамках, не подвергаясь критике и не опасаясь признания таких актов недействительными судом Парламент РФ же, учитывая, что издание подобных актов является формальным отступлением от принципа разделения властей, получил бы контроль за действиями исполнительной власти в правотворческой деятельности Тем самым баланс властей был бы соблюден

Представляется важным ввести политическую ответственность Президента РФ перед избирателями. Для этого решение вопроса об отрешении Президента РФ от должности следует отнести к компетенции всероссийского референдума При этом, полномочия по вынесению решения о проведении референдума по отрешению Президента от должности следует закрепить за нижней палатой парламента РФ либо за совместным собранием обеих палат, установив требование квалифицированного большинства при голосовании по этому вопросу

Во втором параграфе третьей главы «Парламентаризм в условиях федерализма, как одного из принципов конституционного строя России» диссертант затрагивает такие темы как особенности федерализма как условия существования парламентских органов, взаимоотношения парламентских органов в условиях федерализма, проблемы парламентских систем в условиях федерализма, а также перспективы развития парламентаризма в условия федеративного государства Рассматривая особенности федерализма как условия определенной трансформации парламентской системы, необходимо отметить, что на рубеже третьего тысячелетия в развитии современных государств наметились серьезные сдвиги Их характер и направленность позволяют предположить, что мир находится на пороге глобальных изменений в развитии национальной суверенной государственности Это проявляется, в частности, в размывании государственных форм, в потере чистоты таких значимых ранее конституционных признаков, как демократизм, унитаризм, федерализм, монархическая и республиканская формы правления, правовой характер и др Их содержание становится весьма условным Часто они выступают не столько сущностными характеристиками, сколько самоназваниями, не отражающими политико-правовых реалий В результате данных процессов в настоящее время достаточно сложно выделить указанные особенности, в том числе, и применительно к органам, составляющим парламентскую систему того или иного государства Одновременно необходимо отметить, что ряд современных государств, формально не считающиеся федерациями, обладают относительно полным набором специфических черт федеративного государства, которые вынуждают законодателя формировать парламентское законодательство с учетом реально существующих в данной системе субординационных отношений парламентских органов

Исследуя трансформации парламентской системы в условиях федеративного государства, диссертант останавливается на проблеме взаимоотношений парламентских органов различного уровня в условиях федерализма

Разграничение компетенции в федеративных государствах, как правило, является предметом конституционно-правового регулирования Существуют различные способы конституционного оформления той или иной модели разграничения компетенции, что обусловлено, как имеющими место реалиями федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном государстве В отечественной правовой литературе выделяется несколько вариантов типологизации способов разграничения компетенции

Изучение существующих моделей конституционно-правового закрепления той или иной модели размежевания предметов ведения и полномочий наводит на мысль о том, что любая типологизация способов разграничения компетенции, хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер И юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный характер Данный вывод подтверждается и наблюдающимся в литературе разнобоем в вопросе об отнесении конкретных национальных моделей размежевания компетенции к определенным типам Диссертант отмечает, что каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки и подробно анализирует наиболее существенные из них Также автор считает, что, несмотря на обилие нерешенных вопросов, наиболее успешные зарубежные модели разграничения компетенции зачастую оказываются едва ли не единственным ориентиром в этой сфере для Российской Федерации и приводит современные тенденции разграничения предметов ведения и полномочий

Также диссертант подвергает анализу законодательную базу российской парламентской системы, отмечает, что в настоящее время отсутствует концепция развития и деятельности законодательных органов субъектов РФ (а научная концепция и разработанные на ее основе рекомендации позволят совер-

шенствовать систему парламентских органов, повышать эффективность их работы), приводит основные элементы разработок такой концепции и останавливается на критическом их рассмотрении

Заключительная часть посвящена рассмотрению перспектив развития российского парламентаризма в условиях федеративного государства Здесь автор отмечает, что федеративная система уже не находится на стадии коренного реформирования, она обретает черты стабильности, в то время как законодательство об организации власти в субъектах Федерации все еще подвижно и изменчиво Особенно это характерно для конституций (уставов) и законов субъектов Федерации

В третьем параграфе третьей главы «Многопартийность как необходимое условие парламентаризма и основа конституционного строя» диссертант рассматривает многопартийность как одно из условий существования парламентаризма

Главными вопросами, поднимаемыми диссертантом в данном параграфе, являются каким образом действенность парламента может зависеть от функциональной многопартийной системй, а также — возможно ли существование парламентаризма в условиях однопартийной системы

Представляется, что для ответа на данные вопросы необходимо обратить свое внимание на правовой институт политической партии, место политической партии в политической системе государства, а также проанализировать производный от института политической партии институт многопартийности

В результате подобного анализа диссертант приходит к следующим выводам В настоящее время в Российской Федерации сложилась определенная многопартийная система, способная, благодаря существующей формализации специфических правовых механизмов, влиять на развитие парламентаризма на российской почве. К данным механизмам, в первую очередь, следует отнести формализованную в законе пропорционально-мажоритарную систему выборов, возможность создания и деятельности внутри российского парламента партийных фракций, а так же — массу других механизмов, производных от совокуп-

ности прав политической партии, закрепленных в Федеральном законе «О политических партиях»

Кроме того, в Российской Федерации произошло конституционное закрепление принципа многопартийности и институциональной формализации правового статуса политической партии и ее места в политической системе государственно-организованного общества

История российской многопартийности доказала невозможность существования парламентской системы в условиях однопартийности Помимо этого, само понятие политической партии, цели ее существования в обществе и методы и формы ее воздействия на других субъектов политической системы лишний раз подтверждают, что только в условиях многопартийности политическая партия максимально полно реализует свой потенциал специфического субъекта конституционного права Парламент, как общенациональный представительный орган, в свою очередь, нуждается в постоянном воздействии на него различных (причем не формально различных) политических сил

Вместе с тем, политические партии в России в силу непродолжительной истории своего существования и еще менее продолжительной истории участия в политической жизни государства и общества далеко не в полной мере реализуют свой потенциал специфических субъектов конституционного права В частности, как было уже замечено выше, российские политические партии наиболее полно реализуют функцию политического рекрутирования, в меньшей степени — инновационную и аккумулирующую и в минимальной — конституирующую и интегрирующую Также необходимо отметить, что многопартийной системе Российской Федерации характерны неупорядоченность, текучесть и бессистемность, в результате чего, как конституционный принцип, российская многопартийность пока не состоятельна

В заключении диссертантом предложены практические предложения призванные способствовать институциализации наиболее значимых социально-политических групп в виде политических партий и последующему получению данными политическими партиями представительства в российском пар-

ламенте, побуждению партий к созданию новых больших социальных идей (политических программ, имеющих в качестве основной цели достижение общественного согласия), которые могли бы объединить основные социально-политические силы, сохранив, таким образом, гражданский мир и, следовательно, условия для дальнейшего демократического развития, предотвращения избрания в парламент некомпетентных лиц, профессионально не подготовленных для сложной парламентской, в первую очередь, законодательной деятельности, формализации основного предназначения политических партий в политической системе российского государства и др

Четвертая глава «Парламентаризм и современные проблемы деятельности Федерального Собрания Российской Федерации» посвящена исследованию конституционно-правового фундамента функционирования российского парламента и носит теоретико-прогностический характер

В первом параграфе четвертой главы «Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации в условиях развития конституционализма в России» прослеживается политический облик российского парламента РФ с момента начала его работы по настоящее время

Федеральное Собрание, являющееся высшим представительным и законодательным органом в России в соответствии со статьей 94 Конституции РФ, функционирует уже более 10 лет После распада СССР, принятия новой Конституции РФ парламентаризм в России, по сути, должен был строиться с нуля Очерченные Основным законом России структура, компетенция и порядок деятельности парламента РФ — это всего лишь нечеткие границы развития парламентаризма и парламента Облик современного парламента формировала и продолжает формировать непосредственная политическая жизнь, политическая практика

В этот десятилетний период характер деятельности парламента значительно менялся, неравнозначной было взаимоотношение законодательного органа с исполнительной властью, а практика реализации предусмотренных Конституцией РФ полномочий имела определенные специфические для каждого

этапа черты Все это, в свою очередь, обуславливалось, прежде всего, политическим составом палат парламента

На сегодняшний день в нижней палате парламента сформировано абсолютное центристское большинство «партии власти», лояльное и, по сути, контролируемое Президентом РФ Путиным В В и исполнительной властью в целом Это привело к полному отсутствию оппозиции в новой Государственной Думе и контролю исполнительной власти над законодательной Политологи заговорили об установлении в России «полуторапартийной» системы, когда одна партия вечно находится у власти, при этом некоторое количество других присутствуют в парламенте, но ни на что там не влияют, лишь имитируя демократию При этом политическая борьба имеет место не между партиями, а внутри правящей партии

Анализируя политический состав, порядок формирования, автор приходит к выводу, что в целом, до изменения порядка формирования Совета Федерации и превращения его в «палату назначенцев», в 2002 году Совет Федерации имел, скорее, не свойства палаты парламента, а выступал местом встречи глав регионов и средством жесткого лоббирования региональных интересов, а также личных интересов губернаторов

Говоря об осуществлении контрольных полномочий парламентом РФ, диссертант отмечает, что признаком развитого парламентаризма является высокая степень подконтрольности правительства парламенту

Переходя к вопросу о практике реализации контрольных полномочий парламента, диссертант отмечает, что верхняя палата всегда была значительно лояльней к исполнительной власти, нежели, чем Государственная Дума Кроме того, верхняя палата в таких вопросах, как вооруженные конфликты внутри страны или использование Вооруженных Сил за ее пределами, старается проявлять политическую осторожность, оставляя ответственность за подобные решения Президенту РФ Последнее ярко проявилось в ситуации с военной операцией в Чечне

Рассматривая законодательную деятельность парламента, прежде всего, необходимо отметить, что влияние второй Государственной Думы на законодательный процесс значительно усилилось и в целом, Государственная Дума 1996-2000 г г, не смотря на ее оппозиционность и возникновение конфликтов по ряду политических вопросов, достаточно плодотворно поработала в сфере законотворчества

Проанализировав законодательные положения, регулирующие деятельность российского парламента, можно сделать ряд выводов

Современный парламентаризм в России ведет свою историю с 12 декабря 1993 года — даты принятия Конституции РФ и парламентских выборов

С точки зрения политического состава Государственной Думы можно выделить следующие ее исторические этапы мультиполярный парламент (Дума первый созыв), оппозиционный парламент (второй созыв), «парламент союзов» (первый год третьего созыва), парламент «партии власти» (начиная со второго года функционирования Государственной Думы третьего созыва по настоящее время).

Политический облик Совета Федерации зависел от типа его формирования, который прошел эволюцию от выборной палаты до «палаты назначенцев» Предусмотренное Конституцией РФ право парламента РФ вынесения вотума недоверия оказалось на деле формальностью и фактически тождественно самороспуску Государственной Думы А попытка запуска механизма привлечения к ответственности Президента РФ выявило отсутствие не только его политической ответственности, но и фактическую безнаказанность за преступные действия

Суперпрезидентская форма правления породила феномен «партии власти» и «полуторапартийной системы», что привело к фактическому слиянию законодательной и исполнительной власти Все это существенным образом искажает принцип разделения властей, приводит к появлению авторитарных тенденций и существенно занижает роль парламента

Второй параграф четвертой главы «Конституционный статус Федерального Собрания Российской Федерации» преследует цель обосновать и представить в системном виде основы конституционного статуса Федерального Собрания РФ

В настоящее время первоочередной задачей представляется задача по систематизации уже накопленной нормативно-правовой и научной информации в области правового обеспечения российского парламента Конечной целью данной систематизации представляется формулирование основных постулатов, относящихся к современному конституционно-правовому статусу Федерального Собрания РФ

Под конституционным статусом Федерального Собрания РФ подразумевается оформленное Конституцией РФ и иными источниками конституционного права правовое положение Федерального Собрания РФ, характеризующее природу данного органа государственной власти, его место в системе органов государственной власти и политической системе Российской Федерации, а также — права и обязанности данного органа государственной власти, процедуры их реализации и акты, принимаемые при данной реализации

Приведенная дефиниция конституционного статуса Федерального Собрания РФ позволяет определиться с составляющими данной категории Речь идет

о природе Федерального Собрания РФ,

о месте Федерального Собрания РФ в системе органов государственной власти и политической системе Российской Федерации,

о важнейших правах и обязанностях (компетенции) Федерального Собрания РФ,

о формах (порядке) реализации прав и обязанностей Федерального Собрания РФ,

о совершаемых действия и принимаемых актах в процессе реализации прав и обязанностей Федерального Собрания РФ

Анализируя достаточно объемный свод нормативно-правовых актов (причем, в большинстве своем, федеральных законов), необходимо отметить, что российский законодатель очень много внимания уделяет формированию Федерального Собрания РФ и правовому статусу его членов, но, вместе с тем, игнорирует явную необходимость развития конституционных положений относительно статуса самого Федерального Собрания РФ

Анализируя состав действующего законодательства, определяющего конституционный статус российского парламента, стоит также обратить внимание на неурегулированность ряда вопросов, связанных с функционированием парламента, возникающую вследствие общего характера конституционных установлений, отсутствия детальной регламентации на законодательном уровне и, нередко, коллизионности нормативного регулирования, предопределяемой, как неоднозначностью интерпретации конституционного текста, так и несовершенством применяемых законодателем методов регулирования

К указанным вопросам следует отнести, в первую очередь, зафиксированную в Конституции РФ опосредованную зависимость Государственной Думы от Президента РФ, неподотчетность Правительства РФ Федеральному Собранию РФ и неопределенность правового статуса Совета Федерации

Эти обстоятельства наряду с небогатой практикой парламентских традиций и обычаев и зачастую низким уровнем правосознания участников законотворческой деятельности обуславливают высокую значимость правовых позиций Конституционного Суда РФ

Анализируя законодательный массив, с помощью которого в настоящее время определяется конституционный статус Федерального Собрания РФ, обратим внимание, прежде всего, именно на конституционные положения, зафиксированные в главе 5 Конституции РФ

Анализируя природу, а также — место Федерального Собрания РФ в системе органов государственной власти и политической системе Российской Федерации, стоит заметить, что в настоящее время российский парламент являет собой не только органичную составляющую системы федеральных орга-

нов власти, но и, пожалуй, единственный орган государственной власти в рамках которого (в виде парламентских фракций) еще возможны политические споры и борьба за власть той или иной политической идеи

Можно выделить три основные группы полномочий Федерального собрания РФ, которые установлены Конституцией РФ во-первых, относящиеся к исключительному ведению палаты (статьи 102 и 103 Конституции РФ), во-вторых, связанные с организацией деятельности палаты (ст 101 Конституции РФ), в-третьих, по принятию федеральных законов (ст 105 Конституции РФ)

Поводом для дискуссии остаются некоторые полномочия Совета Федерации Наиболее радикальные предложения, связанные с изъятием полномочий, принадлежащих верхней палате, последовали после создания новой федеральной структуры — Государственного Совета Многими он рассматривается как некий конкурент, способный вытеснить Совет Федерации не только из политической жизни, но и с конституционного поля

Следует признать, что бикамерализм Федерального Собрания РФ тяготеет скорее к конструкции сильной нижней палаты и относительно слабой верхней палаты Подобное заключение обусловлено ч 5 ст 105 Конституции РФ, предусматривающей возможность Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации, в случае разногласий между палатами Федеральный закон считается в данной ситуации принятым, если при повторном голосовании его поддержало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы Однако в сочетании с важными конституционными полномочиями Совета Федерации можно говорить лишь об относительной его слабости

В третьем параграфе четвертой главы «Взаимодействие парламента с элементами политической системы современной России» диссертант выявляет точки соприкосновения и взаимного влияния парламента с такими элементами политической системы как политические объединения, политические отношения, политические нормы и традиции и др

В настоящее время российский парламент не просто занял свое, самостоятельное место в политической системе Российской Федерации, но уже и сама политическая система РФ строится с учетом специфики парламентских институтов власти, поэтому представляется весьма интересным исследование современного положения российского парламента в политической системе Российской Федерации, сопровождаемое фиксацией взаимосвязей и взаимозависимостей различных элементов политической системы РФ непосредственно (а также и опосредованно) с парламентскими структурами

Диссертант отмечает, что парламент формально не является самостоятельным элементом политической системы общества, однако представляется возможным говорить о том, что парламент в состоянии оказывать определенное воздействие на остальные элементы политической системы и даже быть причиной определенного развития конкретной политической системы

В современных условиях традиционное деление высших органов государственной власти на властвующие и управляющие претерпевает существенные изменения Речь идет, прежде всего, о расширении властных полномочий исполнительной власти Правительство РФ, хотя юридически продолжает считаться высшим органом управления, одновременно приобрело статус и функции одного из высших органов государственной власти, т е стало волеформи-рующим политическим учреждением В соответствии с ныне действующими конституционными нормами Правительство РФ имеет широкие полномочия для вынесения важнейших политических решений, связывающих и законодателя У него появился ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем проходят через российский парламент

Взаимодействие российского парламента с политическими партиями происходит на нескольких уровнях

1 В рамках избирательной системы

2 В рамках функционирования партийных фракций

Политическая партия, являясь выразителем и пропагандистом определенной социальной или политической идеи, использует парламент (сначала в рамках выборов, а затем — в рамках работы парламентских фракций) для претворения данной идеи в жизнь Помимо этого, в рамках работы парламента та или иная политическая партия может привлечь в свои ряды широкие массы населения, доказывая привлекательность идеи, проводником которой она является

Оценивая перспективы развития политической системы России и перспективы развития парламента в рамках политической системы Российской Федерации диссертант отмечает, что дальнейшее развитие политической системы и развитие российского парламента как определенного подэлемента данной системы может проходить по различным сценариям и приводит пять различных сценариев Кроме того, представляется, что через десять лет Россия будет, по-прежнему, ближе к политическому режиму «управляемой» («мани-пулятивной», «делегативной» и т п ) демократии» В конституционное устройство «будут внесены поправки, не затрагивающие основ конституционного строя» При этом ответственность Правительства РФ перед парламентом Российской Федерации возрастет Партийная система будет реально трех-четырехпартийной

В этой ситуации «политический вес» российского парламента не только не увеличится, но и будет стремиться к определенному уменьшению Стабилизационные процессы будут способствовать снижению политической активности масс, «притуплению» гражданского сознания и, соответственно, «затуханию» деятельности политических партий в борьбе за места в российском парламенте Деятельность самого парламента Российской Федерации будет более предсказуема и подчинена определенной «линии», которая будет вырабатываться далеко не в стенах Государственной Думы РФ Таким образом, пропрезидентский характер Российской Федерации в ближайшее время останется неизменным, а роль парламентов при подобном построении системы государственных органов и самой политической системы сводиться к законодательному

органу, т е государственному образованию, которое, послушно чужой политической воле, формализует последнюю в виде нормативно-правового материала

Таким образом, для повышения роли российского парламента в политической системе Российской Федерации необходимо отменить исключительные полномочия Президента РФ по роспуску Государственной Думы РФ посредством обязанности Правительства РФ отчитываться перед Государственной Думой РФ, поставить его под контроль российского парламента, а также — повысить влияние политических партий на процесс формирования российского парламента через увеличение числа депутатов Государственной Думы РФ, избираемых по федеральному избирательному округу, до 300 человек

В четвертом параграфе четвертой главы «Перспективы развития парламентаризма в Российской Федерации» диссертант пытается дать оценку состояния развития парламентской системы по настоящее время и осветить возможные ее перспективы В рамках этой задачи автору представляется необходимым затронуть следующие вопросы

1 Тенденции развития парламента

2 Пути развития парламентской системы

3 Перспективы развития парламента как законодательного органа

4 Перспективы развития парламента как представительного органа

5 Перспективы развития парламента как элемента триады разделения властей

6 Перспективы организационного развития парламентских органов

7 Перспективы развития парламентов как средства международного общения

В результате этого анализа диссертант приходит к выводу, что в настоящее время в Российской Федерации сформирована окончательно парламентская система, по уровню развития не отличающаяся от парламентских систем высокоразвитых западных стран Быстрота данного формирования, своеобразный российский менталитет высокой централизации власти не лишает сфор-

мированную систему ряда недостатков, к которым в первую очередь, следует отнести большие полномочия Президента РФ, а также — слабую правовую базу в области законодательных, а главное — представительских функций российского парламента

Кроме того, автор выделяет ряд первоочередных задач, решение которых способствовало бы повышению роли парламентских структур в российской политической системе

- повышение эффективности законодательного процесса,

- усиление результативности в реализации принятых законов,

- повышение взаимодействия между различными ветвями власти,

- совершенствование законодательной техники и планирования,

- всестороннее расширение связей между депутатами и избирателями,

- дальнейшее развитие и обновление всей законодательной базы Российского государства и общества

Диссертации по праву: http://lawtheses.com/parlamentarizm-v-rossii-konstitutsionno-pravovye-osnovy-stanovleniya-i-deyatelnosti#ixzz33mC9N5MT

Нормативную основу исследования конституционно-правовых основ становления парламентаризма в России составили международные и внутригосударственные нормативно-правовые акты.

К числу внутригосударственных актов следует отнести: Конституцию РФ 1993 г., Федеральный закон от 8 мая 1994 № З-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 5 августа 2000 № 113-Ф3 "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 20 декабря 2002 № 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации"; Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 11 июля 2001 № 95-ФЗ "О политических партиях", Федеральный закон от 10 января 2003 №

19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" и др.

Стремление России обеспечить права человека, соответствовать высоким нормам демократии, установленным в цивилизованном мире, поддерживать стабильные мирные отношения с иностранными государствами; кроме того, желание установить высокий уровень престижности государства в целом диктуют необходимость опираться на положения таких международно-правовых актов, как: Всеобщая Декларация прав человека ООН (1948 г.), Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1976 г.) и иные международные документы.

В историческом аспекте проанализировано развитие законодательства в данной сфере, в частности, уже утратившие силу акты Российской империи и СССР. Исследованы современные источники: указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Постановления палат парламента России, законы и подзаконные акты Союза ССР, действующие в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судебная практика, законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания России.

Диссертации по праву: http://lawtheses.com/parlamentarizm-v-rossii-konstitutsionno-pravovye-osnovy-stanovleniya-i-deyatelnosti#ixzz33mCaLJs0

Авторская характеристика этапов развития российского парламентаризма, включающая: первый этап - теоретический (II половина ХУШ - начало XX вв.), характеризующийся формированием под воздействием либеральных западноевропейских идей теоретической концепции российского национального парламентаризма; второй этап - практический (5 августа 1905 - 6 октября 1917 гг.), характеризующийся формированием в России на собственной идейно-теоретической основе дуалистической монархии, с ограниченными элементами народного представительства; третий этап - либеральный (2(15) марта 1917 - 6(19) января 1918 гг.), характеризующийся избранием на основе широкого народного представительства и многопартийности Учредительного Собрания, оппозиционного существующему политическому режиму; четвертый - антипарламентский (1917 - 1989гг.), характеризующийся господством теории "буржуазного парламентаризма" и формированием антиподов парламента в лице Советов; пятый - реставрационный (1989 - 1993 гг.), характеризующийся сочетанием идей парламентаризма с рудиментами советской социалистической демократии; шестой - постсоциалистический или современный (1993-2007 гг.), характеризующийся формированием на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной и кооптационной избирательных систем двухпалатного парламента демократического типа; седьмой - неолиберальный (с 2007 г.), характеризующийся восстановлением 100% пропорциональной системы формирования нижней палаты и планируемыми прямыми выборами избирателями депутатов верхней палаты парламента. Диссертации по праву: http://lawtheses.com/parlamentarizm-v-rossii-konstitutsionno-pravovye-osnovy-stanovleniya-i-deyatelnosti#ixzz33mD7aXof

В функционировании российского парламента на сегодняшний день масса недостатков. Существующий способ формирования Совета Федерации, а, следовательно, и определенный способ ответственности не соответствует набору его конституционных функций и полномочий, серьезными являются недостатки существующей системы определения территориальных округов на выборах в Государственную Думу в соответствии с административно-территориальным делением, а не по количеству избирателей округа, что нарушает принцип равного представительства и др.

В соответствии с этим, проблема функционирования парламентской системы в современной России нуждается в глубоком осмыслении. Проведенный анализ призван определить конституционные основы парламентаризма в России и оценить возможные перспективы развития парламентского права как подотрасли конституционного права.

Результаты проведенного научного исследования проблем становления парламентаризма в России позволяют сформулировать следующий ряд теоретических выводов:

1. Парламентаризм возникает по мере развития в стране товарно-денежных отношений и появления социальных групп населения, не зависящих в экономическом и социальном отношении от коронной власти.

2. История становления парламентаризма в России включает в себя следующие этапы:

первый этап - теоретический (II пол. ХУШ - начало XX в.), характеризующийся формированием под воздействием либеральных западноевропейских идей теоретической концепции российского национального парламентаризма;

второй этап - практический (5 августа 1905 г. - 6 октября 1917 г.), характеризующийся формированием в России на собственной идейно-теоретической основе дуалистической монархии, с ограниченными элементами народного представительства;

третий этап - либеральный (2(15) марта 1917 г. - 6(19) января 1918 г.), характеризующийся избранием на основе широкого народного представительства и многопартийности Учредительного Собрания, оппозиционного существующему политическому режиму;

четвертый - антипарламентский (1917 г.- 1989 г.), характеризующийся господством теории "буржуазного парламентаризма" и формированием антиподов парламента в лице Советов;

пятый - реставрационный (1989 г. - 1993 г.), характеризующийся сочетанием идей парламентаризма с рудиментами советской социалистической демократии;

шестой - постсоциалистический или современный (1993 г.- 2007 г.), характеризующийся формированием на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной и кооптационной избирательных систем двухпалатного парламента демократического типа;

седьмой - неолиберальный (с 2007 г.), характеризующийся восстановлением 100% пропорциональной системы формирования нижней палаты и планируемыми прямыми выборами избирателями депутатов верхней палаты парламента.

Заключение о том, что причиной слабого развития парламентских традиций в России является отсутствие исторической и политической преемственности между перечисленными этапами и смена их революционным путем.

2. Развитие российского парламентаризма в дореволюционный период имеет два ярко выраженных периода: теоретический - со второй половины ХУШ в. до начала XX в. и практический - с 05 августа 1905 г. и 6 ок-

тября 1917 года. Первый из указанных периодов характеризуется развитием теории парламентаризма, толчком к которому послужила эпоха "просвещенного абсолютизма" Екатерины II, в ходе которой в Российской империи получили свое распространение ряд западных теорий, особое место среди которых занимает теория естественного права, теория общественного договора и теория разделения властей. Указанный период был весьма продолжителен, в том числе и по причине российского государственного менталитета, основу которого составляла самодержавная организация верховной государственной власти.

3. Начало XX в. в истории России характеризуется определенной консолидацией общества в вопросе необходимости ограничения самодержавной власти. Одновременное развитие активности масс, до того времени находящее свой выход в политических партиях и земском движении, оказывает влияние на ускорение реакции верховной власти Российской империи. В результате происходит учреждение Государственной думы и формализация в законах новой системы государственной власти, частью которой становится высший представительный орган. Здесь важно отметить, что, несмотря на противодействие со стороны верховной власти, Государственная дума получила статус законодательного, а не законосовещательного органа власти.

4. Процесс функционирования Государственной думы начала XX в. показал, что рассматриваемый орган власти носил характер скорее политического, нежели законодательного органа. Таким образом, в сложившейся ситуации Государственная дума начала XX в. так и не реализовала своего основного предназначения как органа не только представительного, но и законодательного. Вся реальная власть в российском государстве в тот период оставалась в руках императора, в том числе и власть законодательная. Впоследствии, когда императору и формируемому им правительству удалось получить необходимое парламентское большинство, Государственная дума была превращена в формально действующий полностью управляемый представительный (законодательный) орган верховной власти в Российской империи.

5. Определенный опыт дореволюционного парламентаризма позволил после 1985 г. начать строительство реально действующего представительного (законодательного) органа верховной власти в России. Однако

только после принятия Конституции РФ 1993 г., которая учитывала все недостатки функционирования Государственной Думы начала XX в. в Российской Федерации удалось сформировать систему, в которой высший парламентский орган власти способен выполнять все присущие указанному органу функции и при этом быть гармоничной составляющей действующей системы органов власти демократического государства.

6. Период развития российской государственности с 1917 - по 1993 гг. характеризуется как период становления и развития Советов как представительных органов власти России. Советы по своей природе представляли собой квазипарламентское образование, изначально созданное как объединение, ставящее перед собой в качестве цели свержение существующей государственной власти. Трансформация Советов в представительные органы власти произошла по причине необходимости легализации допуска к государственной власти социальных слоев, которые ранее были лишены этого.

7. Сложившаяся система Советов в ходе своей эволюции, этапы которой ознаменовывались принятием Конституций СССР и РСФСР (1918, 1925, 1936, 1937, 1977, 1978 годов) и внесением изменений в Конституцию РСФСР (РФ) в 1992 году, претерпевала определенные структурные изменения. Причем, основные преобразования, коснувшиеся системы Советов, произошли в ходе внесения изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. в 1992 году. Они касались установления принципа разделения властей и придания Съезду народных депутатов РСФСР, действующему на тот момент, статуса законодательного органа.

8. Основной принцип деятельности исследуемых представительных органов власти заключался в единстве, монизме власти, ее монополизации в одном учреждении. В качестве идеологического термина использовался "принцип демократического централизма".

9. Сформированная к 1993 г. система государственной власти, где порядок взаимоподчинения (при наличии принципа разделения властей) двух государственных органов, статус которых позволял их идентифицировать как законодательные органы (Съезд народных депутатов РФ и Президент РФ), не нашел закрепления в Конституции РФ 1978 г. (в редакции

1992 г.), оказалась непрочной. Данное обстоятельство и привело в конце

1993 г. к образованию нового представительного органа власти РФ - двух-

палатного парламента России, Федерального собрания Российской Федерации.

10. К основным аспектам существования российского парламентаризма следует отнести следующие:

• парламентаризм как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;

• парламентаризм как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства (фактически это понятие используется к определенному виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для парламентской республики);

• парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.

11. Помимо природы парламентаризма, обуславливающей данное явление как определенный способ организации власти, и, одновременно, способ реализации народного суверенитета, к категориям, исследование которых позволяет определить наиболее значимые черты данного явления, необходимо отнести:

• положение парламента в системе государственных органов;

• функциональную характеристику парламентского органа.

Указанные исследования должны быть объединены в понятии парламентаризма как определенной совокупности определяющих его характеристик.

12. Парламентаризм как социально-правовое явление следует определять в широком и узком смысле слова. В широком смысле парламентаризм - это политический режим, характеризующийся наличием демократии, разделением властей, их балансом между собой при доминирующей роли избираемого населением одно или двух палатного парламента. В узком смысле парламентаризм - это порядок и результаты деятельности избираемых народом высшего и иных представительных органов публичной власти, не образующих единую соподчиненную систему органов, но входящих в единую ветвь законодательной (представительной) власти.

13. Парламентаризм - это исторически обусловленный этап развития общественных отношений в государстве, наступление которого знаменует-

ся формированием следующих совокупных факторов:

• превращение народного представительства в способ формирования сословного или общенародного коллегиального органа государственной власти;

• разделение государственной власти, по меньшей мере, на две, а в перспективе на три и более ветви публичной власти;

• возникновение независимого парламента, обладающего установленными законом или коронной властью неотчуждаемыми полномочиями, осуществляемыми им единолично или в совокупности с главой государства.

13. Современный российский парламентаризм в настоящее время играет значительную роль в системе управления российским государством, поскольку он формирует и поддерживает определенные взаимосвязи и взимозависимости между государственными органами власти и, одновременно, является способом участия широких масс населения Российской Федерации в процессе управления государством.

14. Выборное представительство, положенное в основу современного российского парламентаризма, на сегодняшний день является оптимальным, поскольку дает реальную возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям общественных интересов и настроений общества.

15. Главной задачей российского парламентаризма является обеспечение подлинного народовластия в государстве. Главным предназначением парламентского органа в современном обществе следует признать: подчинение представительства жизненным интересам общества, а также отражение в своей деятельности интересов народа и воплощение их в принимаемых законах.

16. Парламентаризм, как сложное политико-правовое явление можно рассматривать в нескольких аспектах:

1) Парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, являющаяся научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций;

2) Парламентаризм как способ существования государственной власти:

2.1) Парламентаризм как способ построения (организации) государ-

ственной власти:

• парламентаризм как политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти;

• парламентаризм как политико-правовой институт, воплощающий в себе особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства;

2.2) Парламентаризм как способ осуществления (реализации) государственной власти.

17. В зависимости от положения парламента в государстве может изменяться и изменяется способ осуществления государственной власти (т. е. способ формирования, иерархия органов, их функциональные характеристики и система взаимосвязей и взаимозависимостей).

Данные изменения связаны, в частности, с ролью парламентского органа в осуществлении управления российским государством. Иными словами, положение парламентского органа, как одного из ключевых органа управления, среди прочих органов государственного управления, может коренным образом изменять способ государственного устройства.

18. На ту или иную разновидность политического режима оказывает влияние множество факторов: сущность и форма государства, характер законодательства, фактические полномочия государственных органов и юридические формы их деятельности, соотношение общественно-политических сил, уровень и стандарты жизни и состояние экономики, формы социальной борьбы или сотрудничества. Все перечисленные факторы, безусловно, подвержены изменению при построении государственного управления на основе парламентской системы, что соответствующим образом видоизменяет и политический режим государства.

19. Возникновение парламентаризма связано с определенными общественно-политическими явлениями, развитие которых в свою очередь обусловлено соответствующим социально-экономическим уровнем развития общества.

Речь идет о следующем:

• о возникновении народного представительства, как способа формирования органов власти;

• о применении на практике принципа разделения властей, в качестве способа осуществления государственной власти;

• о возникновении суверенитета и последующего верховенства парламента.

20. Экономической основой парламентаризма следует считать высокоразвитую саморегулирующуюся рыночную экономику, которая позволяет максимально "деконцентрировать" государственную власть. Парламентская система, направленная на "рассредоточение" властных функций, во-первых, среди различных органов государственной власти, а, во-вторых, среди большого числа "народных избранников", менее адекватна, нежели централизованная система государственной власти и более совместима с рыночной экономикой.

В России до настоящего времени не существует достаточно четко выраженной рыночной экономики. Так до сих пор государство (благодаря так называемым "естественным монополиям") имеет вполне реальные рычаги для регулирования российской экономики. Иными словами, в Российской Федерации парламентаризм не имеет четко выраженной экономической мотивации своего существования.

21. В социальном аспекте парламентаризм, как никакая другая система осуществления государственной власти, демократичен и либерален. Он направлен на максимальное участие народа в управлении государством.

Среди изменений в социальной сфере, положительно влияющих на развитие парламентаризма, как способа управления государством можно назвать:

• зарождение такой политической группы как интеллигенция;

• возникновение и активная деятельность политических партий.

Оба этих социальных явления не только предшествовали, но и были

социальными катализаторами парламентаризации российской государственности.

22. Содержание концепции парламентаризма базируется на следующих принципах:

• независимости парламента от коронной власти;

• наличия системы "сдержек и противовесов";

• двухпалатности в федеративном и полинациональном государстве;

• максимального приближения парламентской республики (монархии) к правовому государству.

23. Характеристика современной модели парламентаризма в России как обеспечивающей переход от республики смешанного типа к президентской; от смешанной системы избрания нижней палаты парламента к пропорциональной; от технического правительства к партийному.

22. Парламентское право - это подотрасль конституционного права, объединяющая совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по формированию, деятельности и взаимоотношениям с органами власти парламента, а также правовых норм, определяющих правовую природу, место и роль парламента в политической системе Российской Федерации.

23. Под предметом парламентского права следует понимать общественные отношения, возникающие в процессе формирования и деятельности представительных органов публичной власти.

24. Структура парламентского права включает в себя:

• регламентацию порядка формирования и структуры парламента;

• правовые основы деятельности парламента и его структурных подразделений;

• правовое регулирование законодательного процесса и порядка принятия парламентом и его звеньями индивидуальных решений;

• порядок исполнения решений парламента, конституционно-правовая ответственность парламента и его членов;

• определение места парламента в системе органов государственной власти и порядок взаимоотношения с ними.

24. В настоящее время объективно существует несколько предпосылок оформления самостоятельности парламентского права, которые носят как макросистемный (окончательное определение места и роли парламентского права в правовой системе того или иного государства), так и микросистемный характер (оформление структуры парламентского права и формирование источников парламентского права как самостоятельного, так и бланкетного характера).

25. Говоря о месте и роли парламентского права в правовой системе Российской Федерации, необходимо отметить, что основное назначение данной подотрасли конституционного права: нормативное обеспечение деятельности парламентского органа в системе органов государственной власти, а равно - нормативное обеспечение парламентаризма, как опреде-

ленного принципа построения политической системы в рамках отдельного государства.

26. Процесс формирования парламентского права прошел три последовательных периода: (1-й - формирование теоретических основ парламентаризма, как политико-правового явления; 2-й - количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к праву парламентскому; 3-й - становление процессуальных основ парламентского права) и в настоящее время вступил в четвертый период (оформление парламентского права в качестве самостоятельной подотрасли конституционного права), который характеризуется ростом самостоятельности исследуемой категории, обусловленным повышением социальной значимости парламентских механизмов (имеется в виду повышение значимости парламентских механизмов в сравнении с иными механизмами регулирования тех или иных общественных отношений, например, с правительственными механизмами).

27. Разделение властей и парламентаризм - взаимосвязанные и взаимозависимые государственно-правовые явления. Действующая в государстве система разделения властей определяет степень самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и возможности осуществлять контроль за исполнительной властью, что является важнейшими характеристиками развития парламентаризма.

27. В настоящее время происходит фактическое формирование в рамках

системы разделения властей новой ветви государственной власти - президентской, оказывающей значительное влияние на объективное развитие всех остальных ветвей государственной власти и в первую очередь - законодательной.

28. Российская Федерация, конституционно определенная как республика смешанного типа, неуклонно приближается фактически и юридически к президентской республике, при отсутствии в обозримой перспективе сколь-нибудь реальных возможностей превращения в республику парламентскую.

28. Специфика действующей системы разделения властей обуславливается выбранной в государстве формой правления. В России в качестве таковой выбрана жесткая президентская форма правления - суперпрези-

дентская республика. В ней глава государства серьезным образом возвышается над всеми остальными органами государственной власти, обладает широкими полномочиями во всех сферах общественной жизни и в то же время не несет какой-либо политической ответственности. Это существенным образом искажает систему разделения властей: в России имеет место значительный перекос в сторону исполнительной власти, которая через Президента РФ как ее фактического руководителя подчиняет себе все остальные.

29. На реализацию парламентом РФ его функций серьезное влияние оказывает исполнительная власть в лице Президента РФ и Правительства РФ, а также судебная власть через деятельность Конституционного Суда РФ. Как следствие, самостоятельность парламента в реализации своих полномочий (что предполагает теория разделения властей) существенно ограничивается.

30. В существующей системе разделения властей роль парламента сведена к минимуму: принятие угодных исполнительной власти законов и осуществление ряда формальных контрольных полномочий. А это - угроза развития авторитарного режима, признаки которого, к сожалению, уже проявляют себя в политической действительности (упразднение либо снижение роли элементов непосредственной демократии (референдум, выборы глав регионов), устранение оппозиции, отсутствие политического "веса" у действующего Правительства РФ, фактическое отсутствие независимых от государства национальных телеканалов и др.).

31. Чтобы избежать этого, надо ограничить некоторые полномочия главы государства, усилить роль федерального правительства, сделать правительство реально ответственным перед парламентом. Тем самым независимый парламент страны должен стать противовесом фактическому президентскому абсолютизму.

32. Федерализм - это форма государственного устройства многонационального государства, при которой входящие в его состав члены федерации имеют законодательную компетенцию, собственное конституционное законодательство, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также собственное административно-территориальное устройство. Федерализм, как своеобразный принцип государственного устройства, предполагает многочисленные виды гибких связей между центральной

властью и регионами в различных сферах общественной жизни.

33. Один из основных принципов федерального построения государства заключается в "двухуровневое™" государственной власти. В результате чего появляется противоречие, имманентно присущее федеральной системе построения власти. Противоречие между федерацией и ее субъектами, первая из которых стремиться подавить самостоятельность последних, а они, в свою очередь, стремятся выйти из под ее контроля. Причем данное противоречие можно ликвидировать, только лишь установив жесткие рамки самостоятельности субъектов Федерации и имея законодательно установленный институт федерального вмешательства в права субъектов.

34. К особенностям Российской Федерации, как федеративного государства, определенным способом, влияющим на трансформацию парламентской системы, относятся:

двухуровневость органов государственной власти в федеративном государстве;

двухуровневость законодательства федеративного государства; разноплановость существующих систем взаимоотношений между органами государственной власти самой федерации (федеральными органами власти) и органами государственной власти субъектов данной федерации;

разноплановость иерархии нормативно-правовых актов федерации и субъектов федерации.

35. Парламентаризм в условиях федерализма обладает рядом особенностей. Так, функционирование российской парламентской системы внутри федерального государства осложнено конфликтом специфических черт самой парламентской системы (к которым следует, в первую очередь, отнести реализацию в рамках указанной системы законодательных и представительных функций, нуждающихся в единстве государственной власти) и специфическими чертами федеративной системы государственного устройства (здесь имеются виду двухуровневость законодательной системы и усложненные связи государственных структур), внутри которой она действует.

36. Важно отметить, что федерализм не только влияет на построение самой парламентской системы, но и обуславливает двухпалатную структуру общефедерального парламентского органа.

37. Основной проблемой развития российской парламентской системы в условиях федерализма следует признать разграничение предметов ведений и полномочий между региональными парламентами и парламентом федеральным. Указанная область изначально противоречива и оспорима, в результате чего, основная цель федеративных парламентских систем - это нахождение разумного баланса, где решающее значение приобретает взаимный компромисс федеральной и региональной властей с учетом конкретной общественно-политической ситуации, отечественных традиций и общемировых тенденций.

38. К особенностям взаимоотношений элементов российской парламентской системы в рамках федеральных отношений следует отнести следующие:

многоэлементный состав системы;

разноплановость элементов (региональные парламенты и федеральный парламент) системы;

организационная несвязанность (в отличие от исполнительных органов) региональных парламентов и федерального парламента;

преимущество субординационных отношений в качестве внутрисистемных связей.

39. Законодательное регулирование российской парламентской системы осуществляется на двух уровнях: федеральном и региональном. Причем основы ("общие принципы") организации указанных уровней регулируются, как правило, общефедеральным законом, а особенности - на уровне регионального законодательства. В результате данное законодательство достаточно объемно, подвержено постоянным трансформациям и склонно к пробельности и противоречивости. Вход из этой ситуации только один -усиление постоянного контроля и мониторинга регионального законодательства со стороны самих региональных властей, а также - со стороны федеральной власти.

40. Под многопартийностью необходимо понимать конституционный принцип, определяющий форму самоорганизации общества и предпосылку формирования органов государственной власти, заключающийся в разрешении создания политических партий и создания механизмов их участия в политической жизни государства.

41. В настоящее время в Российской Федерации сложилась опреде-

ленная многопартийная система, способная, благодаря существующей формализации специфических правовых механизмов, влиять на развитие парламентаризма и конституционализма. К данным механизмам в первую очередь следует отнести: формализованную в законе пропорциональную систему выборов, возможность создания и деятельности внутри российского парламента партийных фракций, а также - массу других механизмов, производных от совокупности прав политической партии1, закрепленных в Федеральном законе "О политических партиях"2.

42. История российской многопартийности доказала невозможность существования парламентской системы в условиях однопартийности, а равно - взаимозависимость и взаимообусловленность парламентаризма и многопартийности. Так, на территории России сначала произошла одновременная замена парламентских органов системой Советов и многопартийной системы - однопартийной, а затем - одновременная реставрация и того и другого. При этом необходимо отметить, что сама взаимозависимость данных категорий кроется в природе как политической партии, так и парламента. При чем, парламент принимает форму огосударствленной структуры формирующей его партии, а цели существования политической партии в обществе и методы и формы ее воздействия на других субъектов политической системы лишний раз подтверждают, что только в условиях многопартийности политическая партия максимально полно реализует свой потенциал специфического субъекта конституционного права.

43. В настоящее время политические партии играют значительную роль в конституционном строе РФ: во-первых, способствуя существованию политического и идеологического многообразия; а во-вторых, обеспечивая функционирование политической системы и государственного аппарата Российской Федерации.

44. Многопартийность является одним из основных условий функционирования парламентаризма, поскольку именно благодаря многопартийной системе современный российский парламент является подлинно

1 Например, механизм пропагандирована своих взглядов, целей и задач; механизм организации и проведения собрания, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований и иных публичных мероприятий; механизм участия в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2 См.: Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 08.12.2003) "О политических партиях", ст. 26 // Собрание законодательства РФ. 16.07.2001. № 29. ст. 2950.

демократическим органом. При этом посредством парламента носители различной идеологии могут не только пытаться на практике доказать жизнестойкость своих идей, но и непосредственно влиять на управление государством.

44. Участие только одного субъекта избирательного процесса - федеральных политических партий - в формировании нижней палаты и неучастие региональных избирателей в формировании верхней палаты Федерального Собрания противоречит федеративному устройству России и снижает эффективность деятельности Парламента в развитии региональных и межнациональных отношений.

45. Искусственное сокращение числа федеральных политических партий в России путем юридически неоправданного повышения требований к их численному составу, фактический запрет на создание региональных политических партий лишают избирателей реальной возможности участия в формировании Государственной Думы с использованием возможностей, предоставляемых им многопартийной политической системой.

45. Определение конституционного статуса Федерального Собрания Российской Федерации в Конституции РФ неполное. Пробелы нормативно-правового регулирования статуса палат восполняют их Регламенты, подменяющие в ряде случаев нормы отсутствующих федеральных законов.

45. Под конституционным статусом Федерального Собрания Российской Федерации необходимо понимать оформленное Конституцией РФ и иными источниками конституционного права правовое положение Федерального Собрания РФ.

45. Федеральное Собрание Российской Федерации, по набору статусных полномочий, определенных ей Конституцией России, выполняет функции федерального законодательного (представительного) органа государственной власти, однако наделено минимальными полномочиями на участие в действии системы сдержек и противовесов.

46. Основы конституционного статуса Федерального Собрания РФ обладают определенной системностью и состоят из следующих элементов: природа Федерального Собрания РФ; место Федерального Собрания РФ в системе органов государственной власти и политической системе Российской Федерации; важнейшие права и обязанности (компетенция) Федерального Собрания РФ; формы (порядок) реализации прав и обязанностей

Федерального Собрания РФ; совершаемые действия и принимаемые акты в процессе реализации прав и обязанностей Федерального Собрания РФ.

47. В результате конституционных реформ в России сформировался двухпалатный Парламент, включающий ярко выраженную партийную по составу "сильную" по набору полномочий и характеру принимаемых решений нижнюю палату с доминирующей в ней ролью профильных комитетов и "слабую" по составу и набору полномочий верхнюю палату, не в полной мере отвечающую своему предназначению - представлять и защищать интересы населения субъектов Федерации.

47. Под политической системой необходимо понимать совокупность государственных и общественных органов и организаций, с помощью которых осуществляется политическая власть, а также - совокупность норм, устанавливающих конституционно-правовые статусы и основы взаимоотношений указанных государственных и общественных органов и организаций.

48. История формирования и преобразований российской политической системы позволяет определить, что: во-первых, роль парламентских институтов в политической системе в определенной степени зависит от тех условий, в которых происходило развитие данной системы, во-вторых, до 1991 г. фактически все руководство в стране осуществлялось посредством однопартийной диктатуры, исключающей такие институты как парламентаризм и многопартийность, а, в-третьих, что современный период развития парламентских структур можно охарактеризовать как попытку российского парламента получить в свой арсенал определенные механизмы воздействия на другие органы государственной власти с целью повышения своей политической и правовой значимости.

49. К элементам политической системы следует отнести:

• политические объединения (государство, государственные органы, политические партии, общественно-политические организации и движения);

• политические отношения, складывающиеся между структурными элементами системы;

• политические нормы и традиции, регулирующие политическую жизнь страны;

• политическое сознание, отражающее идеологические и психо-

логические характеристики системы; ,

• политическую деятельность, охватывающую действия конкретных людей как представителей или членов политических объединений.

50. Взаимоотношения российского парламента с государством, как основным элементом политической системы современной России, являются крайне разносторонними и могут носить законодательный, представительный, легитимизационный и контрольный характер. Основной смысл данных взаимоотношений заключается в том, что парламент принимает правовые нормы, на основе которых действует государство, а также - дает возможность гражданам участвовать в управлении государством. Государство же, в свою очередь, обеспечивает деятельность парламента, в частности, не позволяя другим государственным органам вмешиваться в его деятельность, обеспечивая выборы в состав парламента, а также - в случае необходимости - обеспечивая посредством принуждения обязательность выполнения требований российского парламента.

51. Взаимоотношения российского парламента с государственными органами происходят в рамках системы разделения властей, в строгом соответствии с нормами Конституции РФ и функциональными обязанностями того или иного государственного органа и сводятся к обеспечению всестороннего управления российским государством, а равно - ко взаимному сдерживанию друг друга в процессе управления государством.

52. Взаимозависимость между российским парламентом и политическим партиями заключается в следующем: политическая партия сначала в рамках выборов, а затем - в рамках работы парламентских фракций, использует парламент для претворения политической идеи, которую она пропагандирует, в жизнь; а российский парламент, в свою очередь, формируясь посредством деятельности политических партий, напрямую зависит от их жизнеспособности и активности.

53. Влияние российского парламента на политические отношения, складывающиеся между структурными элементами системы - явление трудно осязаемое и фактически сводящееся к области парламентаризации государственной власти в стране. В частности, появление парламента в политической системе ведет к серьезным изменениям не только в составе ее структурных элементов, но и меняет структуру и характер взаимосвязи

между данными элементами.

54. Взаимодействие парламента с такой категорией как политические нормы и традиции, регулирующие политическую жизнь страны, заключается в том, что парламент, с одной стороны вынужден подчиняться данным нормам и традициям, а с другой - в ходе законодательного процесса может либо придать данным нормам и правилам общеобязательную силу, либо запретить их к применению.

55. Во взаимодействии с политическим сознанием российский парламент выражает те ли иные политические идеи, взгляды, представления; подвергается воздействию той или иной политической идеологии; представляет собой место, где различные политические группировки (преобразованные в парламентские фракции) отстаивают те ли иные политические идеи и взгляды; является своеобразным посредником между политическими партиями и народом при формировании у последнего политического сознания.

56. Во взаимодействии с политической деятельностью конкретных людей как представителей или членов политических объединений, российский парламент дает возможность конкретному человеку принять участие и в политической жизни России. При этом обратная связь данных взаимоотношений также очевидна: политическая деятельность парламента складывается из деятельности конкретных людей, его составляющих. С учетом того, что деятельность парламента, его решения принимаются коллегиально, можно говорить, что в данной деятельности учитывается деятельность каждого депутата, а опосредованно - и всех избирателей, принявших участие в выборах в российский парламент.

57. В настоящее время можно констатировать, что сама политическая система России уже строится с учетом существования такого государственного органа как парламент, а также с учетом использования парламентских методов управления государством.

Исследуемый орган нельзя признать искусственно встроенным элементом для сформированной политической системы, а напротив - весьма органичен и уместен в ней. В любом случае исключение российского парламента из существующей политической системы может стать причиной кардинальной реконструкции самой системы, поскольку внутрисистемные связи в большой степени ориентированы на такой орган как парламент.

Вместе с тем, после 1993 г. роль российского парламента в политической системе Российской Федерации чрезвычайно занижена, что в последнее время, усугубляется внутрипарламентским проправительственным большинством.

58. С точки зрения политического состава Государственной Думы можно выделить следующие ее исторические этапы: мультиполярный парламент (Дума первый созыв), оппозиционный парламент (второй созыв), "парламент союзов" (первый год третьего созыва), парламент "партии власти" (начиная со второго года функционирования Государственной Думы третьего созыва по настоящее время).

59. Политический облик Совета Федерации зависел от типа его формирования, который прошел эволюцию от выборной палаты до "палаты назначенцев". При этом, опираясь на законодательный опыт зарубежных государств, прежде всего, США, и в целом положительный опыт работы первого Совета Федерации, представляется более правильным как раз выборный тип палаты.

60. Основной закон России, учредив двухпалатный парламент, наделил каждую из палат полномочиями для осуществления как законодательной, так и контрольной функции. Вместе с тем история парламентаризма показала, что свободное осуществление этих функций оказалось, практически невозможной, в условиях выбранной в России формы правления -суперпрезидентской республики, в которой Президент РФ имеет возможность вмешиваться во все сферы общественной жизни, фактически руководит исполнительной властью и способен диктовать свою волю законодательной власти.

61. Суперпрезидентская форма правления породила феномен "партии власти" и "полуторапартийной системы", которые существенным образом искажают принцип разделения властей, приводят к появлению авторитарных тенденций и существенно занижает роль парламента.

62. Важный признак развитого парламентаризма - формирование правительства с учетом политических настроений общества, отражающихся через выборы в парламенте - оказался чужд российской государственной системе из-за существующей суперпрезидентской формы правления. Как показала практика, формирование Правительства РФ - это исключительная прерогатива Президента РФ, а парламент РФ от этого процесса от-

странен. Необходим переход к реальной практике формирования "правительства большинства" путем устранения Президента РФ от подбора кандидатов на должность Председателя Правительства РФ и полной передачи вопроса формирования Правительства РФ в компетенцию нижней палаты российского парламента либо необходимо, как минимум, повышение ответственности Правительства РФ перед парламентом путем закрепления процедуры назначения и освобождения от должности ряда ключевых министров (министерства иностранных дел, министерства экономики и др.) только с согласия Государственной Думы.

63. Предусмотренное Конституцией РФ право парламента РФ вынесения вотума недоверия оказалось на деле формальностью и фактически тождественно самороспуску Государственной Думы. Думается, что эффективность вотума недоверия можно повысить путем ограничения права Правительства РФ на постановку вопроса о доверии ему: Правительству РФ должно быть запрещено вносить вопрос о доверии в Государственную Думу после того, как она выразит Правительству РФ недоверие.

64. Исторический анализ показал фактическое отсутствие ответственности Президента РФ даже за самые серьезные политические ошибки и несостоятельность действующего института импичмента. Вместе с тем политическая ответственность главы государства - необходимый элемент реальности принципа народного суверенитета, провозглашенного в ст. 3 Конституции РФ. В этой связи следует перенять положительный опыт ряда государств и ввести процедуры, при которой решение вопроса об отрешении Президента РФ от должности относилась бы к компетенции всероссийского референдума. При этом полномочия по вынесению решения о проведении такого референдума следует закрепить за нижней палатой парламента РФ либо за совместным собранием обеих палат, установив требование квалифицированного большинства при голосовании по этому вопросу •

65. Назрела необходимость введения в России института делегированного законодательства. Это позволило бы Президенту РФ, а также Правительству РФ при издании нормативно-правовых актов, явно входящих в компетенцию парламента РФ, оставаться в правовых рамках, не подвергаясь критике и не опасаясь признания таких актов недействительными судом. Парламент РФ же, учитывая, что издание подобных актов является

формальным отступлением от принципа разделения властей, получил бы контроль за действиями исполнительной власти в правотворческой деятельности. Тем самым баланс властей был бы соблюден.

66. Путями дальнейшего совершенствования парламентаризма следует назвать:

• развитие представительских аспектов организации российского парламента (системы депутатских наказов и депутатских приемных в избирательных округах);

• развитие технологий законодательного процесса (т.е. процедур разработки и принятия законов российским парламентом);

• устранение (или, по крайней мере, минимизация) конституционно закрепленного дисбаланса между российским парламентом и институтом президентства РФ (причем, желательно это сделать без внесения изменений в Конституцию РФ);

• усиление контролирующей функции российского парламента вообще и над Правительством РФ, в частности;

• развитие взаимодействия федерального парламента с региональными органами представительной власти, а также - с парламентскими структурами зарубежных стран (с последующей задачей возведения указанного взаимодействия в принцип существования парламентской системы в РФ).

67. В рамках вышеперечисленных путей дальнейшего совершенствования парламентаризма можно отметить ряд первоочередных задач, решение которых способствовало бы повышению роли парламентских структур в российской политической системе:

• повышение эффективности законодательного процесса (установление единых требований к законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, их подготовка, внесение, рассмотрение, принятие, опубликование, толкование и систематизация; а также - разработка и применение на практике правил законодательной техники);

• прогнозирование дальнейшей "работы" вновь принимаемого нормативно-правового акта (минимизация так называемых "мертворожденных" законов, т.е. тех, которые невозможно будет применять в рамках существующей политико-правовой действительности Российской Федерации, а равно - сопровождение каждого принятого закона серией подзаконных актов, направленных на воплощение основного закона в жизнь);

• развитие взаимных связей между различными ветвями власти (расширение контрольных полномочий парламента, а равно - сужение полномочий по отношению к российскому парламенту Президента РФ);

• всестороннее расширение связей между депутатами и избирателями (в первую очередь - в рамках депутатских поручений, а также - посредством формирования в депутатских округах приемных действующих депутатов Государственной Думы);

• дальнейшее развитие и обновление всей законодательной базы Российского государства (расширение законодательной базы деятельности всей парламентской системы в РФ, причем не только федерального парламента, но и региональных органов представительной и законодательной власти).

Диссертации по праву: http://lawtheses.com/parlamentarizm-v-rossii-konstitutsionno-pravovye-osnovy-stanovleniya-i-deyatelnosti#ixzz33mF9RNCn

следующие практические рекомендации:

1. Необходимо внести изменения и дополнения в Конституцию РФ, а именно:

а) Изложить ст. 94 в следующей редакции:

"1. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

2. К исключительным предметам ведения Федерального Собрания относятся вопросы, отнесенные Конституцией РФ к компетенции Государственной Думы и Совета Федерации, а также: обязательства Российской Федерации, вытекающие из договоров или соглашений политического, военного или финансового характера; влекущие отмену или принятие законодательных мер для их исполнения; затрагивающие территориальную целостность государства";

б) Изложить ч. 3 ст. 100 в следующей редакции:

"Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств, а также для решения вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительной компетенции Федерального Собрания РФ".

в) Внести ряд изменений в Конституцию РФ (главы 4,5 и 6), а также Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О

Правительстве Российской Федерации", касающиеся формирования Правительства РФ, повышения ответственности Правительства РФ перед парламентом. В частности, включить в текст ст. 110 данного документа ч. 3 в следующей редакции: "Правительство РФ подотчетно Федеральному Собранию РФ".

Диссертации по праву: http://lawtheses.com/parlamentarizm-v-rossii-konstitutsionno-pravovye-osnovy-stanovleniya-i-deyatelnosti#ixzz33mFaHycC

г) Дополнить ч. 4 ст. 117 Конституции РФ предложением следующего содержания:

"Если Государственная Дума выразит Правительству Российской Федерации недоверие, а Президент Российской Федерации не согласиться с решением Государственной Думы, то Председатель Правительства Российской Федерации не вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации в течение трех месяцев после выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации".

д) Внести изменения в статьи 93, 102, 103 Конституцию РФ, а также в Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (прежде всего, в ст. 6), касающиеся решения вопроса об отрешении Президента РФ от должности. Решение данного вопроса должно относиться к компетенции всероссийского референдума. При этом полномочия по вынесению решения о проведении такого референдума следует закрепить за нижней палатой парламента РФ либо за совместным собранием обеих палат, установив требование квалифицированного большинства при голосовании по этому вопросу.

е) Термины, относящиеся к региональным парламентам, используемые в Конституции РФ заменить единым: "законодательные (представительные) органы". Для этого внести изменения в Конституцию РФ, а именно в ч. 3 ст. 66, в ст. 77, в ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 97, ст. 125 и 137.

ж) Законодательно введение института делегированного законодательства должно быть оформлено внесением поправок в ряд статей глав 46 Конституции РФ (в частности, в статьи 90, 104-106, 115).

2. Разработать и принять следующие Федеральные законы:

а) Разработать и принять Федеральный закон "О поручениях депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", где выработать систему обязательных для выполнения поручений избирателей, а также определить формы ответственности депутатов Госу-

дарственной Думы РФ за уклонение от выполнения поручений избирателей.

б) Принять уже разработанный Федеральный закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".

в) Принять Федеральный закон "О законодательной процедуре в Российской Федерации", где необходимо зафиксировать правовую норму, в соответствии с которой общественные объединения имеют право обратиться к субъектам законодательной инициативы, зафиксированным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ с предложением, а последние обязаны рассмотреть внесенное предложение и дать по нему соответствующее заключение.

г) Разработать и принять Федеральный конституционный закон "О Федеральном Собрании Российской Федерации" для обеспечения отраслевого и систематизирующего нормативно-правового акта в области парламентского права, развивающего и конкретизирующего положения Конституции РФ. Данный нормативно-правовой акт должен содержать нормы, определяющие правовой статус и структуру российского парламента, определять основы взаимоотношений данного органа в системе органов государственной власти Российской Федерации и содержать конечный перечень функциональных обязанностей российского парламента.

д) Принять Федеральный закон "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания", который должен заменить собой ныне действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-Ф3 "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

е) Принять Федеральный закон "О праве "вето" Президента РФ". Такой закон должен предусмотреть, прежде всего, перечень возможных оснований отклонения Президентом РФ законов, принятых парламентом РФ, а также четко определить форму вето. В последнем случае это, несомненно, должен быть указ Президента РФ. Кроме того, законы, которые Президент РФ посчитает неконституционными, не должны автоматически им отклоняться. Для этого случая следует предусмотреть процедуру решения вопроса о конституционности закона путем рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ.

ж) Принять Федеральный закон "О делегированном законодательстве".

3. Внести изменения и дополнения в следующие Федеральные законы:

а) Внести изменения в Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" посредством включения в текст ст. 36 следующей фразы: "Правительство Российской Федерации ежегодно отчитывается перед Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации о проделанной работе. По итогам отчета на голосование Государственной Думы РФ может ставиться вопрос о доверии Правительству Российской Федерации".

б) Внести в качестве дополнения в Регламент Совета Федерации статью 143.1, где зафиксировать:

" 1. Члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ могут участвовать в принятии Государственной Думой Федерального Собрания РФ законопроектов в виде подачи самостоятельных поправок при обсуждении законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

2. Государственная Дума Федерального Собрания РФ обязана принимать во внимание внесенные Советом Федерации Федерального Собрания РФ поправки к законопроектам.

3. Для преодоления возникших разногласий в связи с подачей Советом Федерации Федерального Собрания РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ самостоятельных поправок может быть создана согласительная комиссия".

в) Дополнить ст. 120 Регламента Государственной Думы частью 3, в соответствии с которой "Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, внесенные членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ подлежат обязательному рассмотрению и учету. Для преодоления возникших разногласий в связи с подачей Советом Федерации Федерального Собрания РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ самостоятельных поправок может быть создана согласительная комиссия".

г) В регламенты обеих палат внести дополнительные главы (в Регламенте Государственной Думы это будет глава 24-2, а в Регламенте Совета Федерации - глава 30, которая в настоящее время исключена) "Совместная деятельность палат Федерального Собрания РФ), где предусмотреть создание и функционирование совместного внутрипарламентского органа, объединяющего руководителей комитетов и комиссий; а также - постоянно

действующих органов, формируемых на совместных, паритетных началах, так и временных структур (следственных, ревизионных и иных комиссий).

д) Внести изменения в п. 4 ст. 3 Федерального закона РФ "О политических партиях", изложив ее в следующей редакции:

"Основной целью политической партии является содействие в участии граждан в политической жизни общества.

Формами и методами достижения данной цели являются: содействие в формировании и выражении политической воли граждан, политическое воспитание граждан;

выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, законными методами, в том числе посредством проведения массовых мероприятий, манифестаций;

представление интересов граждан в законодательных органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления;

участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, прежде всего, посредством выдвижения кандидатов;

работа в органах государственной власти и местного самоуправления".

4. Разработать и принять следующие концепции, программы и планы:

а) Разработать и принять федеральную программу развития представительских институтов власти в субъектах Российской Федерации, в которой предусмотреть ряд мероприятий, способствующих повышению роли региональных парламентов.

б) Разработать научную Концепцию построения и функционирования российской парламентской системы, положения которой использовать в дальнейшем в качестве рекомендаций для совершенствования и повышения эффективности работы российской парламентской системы.

В данной Концепции (которая будет носить исключительно рекомендательный характер) необходимо:

закрепить единую (унифицированную) систему формирования региональных парламентов;

• закрепить единую структуру регионального парламента;

закрепить единство компетенций региональных парламентов;

• зафиксировать все основные процедурные вопросы, так или иначе затрагиваемые в ходе деятельности региональных парламентов (обратив особое внимание на акты, принимаемые парламентом, и необходимые и достаточные действия парламента при решении того или иного вопроса, отнесенного в его компетенцию).

5. Проводить такую государственную политику, которая бы способствовала институциализации наиболее значимых социально-политических групп в виде политических партий и последующему получению данными политическими партиями представительства в российском парламенте. Это позволило бы ввести социально-политические конфликты в парламентское русло, удержать ситуацию в рамках права и выиграть, таким образом, время для выработки реального общественного согласия, т.е. такого расположения общественных сил, при котором социальные конфликты сведены к минимуму. В этой связи необходимо повышать политическую активность граждан, в частности, обеспечивая их участие в политических мероприятиях (например, выборах в органы государственной власти) посредством политических партий.

6. Обязать региональные избирательные комиссии для повышения заинтересованности граждан РФ в участии в формировании законодательных (представительных) органов власти разрабатывать планы проводимых в рамках повышения политической активности масс мероприятий, а Центральной избирательной комиссии РФ - осуществлять под данные планы частичное финансирование.

7. Организовать при региональных парламентах курсы для обучения вновь избранных, а также - для повышения квалификации уже действующих парламентариев. Разработать для организации указанного учебного процесса специальные учебные программы, а также - учебную и методическую литературу.

8. Принять на уровне Федерального закона "О независимой правовой экспертизе законопроектов" гарантии обязательного участия экспертов и работников правовых и аналитических служб аппарата в законодательной деятельности. Для этого в законодательных органах можно образовывать комитеты или коллегии из числа профессиональных юристов, не являющихся депутатами. Их членам следует предоставить право непосредственно участвовать в подготовке законопроектов, а самим комитетам - право

приостанавливать рассмотрение законодательными органами законопроектов, которые противоречат Конституции РФ и другим основополагающим законодательным актам.

Диссертации по праву: http://lawtheses.com/parlamentarizm-v-rossii-konstitutsionno-pravovye-osnovy-stanovleniya-i-deyatelnosti#ixzz33mFmY9Wh