2.3. Проблемы бюджетного управления в муниципальных

образованиях, пути решения.

Наряду с правовыми, институциональными кадровыми и иными предпосылками ключевую роль в обеспечении реформы местного самоуправления играет его экономическая база, которую в соответствии с законом формируют местные финансы (бюджеты) и муниципальная собственность. Значимость последней, безусловно, велика. Однако именно в рамках бюджетного процесса на местах определяется способность органов местного самоуправления удовлетворять потребности населения, а также полноценно и заинтересованно участвовать в хозяйственном развитии территорий. В этой связи ситуация в сфере местных финансов выступает центральным звеном при характеристике результативности муниципальной реформы.

В отличие от практики, которая существовала до 2003 г., Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²⁵ (как и корреспондирующие с ними поправки в БК РФ²⁶) конкретизирует ряд ключевых положений бюджетного процесса в системе местных финансов. В Законе была предпринята попытка жесткого разделения собственных расходных полномочий городского округа, муниципального района и входящих в его состав поселений, а также порядка передачи отдельных государственных полномочий для исполнения органам местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Это заложило правовые основы преодоления практики "нефинансируемых мандатов". Но уже после принятия названного Закона федеральный законодатель отходит от концепции четкого разграничения полномочий и ответственности между уровнями публичной власти. В результате существенно расширяется перечень вопросов местного значения как поселений, так и муниципальных районов без закрепления за их бюджетами достаточных доходных источников.

Органы муниципального управления остались не только без необходимых объемов бюджетных средств, но и без действенных стимулов их наращивания за счет развития муниципального хозяйства. Действующее законодательство поставило их по функциям, а также по основным источникам бюджетных доходов в положение практически полной отчужденности от развития экономической базы соответствующих территорий, от динамики инвестиционного процесса, от становления важнейших институтов предпринимательства и пр. Лишь в последнее время удалось частично преодолеть "перекос" функций новых структур муниципального управления в направлении общего администрирования и социального вспомоществования.

В ходе реформы существенно усложняется и такой инструмент бюджетного процесса, как система внутри регионального финансового выравнивания. Она приобретает многоканальный характер. При этом (опять-таки, в отличие от действовавших до реформы механизмов) федеральный законодатель жестко предписал субъектам Федерации методы реализации допускаемых законом каналов финансовой помощи муниципальным образованиям различных видов.

Общая картина наблюдаемых на муниципальном уровне финансово-бюджетных процессов достаточно противоречива. Однако в целом можно констатировать, что система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, так как закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают в необходимой мере покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления.

Прежде всего, формальный характер приобрела, и организация бюджетов "низовых", т.е. поселенческих муниципалитетов, что обусловлено высокой дотацией большинства из них. Таким образом, зависимость местных бюджетов от дополнительных источников финансирования существенно возросла, хотя эта ситуация существенно дифференцируется по различным видам муниципалитетов. Так, по итогам 2011-2012²⁷ г., уровень бюджетной дотации в пределах от 50 до 100% имели 8,7% городских округов (которые оказались финансово наиболее обеспеченными муниципальными образованиями); 27,9% муниципальных районов; 28,3% городских поселений и 56,9% сельских поселений²⁸.

Одна из наиболее существенных причин сохраняющейся неустойчивости местных, прежде всего "низовых" или поселенческих, бюджетов - высокий уровень концентрации доходного (налогового) потенциала страны на стадии его первичного распределения. Это повышает зависимость всех нижестоящих бюджетов, в том числе и местных бюджетов, от используемой сегодня модели бюджетно-перераспределенных отношений.

Например, по итогам 2011-2012 гг. (данные НИФИ АБИК Минфина России), на федеральный бюджет приходилось 64,8% всех налоговых доходов при их первичном распределении (без учета страховых платежей во внебюджетные фонды) и 43,4% конечных расходов (т.е. без учета средств, переданных другим уровням бюджетной системы). Напротив, на систему местных бюджетов приходилось 7,2% всех налоговых доходов при их первичном распределении (без учета страховых платежей во внебюджетные фонды) и 22,3% конечных расходов.

Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетов осуществлять свои функции в преимущественной мере зависит от передачи им налоговых долей и/или дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работы по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы. Во многом это обусловлено тем, что налоговые доходы муниципалитетов практически равны межбюджетным трансфертам (без фонда компенсации), хотя в этих налоговых доходах заметная часть приходится на замещающие дотации дополнительные нормативы налоговых отчислений.

Наиболее ущербно в практике формирования экономической базы муниципального управления то, что в доходной базе муниципальных бюджетов ничтожно мала доля местных налогов, которые должны выполнять не только чисто фискальную, но регулирующую и стимулирующую функции. За местными бюджетами осталось всего два местных налога (в начале 90-х гг. их насчитывалось более 20). Впрочем, как показывает зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется не числом местных налогов, а уровнем их экономической значимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результаты хозяйственной деятельности на территории муниципалитета. Но в нынешних российских условиях действующее правовое регулирование налогово-бюджетного процесса такой привязки практически не обеспечивает. В результате тысячи новых "низовых" органов местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а также с формально зафиксированным кругом собственных расходных и доходных полномочий не способны создать условия для реализации главной цели реформы - существенного повышения качества и доступности муниципальных услуг для населения²⁹.

Значительное увеличение общего количества муниципальных образований еще более усилило дифференциацию налогового потенциала местных бюджетов. Это привело не только к трудностям методического характера при разработке и практической реализации "справедливых" формул распределения финансовой помощи этим бюджетам.

Казалось бы, проблему снимают Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"³⁰ и БК РФ³¹, которыми к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ отнесено оказание финансовой помощи местным бюджетам, осуществляемое данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Однако на деле федеральный законодатель лишь в самом общем виде возложил на субъекты Федерации обязанность осуществления финансового выравнивания муниципальных образований. При этом остались не ясны ни общие критерии определения объема выделяемых на эти цели средств, ни "планка", до которой должно осуществляться выравнивание.

В соответствии с бюджетной реформой субъектам Федерации предоставлено право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе (т.е. без ограничения срока). Но эта возможность не получила достаточно широкого распространения. Это связано с тем, что преимущественная ориентация на единые нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации, не учитывает значительной дифференциации экономического и налогового потенциала муниципалитетов, а также налоговой базы по передаваемым налогам.

В результате при передаче доходных источников по единым нормативам насыщение местных бюджетов одних территорий приводит к перенасыщению бюджетов других. Поэтому многие субъекты Федерации минимизируют практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты. Они сознательно удерживают их в состоянии дотации, предпочитая восполнять ее преимущественно (или исключительно) дотациями на общее финансовое выравнивание. Такая политика также снижает заинтересованность муниципальных органов власти в развитии местного хозяйства.

Одна из главных причин рассмотренной ситуации предопределена закрепленным в законе жестким порядком использования механизма отрицательных трансфертов. Отрицательные трансферты - это обязательные отчисления, которые наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования делают в вышестоящий бюджет при превышении определенного порога бюджетной обеспеченности. На данный момент уровень такой бюджетной обеспеченности и доля отчислений в вышестоящие бюджеты жестко закреплены федеральным законодателем, хотя оптимальные условия этой бюджетной практики в субъектах Федерации различны.

Названный порядок не позволяет эффективно адаптировать эту систему к условиям каждого субъекта Федерации, где, как правило, складываются собственные параметры бюджетной дифференциации различных видов муниципалитетов по уровню их бюджетной обеспеченности. Только право на более гибкие рамки регулирования практики изъятия отрицательных трансфертов позволит органам управления субъектов Федерации строить финансовые отношения с муниципалитетами на основе разумного баланса. Речь идет о балансе между требованиями, с одной стороны, снятия финансовой избыточности отдельных местных бюджетов, пополнения соответствующих фондов финансовой поддержки. С другой - сохранения стимулирующего воздействия механизма межбюджетного регулирования, особенно в отношении наиболее динамично развивающихся муниципальных образований³².

Парадокс в том, что при всех жалобах представителей муниципального управления на нехватку средств на осуществление своих жизненно важных функций, сфера местных финансов в целом по бюджетной системе России формально не только сбалансирована, но даже профицитна. Однако это иллюзия, порожденная рядом специфических условий функционирования системы местных финансов и внутри региональных межбюджетных отношений в условиях проходящей реформы. Как показывают исследования, причиной названного профицита выступают:

• передача на местный уровень дотаций или замещающих их отчислений от налогов в конце бюджетного года, когда их практически невозможно использовать;

• мизерность выделяемых ассигнований, а также отсутствие на местах (прежде всего, поселений) необходимых материальных ресурсов, сил и средств муниципальных предприятий для практической реализации многих важных расходных полномочий (например, по поддержанию дорожной сети);

• частичный или полный отказ муниципальных образований (особенно поселений) от финансирования отдельных видов расходных обязательств, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ, даже несмотря на формально выделенные по местному бюджету ассигнования;

• массовая передача расходных полномочий поселениями на районный уровень;

• частичное исполнение субъектами Федерации расходных полномочий сферы муниципального управления (особенно расходов капитального характера).

Сказанное позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день формирование прочной финансово-бюджетной базы местного самоуправления не завершено. Остается актуальной проблема обеспечения финансово-бюджетной самодостаточности муниципальных образований, которая не может быть решена в рамках действующей пере распределительной модели бюджетных отношений.

Наиболее существенное значение для дальнейшего повышения результативности муниципальной реформы играет совершенствование налогово-бюджетного процесса на уровне местных финансов. Для этого в ближайшей перспективе следует принять меры к укреплению собственной (гарантированной) налоговой базы местных бюджетов всех уровней, до предела снизив уровень их искусственной дотации.

С этой целью, прежде всего, имеет смысл пойти на некоторое расширение полномочий субъектов РФ по использованию дифференцированных нормативов передачи на долговременной основе (без ограничения сроков) в местные бюджеты долей налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. Целесообразно закрепить положение, при котором федеральный законодатель был бы вправе регулировать порядок передачи субъектом РФ налоговых источников на местный уровень (единые нормативы, дифференцированные нормативы и проч.) только по федеральным налогам. Порядок передачи на местный уровень части поступлений от региональных налогов должен определяться субъектами РФ, что должно создать большие стимулы к саморазвитию и отдельных муниципальных территорий, и каждого региона в целом. Одновременно следует решить вопрос об отмене или обязательной компенсации всех льгот по федеральным и региональным налогам, подлежащим зачислению в местные бюджеты. Причем названная компенсация должна осуществляться за счет бюджета того уровня управления, который эти льготы установил.

Далее следует рассмотреть вопрос о целесообразности и допустимости (в соответствии со ст. 12 НК РФ³³) расширения прав органов местного самоуправления в области налогового администрирования. Так, например, учитывая, что отчисления от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты являются в настоящее время самым значительным источником роста доходов местных бюджетов, целесообразно было бы, учитывая и зарубежный опыт, разрешить ограниченные федеральным законом местные надбавки к действующей "плоской" ставке НДФЛ. Кроме того, для усиления стимулирующей роли данного налога в отношении конкретных муниципальных образований разумно разрешить субъектам Федерации совместно с налоговыми органами разрабатывать и реализовывать систему зачисления НДФЛ в местные бюджеты по месту проживания работников (реализация территориального принципа учета и зачисления НДФЛ).

В целях совершенствования межбюджетного регулирования следует вернуться к обсуждению вопроса о разработке минимальных социальных стандартов. Это будет способствовать формированию экономически и социально обоснованных минимальных местных бюджетов, большей объективности оказываемой им финансовой помощи, а в целом - устойчивому, полному выполнению социальных обязательств государства на всей территории России.

Однако эти и другие подобные шаги могут обеспечить лишь частичное решение проблемы оптимизации налогово-бюджетного механизма новой модели российского местного самоуправления.

Наиболее существенным вопросом здесь является возможность расширения полномочий субъектов Федерации по адаптации системы местного самоуправления и ее налогово-бюджетной базы к специфическим условиям каждого региона. Прежде всего, это касается права на формирование экономически мотивированной системы местного самоуправления и местных бюджетов, отвечающей реальным условиям и финансово-бюджетным возможностям конкретного субъекта Федерации. Практически это означает, что выгоды от введения самостоятельных местных (поселенческих) бюджетов должны быть соизмерены с объективными издержками такого шага и - что немаловажно - с возникающими рисками, в частности, неэффективного использования и даже утраты (хищения) бюджетных средств.

Решение данной задачи потребует нормативно-правового закрепления системы критериев целесообразности или эффективности формирования сети местных бюджетов, непосредственно связанных с территориальным устройством сети муниципальных образований. Здесь могут быть применены такие критерии, как:

• минимальная сумма гарантированных (закрепленных) налоговых доходов ³⁴ в год;

• минимальный процент от среднего уровня по субъекту Федерации (или по муниципальному району) душевой обеспеченности поселений поступлениями по гарантированным (закрепленным) налоговым доходам за последние три года;

• максимально допустимая доля (процент) расходов, обеспечивающая эффективное управление муниципальными финансами, к абсолютной сумме гарантированных (закрепленных) налоговых доходов соответствующего бюджета в год³⁵.

На основе названных выше или иных возможных критериев целесообразно рекомендовать всем субъектам РФ провести анализ налогового потенциала поселений и выделение трех групп муниципальных районов: 1) финансово стабильные и высокообеспеченные районы; 2) финансово среднеобеспеченные районы; 3) финансово низко-обеспеченные районы.

Мониторинг, проведенный по данной или близкой к ней системе критериев, выявит значительное число местных (прежде всего, поселенческих) бюджетов, являющихся "балластом" бюджетной системы страны. Речь идет о высокодотационных местных бюджетах, не играющих значимой роли в управлении экономическими и социальными процессами на местах, не способных существенно улучшить обеспеченность населения услугами различных муниципальных учреждений.

Однако ликвидация подобных местных бюджетов, естественно, существенно сократит и число действующих муниципальных образований, особенно поселенческого уровня. При известных обстоятельствах это может быть воспринято как отступление от идей реформы. Можно ли преодолеть это противоречие, т.е. отказаться от экономически неэффективных элементов бюджетной системы, не ликвидируя необходимые населению выборные органы местного самоуправления? Несколько возможных путей здесь имеется.

Один из них - изъятие из законодательства положения, что "каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет)" (ст. 52 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³⁶), и замена его формулой: "Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), а при невозможности его формирования и исполнения - иной установленный законодательством источник финансового покрытия закрепленных расходных полномочий". У этого предложения много противников, полагающих, что изъятие собственного бюджета противоречит законодательству, а также ключевым признакам организации местного самоуправления. Это, по их мнению, сведет к нулю преимущества муниципального управления по сравнению с ранее действовавшими назначаемыми местными администрациями. Данный шаг позволил бы, сохранив систему "низовых" муниципалитетов, исключить необходимость создания экономически несостоятельных и практически на 100% дотационных местных бюджетов, наличие которых порождает неоправданное возрастание административно-управленческих затрат в сфере муниципального управления. Возможен и иной вариант - обязательная передача поселенческими муниципалитетами исполнения своего бюджета на районный уровень, если этот бюджет выходит за рамки предельной дотации³⁷.

Кроме того, для оздоровления ситуации в сфере местных финансов и большей нацеленности муниципальных бюджетов на решение специфических местных проблем необходимо законодательно ограничить объем переданных на муниципальный уровень управления и обязательных к исполнению государственных полномочий, например, в пределах 25% от общих расходов соответствующего местного бюджета. Следует установить порядок, при котором передаваемые государственные полномочия выше этого порога "принимаются" и реализуются органами местного самоуправления только на добровольной основе с восполнением им не только полной "стоимости" передаваемых полномочий, но и дополнительных затрат, связанных с их осуществлением на местах.