2. Бюджетная система Российской Федерации

В бюджетном законодательстве понятия «бюджетное устройство» и «бюджетная система» используются как синонимы. Между тем в российской и зарубежной экономической литературе данные понятия различаются, при этом понятие «бюджетное устройство» трактуется как более широкое, нежели понятие «бюджетная система».

Бюджетное устройство любой страны - организационное построение бюдже­та, отражающее как его структуру, так и формы взаимодействия (схема 1.18). Бюджетная система как наиболее важный элемент бюджетного устройства представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов всех ее государственных и административно-территориальных образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между собою установленные законом взаимоотношения (схема 1.19). Тем самым бюджетное устройство - понятие более широкое, чем бюджетная система, включающее помимо самой бюджетной системы:

- бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- принципы и формы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а также межбюджетного перераспределения средств.

В составе факторов, определяющих построение бюджетной системы государства, следует выделить:

- форму государственного устройства (федеративная либо унитарная);

- политический режим (демократический, тоталитарный, либерально-демократический и т. д. );

- исторические и национальные особенности развития государства;

- цели и задачи экономической и финансовой политики.

Первичным элементом бюджетной системы выступают виды бюджетов. Вид бюджета - форма организации бюджетных ресурсов конкретного органа государственной власти или органа местного самоуправления, финансовой базой деятельности которого он является (схема 1.20). Совокупность видов бюджетов, соответствующих определенному уровню государственной власти или местного самоуправления, образуют уровень бюджетной системы государства (схема 1.20).

Таким образом, число уровней бюджетной системы прямо производно от числа уровней системы государственной власти и местного самоуправления в государстве. Бюджетная система унитарного государства включает два уровня - центральный и уровень местных бюджетов; в свою очередь, бюджетная система федеративного государства трехуровневая и объединяет наряду с федеральным бюджетом (бюджетом центрального звена) уровень региональных бюджетов и уровень местных бюджетов (схема 1.21).

Верхний уровень бюджетной системы и в унитарных, и в федеративных государствах представлен всегда одним бюджетом – бюджетом центрального правительства в унитарных государствах или федеральным бюджетом в федеративных государствах. Второй уровень бюджетной системы, как и третий, представлен разными видами бюджетов.

В государствах с федеративным устройством бюджеты среднего звена бюджетной системы могут соотноситься с федеральным бюджетом по-разному. Если взаимоотношения бюджетов субъектов федерации с федеральным бюджетом строятся в соответствии с принципом равенства – это симметричная федерация с симметричными бюджетными правами субъектов федерации. Если же взаимоотношения субъектов федерации с федеральным центром характеризуются неравенством – это асимметричная модель бюджетной системы федеративного государства с неравными бюджетными правами субъектов федерации.

Существенные различия в организации и характере функционирования бюджетных систем имеются в государствах с либерально-демократической и административно-командной системами управления. В первых важнейшим принципом построения бюджетной системы является самостоятельность каждого бюджета, обусловленная широкими демократическими правами каждого органа власти; в государствах с административно-командной системой управления бюджетная система строится на принципе единства, когда каждый бюджет выступает как часть единого государственного бюджета страны и принципе централизма, означающем не только высокую степень централизации бюджетных средств на верхнем уровне бюджетной системы, но и почти безграничные возможности перераспределения средств между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов на основе централизованно принимаемых решений (например, бюджетная система бывшего Советского Союза).

В демократических государствах, характеризующихся рыночными методами хозяйствования, бюджетные системы могут различаться степенью самостоятельности каждого бюджета, входящего в бюджетную систему страны. В зависимости от этого различаются бюджетные системы американского и западно-европейского типа.

Бюджеты внутри системы американского типа являются не только самостоятельными, но и автономными; здесь принцип «один налог – один бюджет» реализуется, как правило, полностью.

В бюджетных системах западно-европейского типа самостоятельность каждого бюджета органично сочетается с возможностью получения субфедеральными и муниципальными органами стабильной финансовой помощи из других бюджетов при наличии резких колебаний в уровне социальной обеспеченности граждан по территории страны. В таких бюджетных системах используются методы бюджетного выравнивания социальной обеспеченности граждан разных территорий, что обусловлено социально-ориентированной моделью экономики (например, бюджетная система ФРГ).

Бюджетная система страны может быть представлена в расширенном варианте – тогда в нее входит не только совокупность бюджетов всех уровней, но и свод внебюджетных фондов. Понятие расширенной бюджетной системы используется в практике международных сопоставлений, когда наряду с только бюджетными показателями важно учесть количественные параметры внебюджетных фондов.

Основой для построения бюджетных систем федеративных (а нередко и унитарных) государств является бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета предоставлять на территории всей страны ее жителям равный и гарантированный государством перечень общественных услуг (безопасность, социальная защита, образование и т.п.), а для этого - органично сочетать фискальные интересы федерации с интересами ее субъектов; разграничивать бюджетные полномочия, бюджетные расходы и доходы; распределять и перераспределять бюджетные ресурсы между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации, выравнивая бюджетную обеспеченность территорий, оказавшихся в разных социально-экономических, географических, климатических и пр. условиях.

Федерализм, влияя на бюджетную систему страны, предопределяет наличие следующих принципов ее построения:

• равенство бюджетных прав субъектов федерации и муниципальных образований;

• разграничение бюджетных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления в соответствии с возложенными на них задачами и функциями;

• разграничение бюджетных расходов и доходов между уровнями бюджетной системы в соответствии с бюджетными полномочиями органов государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления;

• прозрачность межбюджетного перераспределения средств.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов федерации (муниципальных образований) означает установление государством в лице его федеральных органов (субъектом федерации в лице субфедеральных органов) единых и обязательных для всех субъектов федерации (муниципальных образований) норм и правил, определяющих компетенцию региональных органов государственной власти (органов местного самоуправления) в области регулирования бюджетных отношений и осуществления бюджетного процесса.

Принцип разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления означает разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений между органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Принцип разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление на долговременной основе расходов (в соответствии с возложенными на органы власти и управления полномочиями), соответствующих видов доходов (полностью или частично) за органами государственной власти федерации, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления.

Прозрачность межбюджетного перераспределения средств означает установление такой системы перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, которая была бы ясной и понятной для всех субъектов федерации, строилась бы на принципах справедливости и предоставляла бы всем территориям равные возможности для выравнивания своей бюджетной обеспеченности.

Ключевым положением в содержании бюджетного федерализма является единство интересов, основанное на сочетании интересов бюджетов всех уровней. Такое сочетание не ущемит интересы федерального бюджета, если в бюджетной системе будут четко разграничены полномочия между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления. От того, как складываются отношения между федеральным центром и субъектами Федерации, во многом зависят и взаимоотношения внутри субъектов Федерации, то есть между региональными органами власти и органами местного самоуправления.

Современная бюджетная система Российской Федерации складывалась под воздействием исторических условий формирования российской государственности. До 1991 года бюджетная система СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страхования. Единый Государственный бюджет СССР, который консолидировал все вышеперечисленные бюджеты, когда каждый нижестоящий бюджет включался в качестве составной части в вышестоящий бюджет, утверждался высшим законодательным органом страны - Верховным Советом СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджета СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной и т.д.) принимал своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюджет области).

Таким образом, бюджетная система страны до образования Российской Федерации как суверенного государства, строилась на двух основных принципах - единства и демократического централизма, которые были провозглашены в законах, регулирующих бюджетные права Союза СССР, союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов. Единство бюджетной системы предполагало, прежде всего, составление и утверждение единого (консолидированного) государственного бюджета законодательным актом высшего представительного органа власти страны – Верховного Совета СССР. Единство бюджетной системы было обусловлено единством доходной базы, единым планом экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджетного финансирования.

Принцип демократического централизма заключался в сочетании централизованного руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением определенных бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Централизм выражался в наличии единых для всех бюджетов общегосударственных налогов и доходов, высокой степени концентрации бюджетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдельные годы 70%) и соответственно финансовой зависимости республиканских и местных органов власти от союзного центра, а также в широком использовании системы бюджетного регулирования (путем ежегодного перераспределения бюджетных средств, в основном через нормативы отчислений от общегосударственных налогов и доходов и дотации, предоставляемые вышестоящими органами власти нижестоящим). При такой системе распределения бюджетных средств демократизм как принцип построения бюджетной системы, заключался только в необходимости составления и утверждения соответствующим органом власти консолидированного бюджета своей территории. Однако при этом не могли быть нарушены основные параметры, заложенные в едином Государственном бюджете СССР – уменьшена сумма доходов, установленная вышестоящим органом власти конкретному бюджету, и изменен индивидуальный норматив отчислений от регулирующих доходов, определенный для соответствующего бюджета.

Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отражение первоначально в принятии Закона РСФСР от 10.10.91 г. № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим законом бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. После принятия в 1993 году Конституции РФ понятие бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.93 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были представлены:

- республиканскими бюджетами республик в составе РФ;

- областным бюджетом автономной области;

- окружными бюджетами автономных округов;

- краевыми бюджетами краев;

- областными бюджетами областей;

- городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербург;

- местными бюджетами.

Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 2000 года, закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 года и определил в ст.6 бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в ст.10 Бюджетного кодекса РФ были четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ (схема 1.22).