4. Формирование бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. Место бюджетов государственных внебюджетных фондов в бюджетной системе Российской Федерации

Бюджетное законодательство⁷ включает в состав бюджетной системы Российской Федерации бюджеты государственных внебюджетных фондов, при этом необходимо отметить определенное смысловое противоречие между словами «бюджет» и «внебюджетный», содержащихся в данном словосочетании. Слово «бюджет» в словосочетании «бюджет государственного внебюджетного фонда» означает только финансовый план и правовой акт, но не фонд денежных средств (тест 4.1). Вступающая с 01.01.2008 года редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации исключила из текста Кодекса определение термина «внебюджетный фонд». Практики рассматривают данное словосочетание⁸ применительно к органам управления внебюджетным фондами.

Бюджетное законодательство определяет в составе бюджетов государственных внебюджетных фондов: бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации: бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджет Федеральный фонда обязательного медицинского страхования, а также бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования (схема 4.1, тест 4.2)

Указанные фонды первоначально рассматривались при их создании как организационно-правовые формы социального страхования. Выделение средств социального страхования из состава бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления характерно для многих стран, и это одно из требований международных организаций, определяющих принципы социального страхования.

Тем не менее, исключив средства социального страхования из состава федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации⁹, законодатели включили бюджеты государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы. С 1995 года запланированные доходы и расходы Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования (до 2001 года – Государственного фонда занятости населения) стали утверждаться в законодательной форме вместе с проектом закона о федеральном бюджете на соответствующий год, территориальных фондов обязательного медицинского страхования – вместе с проектом закона о бюджете субъекта Российской Федерации, именно тогда начали говорить о бюджетах внебюджетных фондов. В составе бюджетной системы Российской Федерации бюджеты указанных фондов стали рассматриваться с 2000 г. С 2003 года показатели доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов стали отражаться в соответствии с бюджетной классификацией, при этом для анализа отдельных видов социального страхования требуется дополнительная группировка доходов и расходов фондов. (схема 4.2, тест 4.3)

Не все принципы бюджетной системы в полной мере реализуемы при формировании бюджетов государственных внебюджетных фондов. Так, принцип совокупного покрытия расходов бюджетов доходами и поступлениями из источников финансирования дефицита бюджета противоречит формированию накопительной части трудовой пенсии, строго целевому использованию средств межбюджетных трансфертов, поступающих в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации из федерального бюджета. Формирование накопительной части трудовой пенсии противоречит также принципу единства кассы при исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Несмотря на принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, состав доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов рассматривается не в общих главах, посвященным доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджетов (гл. 6-10, 13), а в специальной главе 17, посвященной бюджетам государственных внебюджетных фондов¹⁰. При этом сама глава 17 находится в разделе IV «Сбалансированность бюджета». Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов указаны среди форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета (ст. 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации), при этом содержание таких межбюджетных трансфертов в главе 16 «Межбюджетные трансферты» не раскрывается.

Включение бюджетов государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы Российской Федерации привело к тому, что в последнее время увеличилось число денежных потоков между государственными внебюджетными фондами, и между последними и федеральным бюджетом. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации определено как орган государственной власти Российской Федерации, координирующий государственные внебюджетные фонды. С 2005 года Минздрав России стал наделять органы управления государственными внебюджетными фондами новыми функциями, не предусмотренными положениями о фондах и уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, это является одной из главных причин большого числа межбюджетных трансфертов между звеньями государственных и муниципальных финансов.

Фактически все новые функции органов управления государственными внебюджетными фондами обеспечиваются за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам государственным внебюджетным фондам. Органы государственных внебюджетных фондов в связи с этим стали рассматриваться как получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, многие доходы и расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов перестали быть связаны с социальным страхованием.

Доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов включают налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления (схема 4.3). Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов в соответствии со ст. 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляются на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о некоторых видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского) (схема 4.4).