33. Суб’єкти владних повноважень як учасники адміністративного процесу.

Сторони в адміністративному процесі належать до осіб, які беруть участь у справі. Таким чином, сторонами в адміністративному судочинстві, з одного боку, є особа, яка вважає, що її право, свободи чи правовий інтерес у сфері публічно-правових відносин порушено і звертається до адміністративного суду за захистом цього права, свобод чи правового інтересу (її можна назвати заявником, позивачем), а з іншого боку, - особа, яка, як вважає заявник, порушила, його право, свободу чи правовий інтерес і повинна усунути це порушення чи компенсувати шкоду (відповідач). Це означає, що сторонами в адміністративному процесі є особи, публічно-правовий спір між якими становить предмет розгляду та вирішення в адміністративному судочинстві.

Отже, сторони - це особи, які беруть участь у справі від свого імені та з метою захисту своїх власних прав та інтересів, спір між якими про їхні суб’єктивні права та обов’язки має бути вирішений судом.

Сторони - це суб’єкти спірних матеріальних правовідносин, але слід враховувати те, що на момент пред’явлення позову вони є передбачуваними суб’єктами, оскільки суд може дати відповідь про їхні остаточні права та обов’язки тільки після розгляду справи по суті, тобто у судовому рішенні.

Сторони виступають головними учасниками в адміністративному провадженні, без яких неможливий сам процес. Сторони шукають у суді захисту, коли вважають, що порушено їхні права, свободи та інтереси в сфері публічно-правових відносин. Тобто публічно-правовий спір може бути й тоді, коли порушення прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин не відбулося в дійсності. В цьому разі суд повинен розглянути такий спір, тому що правосуб’єктність сторін можуть мати особи, які лише вважають, що їхні права, свободи та інтереси порушені.

Слід зазначити, що сторони в адміністративному процесі, як і всі особи, які беруть участь у справі, мають юридичний інтерес у результаті її вирішення. Такий інтерес має особистий, матеріальний та процесуальний характер. Характерною ознакою сторін є також і те, що процес в адміністративній справі ведеться від імені та в інтересах сторін навіть у тому випадку, коли справу порушує не особисто позивач, а інші особи в його інтересах або сторони особисто не беруть участі в процесі. Слід звернути увагу, що крім зазначених ознак, рисами сторін є такі:

1) постановления судом Рішення саме з приводу справи сторін;

2) поширення на сторони всіх правових наслідків судового рішення;

3) несення сторонами судових витрат.

Отже, в Кодексі адміністративного судочинства чітко зазначено, що сторонами в адміністративній справі є позивач та відповідач.

Відповідно до п. 8 ст. З цього Кодексу позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб’єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Отже, Кодекс адміністративного судочинства України фактично розрізняє два види позивачів:

1) це може бути особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду;

2) позивачем також може бути суб’єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана заява.

Враховуючи зазначене необхідно констатувати, що позивачем в адміністративній справі можуть бути:

1) громадяни України, іноземці чи особи без громадянства (фізичні особи);

2) підприємства, установи, організації (юридичні особи), що не є суб’єктами владних повноважень;

3) органи державної влади, інші державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, інші суб’єкти при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (суб’єкти владних повноважень).

Необхідно ще раз зазначити, що позивач - одна із сторін у адміністративному процесі, особа, на захист суб’єктивних прав і охоронюваних інтересів якої порушується справа адміністративної юрисдикції (адміністративна справа) щодо публічно-правового спору. Правовий статус позивача регулюється ст.ст. 49, 50, 51 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідач - суб’єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, яких стосується вимога позивача. Позивач може заявити вимогу про захист прав і інтересів до суду особисто або в інтересах особи, права і свободи якої порушено, у передбачених законом випадках до суду можуть звернутися й інші особи. Відповідно до ч. 1 ст. 60 цього Кодексу у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах. Це означає, що ч. 1 зазначеної статті встановлено перелік осіб, які у визначених Кодексом адміністративного судочинства України та чинним законодавством випадках, можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах. До них належать Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не скасовує їх і не спричиняє перегляд компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод.

Повноваження Уповноваженого не можуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України або її розпуску (саморозпуску), введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях.

Згідно зі ст. 13 зазначеного Закону, Уповноважений з прав людини може звертатися до суду з позовом про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров’я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом; а також бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, зокрема на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб’єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим. Однією з форм представництва прокуратури в адміністративному суді є звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або про визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб.

Відповідно до ч. 4 п. 15 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. сільський, селищний, міський голови звертаються до суду з позовом щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів. Аналогічні повноваження надані ч. 6 п. 16 ст. 55 зазначеного Закону голові районної, обласної, районної у місті ради. Він за рішенням ради звертається з позовом до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до ч. 2 ст. 50 Кодексу адміністративного судочинства України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень.

Громадяни України можуть стати позивачами у всіх випадках, коли порушені їхні права і свободи. Іноземці і особи без громадянства не можуть брати участі як позивачі лише у публічно-правових спорах, пов’язаних з виборчим правом, державною службою.

Підприємства, установи, організації (юридичні особи) також можуть бути позивачами у випадку порушення їх прав незаконними діями або правовими актами органів публічної влади.

Як спеціальні суб’єкти звернення до суду слід виокремити суб’єктів владних повноважень (органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб). Публічно-правові спори між зазначеними суб’єктами виникають зазвичай з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, зокрема делегованих повноважень, а також з приводу укладення та виконання адміністративних договорів. З особливих публічно-владних повноважень певних суб’єктів, їх обов’язку діяти виключно в межах закону випливає й обов’язок органів і посадових осіб публічної влади звертатися до суду у випадку порушення їх компетенції актом або дією іншого суб’єкта публічної влади. Відповідно до п. 15 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», як ми вже зазначали, що сільський, селищний, міський голова може звернутися з позовом до суду з вимогою про визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Особливу групу суб’єктів права на звернення до суду з позовом становлять державні службовці, яким надане право звернутися до адміністративного суду для вирішення спорів, пов’язаних з державною службою.

Слід зазначити той факт, що незважаючи на те, що в передбачених законом випадках адміністративну справу може бути порушено не лише позивачем, але й прокурором, іншими особами, яким надане право захищати права і свободи інших осіб (ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства України), позивачем завжди є особа, на захист прав, свобод і інтересів якої порушується така адміністративна справа.

Відповідно до ч. З ст. 50 Кодексу адміністративного судочинства України відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Отже, не відміну від позивача, відповідач - це особа, яка, на думку позивача, порушила його права, свободи або інтереси. Відповідач залучається до справи у зв’язку з позовними вимогами, які висуваються до нього. Згода відповідача на його залучення не є обов’язковою.

Слід зазначити, що відповідачем також може бути й інша особа, якого стосується вимога позивача. Таким чином, за загальним правилом відповідачем у конкретній адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень. З огляду на це положення відповідач не звертається до суду, а суд притягує його до участі у справі за відповідним позовом.

Відповідно до ч. 4 ст. 50 Кодексу адміністративного судочинства України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян;

3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;

4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, встановлених законом.

Наведений у ст. 50 цього Кодексу перелік останньої групи можливих відповідачів не є вичерпним, в законодавстві можуть бути встановлені й інші подібні випадки.

Відповідачами можуть бути також ЗМІ, підприємства, установи, організації, їхні посадові та службові особи, творчі працівники засобів масової інформації, кандидати, їхні довірені особи, партії (блоки), місцеві організації партій (блоки місцевих організацій партій), їхні посадові особи та уповноважені особи, ініціативні групи референдуму, офіційні спостерігачі від суб’єктів виборчого процесу у справах щодо оскарження їхніх дій або бездіяльності, що порушують законодавство про вибори чи референдум.

Отже, складовими поняття відповідач згідно з п. 9 ст. З Кодексу адміністративного судочинства України є: «відповідач як суб’єкт владних повноважень», «відповідач як інші особи, до яких звернена вимога позивача».

Стосовно такої складової поняття «відповідач» як «відповідач як суб’єкт владних повноважень» то необхідно акцентувати увагу на тому, що таким є: орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Щодо такого відповідача, як «посадова» та «службова особи», то законодавець в їх трактуванні не має єдності. Зокрема, у відповідності зі ст. 2 Закону України «Про державну службу» посадовими особами є керівники або заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами України та іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. Натомість такий відповідач, як службова особа - це така особа, яка нормативними актами наділена спеціальними повноваженнями і є представником адміністративної влади, а тому її дії породжують юридичні наслідки для фізичних та юридичних осіб, які не перебувають з ними у службово-правових відносинах. Таким чином, тут йдеться про представників влади.

Крім того, слід зазначити, що друга складова поняття «відповідач» - це інші особи, до яких звернена вимога позивача, має трактуватися так, що це можуть бути: громадяни України, іноземці, особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи. Всі ці особи не є суб’єктами владних повноважень. 

Кодекс адміністративного судочинства України встановлює особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, а саме – у справах щодо оскарження нормативно-правових актів (ст. 171), щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби, якщо законом не встановлено іншого порядку оскарження (ст. 181), щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності, що обмежують реалізацію права на мирні зібрання (ст. 183).

Особливості спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення від неї спеціально виділені окремо, щоб їх помилково не ідентифікували як трудові спори і не відносили до цивільної юрисдикції. Відносини, що виникають у сфері публічної служби (насамперед, це служба в органах державної влади і місцевого самоврядування), є предметом регулювання конституційного і адміністративного права та законодавства. Трудове законодавство (законодавство про працю) може застосовуватися до них лише субсидіарно, але від цього вони не перестають бути відносинами публічної служби і не стають трудовими.

Поняття публічної служби в КАС України розкрито через перелік різновидів цієї служби (п. 15 ст. 3). Таким чином, можна виділити:

- спори з відносин діяльності на державних політичних посадах (народні депутати України, члени Кабінету Міністрів України, заступники міністрів, голови обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та їх заступники);

- спори з відносин державної служби, зокрема з відносин професійної діяльності суддів, прокурорів, відносин військової служби, альтернативної (невійськової) служби, дипломатичної служби, відносин іншої державної служби (насамперед в органах виконавчої влади);

- спори з відносин служби в органах влади АРК;

- спори з відносин служби в органах місцевого самоврядування (у тому числі з відносин діяльності депутатів місцевих рад усіх рівнів).

Формула «спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби» охоплює весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби, зокрема й спори щодо відмови у прийнятті громадянина на публічну службу, про поновлення на посаді, про стягнення заборгованості із заробітної плати тощо. Але до цієї категорії не відносяться трудові спори керівників та інших працівників державних чи комунальних підприємств, організацій та установ, які працюють за контрактом чи іншою формою трудового договору, оскільки, згідно з КАС України, не визнається публічною службою робота працівників бюджетних установ (лікарів, учителів тощо), державних та комунальних підприємств, нотаріусів, керівників політичних партій тощо.

Особливості спорів між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

До юрисдикції адміністративних судів відносяться і так звані компетенційні спори). Під компетенційними спорами розуміються спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень.Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них – як позивачем, так і відповідачем – є суб’єкти владних повноважень.

Компетенцію органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб’єктів владних повноважень нерідко може перетинатися, внаслідок чого може виникнути компетенційний спір. Крім того, виникнення компетенційного спору може бути результатом зловживань, що виявляються у формі привласнення повноважень або перевищення власних повноважень.

Компетенційні спори найчастіше можуть виникати між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, особливо щодо здійснення делегованих повноважень. У рамках таких спорів може вирішуватися, наприклад, питання про неправомірність акта суб’єкта владних повноважень, виданого без належних повноважень або з їх перевищенням.

Компетенційні спори можна класифікувати за суб’єктним складом:

 спори між державними органами та органами (посадовими особами) місцевого самоврядування;

 спори між органами місцевого самоврядування;

 спори між органами (посадовими особами) місцевого самоврядування та органами самоорганізації населення;

 спори між іншими суб’єктами владних повноважень.

Завдання суду у компетенційних спорах – з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства - розв’язати законодавчі колізії, що обумовили виникнення спору, а також усунути наслідки дублювання повноважень чи зловживання ними.

Позивачем у компетенційних спорах є суб’єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб’єкт владних повноважень – відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою. Якщо компетенцію суб’єкта владних повноважень, а відповідно – інтереси позивача, не було порушено, у задоволенні позову належить відмовити.

Особливості спорів щодо укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

Спори, що виникають з адміністративних договорів, є самостійною категорією спорів, що віднесені до адміністративної юрисдикції. Водночас деякі з них є одночасно компетенційними спорами – якщо вони стосуються адміністративних договорів, обома сторонами у яких є суб’єкти владних повноважень. Адміністративний договір – доволі нова для нас форма регулювання відносин між органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб’єктами адміністративно-правових відносин через використання диспозитивного методу у публічній сфері. За визначення п. 14 ст. 3 КАС Україниадміністративний договір – це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Формула «спори, які виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів» охоплює весь спектр спорів, що виникають у відносинах, пов’язаних з адміністративними договорами, у тому числі спори щодо недійсності цих договорів, їх зміни чи розірвання.

Особливості спорів за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

До прийняття Конституції і деяких законів значний обсяг категорій справ проти громадян чи організацій вирішували в адміністративному, а не судовому порядку через реалізацію органами влади так званих втручальних повноважень (обмеження права на мирні зібрання, примусовий розпуск об’єднань громадян тощо). Тепер частину таких справ віднесено до юрисдикції судів, щоб запобігти порушенням прав особи через здійснення судового контролю за реалізацією втручальних повноважень органів влади.

Якщо у переважній більшості випадків захист прав, свобод та інтересів осіб є таким, що настає внаслідок встановленого судом факту їх порушення, то в адміністративних справах за зверненням суб’єкта владних повноважень з позовом до фізичної чи юридичної особи у випадках, визначених законом (п. 4 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 50 КАС України), суд надає упереджувальний захист правам, свободам та інтересам особи.

Водночас можна погодитися з думкою, що коло таких справ поступово має зменшитися, і необхідно засудити практику законотворення, коли компетенція судів невиправдано розширюється за рахунок подібних справ. Оптимальною є модель, коли орган приймає рішення, і особі надається певний час для його оскарження. І лише після закінчення строку оскарження, якщо скарги (позову) не подано, рішення можна виконувати примусово. Така модель доцільна, наприклад, для так званих адміністративно-господарських санкцій, які зараз змушені застосовувати адміністративні суди.

Адміністративні справи, що виникають із зазначених спорів, суд розглядає лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень. Відповідачами у них можуть бути громадянин України, іноземець чи особа без громадянства, об’єднання громадян, юридична особа, які у цих правовідносинах не є суб’єктами владних повноважень.