Административно-государственное управление Великобритании.
Великобритания в политическом плане является конституционной монархией. Порядок наследования престола определен Актом о престолонаследии (1701 г). Сыновья суверена наследуют престол по старшинству; в случае отсутствия сыновей престол переходит к старшей дочери. Правом на престол обладают только протестанты. Монарх считается главой государства, верховным главнокомандующим, главой администрации и светским главой официальной церкви Англии. Монарх - важный символ национального единства. Клятвы верности короне произносят министры, государственные служащие, полицейские и вооруженные силы; управление государством производится именем Ее Величества.
Королева считается верховным носителем исполнительной власти, главой судебной системы, верховным главнокомандующим вооруженными силами, светским главой англиканской церкви, имеет формальное право созывать парламент на сессии. Монарх является составной частью парламента наряду с Палатой лордов и Палатой общин; имеет право абсолютного вето на любой закон, принятый парламентом, однако последний раз это право было применено в 1707 г., за что получило прозвище «спящего полномочия»; монарх имеет право назначать и освобождать от должности премьер-министра и министров, но следуя сложившемуся за 200 лет конституционному обычаю, глава государства назначает премьер-министром лидера партии, победившей на выборах, а министров - по предложению главы правительства.
Только монарх имеет право досрочно распускать Палату общин, хотя в действительности согласно конституционному обычаю это всегда делается по решению правительства и премьер-министра.
Королева возглавляет Содружество наций, в состав которого входят 54 государства. Королева является главой государств ряда стран Содружества (Австралия, Багамские о-ва, Канада, Гренада, Ямайка, Новая Зеландия, Новая Гвинея, Сент-Люсия), где королеву представляют генерал-губернаторы.
Великобритания - страна без Конституции. Порядок выборов, формирования правительства, а также прав и обязанностей граждан определяется многочисленными законами и указами. Несмотря на столь сложную структуру правовых и политических институтов эта великая страна с мощной экономикой и огромным поляризующим воздействием на общемировые процессы является правовым государством с доминирующими во всей его внутренней структуре принципами законности и морали.
Высший орган законодательной власти - парламент (старейший в мире, создан в 1265 г.), который состоит из монарха (короля или королевы), Палаты лордов и Палаты общин. На деле же под парламентом понимаются лишь 2 палаты, а в обычном словоупотреблении - нижняя, которая осуществляет законодательные функции. Король подписывает все законы, и на основании конституционного обычая почти 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето. Вето палаты лордов может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, но на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. На практике палата лордов, как правило, возражения против законопроектов, принятых палатой общин, выдвигает очень редко.
Палата лордов формируется по наследству, что в современных условиях является архаизмом. Лорды - представители сформировавшейся столетиями земельной, промышленной и финансовой аристократии. Палата лордов(«верхняя палата» парламента), состоит из 1260 членов. В ее состав входят пэры, виконты, бароны, графы, маркизы, герцоги; реально на заседаниях присутствует не более 100 человек.
Палата общин является на практике главной и единственной палатой парламента.
Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер. Спикер избирается на весь срок полномочий палаты и выходит из состава своей партии Он считается беспартийным, беспристрастным и не вправе даже обедать вместе с депутатами, чтобы те не оказывали на него влияния.
Основная функция парламента - законотворчество. Законопроекты (билли) проходят 3 чтения. Как правило, законопроекты должны быть приняты обеими палатами.
Если проект принят, он передается в палату лордов, где происходит аналогичная процедура.
Парламент Великобритании (практически палата общин) осуществляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Юридически правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр, если речь идет об упущениях определенного министра, а чаше всего о его неэтичном поведении.
Высшую исполнительную власть осуществляет правительство во главе с премьер-министром, который наряду с наследственным монархом является лидером страны. В правительство Великобритании входит около 100 человек; наиболее важные и влиятельные члены правительства образуют более узкую коллегию - Кабинет министров.
Правительство никогда не собирается на заседания и не принимает решений.
Правительство формируется партией большинства в палате общин, представляет ей программу, которая утверждается голосованием. Это акт выражения доверия правительству. В состав правительства входят, во-первых, главы министерств и ведомств, являющиеся членами кабинета. Они получают все решения кабинета («внутреннего кабинета»). Остальные министры, если они не были приглашены на заседание, получают лишь выдержки из решений кабинета, которые касаются их ведомств.
В решении вопросов местного значения важную роль играют органы местного муниципального самоуправления. За последние несколько лет эта структура существенно изменилась. В Англии и Уэльсе была упрощена комплексная организация самоуправления и преобразована в двух яростную систему, состоящую из 53 крупных управлений графств и 369 менее крупных районных управлений. В Уэльсе вместо 13 прежних графств теперь осталось только 8, причем 5 из них получили валлийские названия.
Право голоса имеют все граждане Великобритании, а также других стран Содружества и Республики Ирландии, достигшие 18 лет и постоянно проживающие в Великобритании
Великобритания по форме управления является парламентской монархией. Парламент является законодательным органом. Парламент состоит из двух палат: палаты общин и палаты лордов. Представители палаты общин избираются населе-нием каждые пять лет. Председателем палаты общин является спикер. Представите-ли палаты лордов не избираются. Они наследуют свои права участников от отцов. Премьер-министр – глава кабинета. Он назначает министров. Основные политичес-кие партии – это консервативная, либеральная и лейбористская. Великобритания де-лится на графства и города, каждый из которых из которых управляется советом. Совет избирается населением. Председателем совета является мэр.
Внутренние, глубинные изменения в государственном строе и политической системе Великобритании в XX веке затронули в первую очередь взаимоотношения высших исполнительных и законодательных органов. Усиление роли кабинета министров сопровождалось относительным падением роли парламента в области законодательства и контроля за деятельностью правительства. Прежде всего в руках правительства сосредоточилась особая законодательная власть, делегированная ему парламентом. В предшествующий период акты органов исполнительной власти, издаваемые с разрешения парламента (делегированное законодательство), касались лишь второстепенных вопросов. Теперь же парламент делегировал исполнительным органам право издавать акты и по таким вопросам, которые раньше составляли исключительную прерогативу палаты общин.
В Великобритании отсутствует официальная (т.е. писаная) конституция, так как существует множество конституционных актов, в числе которых можно выделить следующие: Акт о соединении с Шотландией 1707 года[1], Акт о парламенте 1911 года[2]
Неписаная же конституция Великобритании состоит из трех категорий: во-первых, норм статутного права; во-вторых, норм прецедентного права; в-третьих, норм, представляющих собой конституционные обычаи.
Широкое распространение получило так называемое «делегированное законодательство», которое осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, которые имеют право переуступать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и 223 ведомств, которые, в свою очередь, могут передавать это право нижестоящим ведомствам, в результате чего возникает многоступенчатая субпередача. Субъектами делегированного законодательства являются также органы местного управления. Акты делегированного законодательства в Великобритании по своему числу намного превосходят парламентские законы. Парламентский и судебный контроль над делегированным законодательством, юридически существующий в Великобритании, на практике применяется слабо. Таким образом, делегированное законодательство служит основой системы местного государственного управления.
В настоящее время на территории Великобритании не существует единой структуры органов местного самоуправления 1972 и 1985 годов, Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия, а также британская столица при некоторых общих чертах управляются по-разному[13].
Как правило, функционируют два уровня или типа, используемые в большинстве территориальных образований Соединенного Королевства - округ и муниципальный район. Они в свою очередь, подразделяются на административные центры, районы и микрорайоны (центральные власти постоянно рассматривают предложения о введении третьего уровня региональной власти). Большие города могут быть независимыми от властей округа, сочетая функции двух типов муниципальных образований. Власти округа ведут работу по вопросам общего характера, таким, как предоставление социальных услуг, переработка отходов, образование, полиция и пожарные службы, стратегическое планирование, транспорт. Городские и районные советы наделены рядом полномочий местного значения. В их компетенцию входит муниципальное планирование, сбор мусора, жилищно-коммунальная сфера и организация досуга. Администрация Большого Лондона, как правило, несет ответственность по вопросам общего характера, наряду с работой по обеспечению функционирования транспорта. Районные муниципалитеты имеют собственные социальные службы, районные департаменты по вопросам образования и охраны природы[13].
Каждый муниципалитет выбирает совет представителей. Выборы в муниципальный совет проходят либо раз в четыре года, либо ежегодно переизбирается его треть. Каждый член совета представляет свое территориальное образование, входящее в состав муниципалитета. Выборы обычно проходят по партийным спискам, и большинство членов совета являются представителями одной из трех основных партий страны.
Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется отдельными нормативными актами (для Англии и Уэльса часто принимаются общие законы) и различается по таким параметрам, как административно-территориальное деление, полномочия органов управления, даже органы государственной власти, в ведении которых находятся вопросы взаимодействия с органами местного управления различны: в Англии это министерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, на остальных территориях - выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые ими правительства.
Вместе с тем, организация местной власти в Англии всегда служила ориентиром, и особенности других территорий выглядят скорее незначительными исключениями из общего правила, формируемого по английскому образцу.
Общая характеристика правовой базы
У Соединенного Королевства нет письменной конституции, - следовательно, нет формальных оснований для того, чтобы говорить о конституционном статусе местного управления.
Единственным обладателем суверенитета является Парламент; все полномочия публичной власти могут исходить только от Парламента путем делегирования. Следовательно, Парламент вправе в любой момент вернуть себе или изменить делегированные полномочия. Это относится как к исполнительной власти, так и к органам местного управления. Более того, Парламент вправе создавать органы, которым он поручает управленческие функции, изменять их структуру, ликвидировать их. Теоретически местное самоуправление в стране может быть ликвидировано обычным актом Парламента. Именно с этим связана легкость, с которой британский законодатель ликвидирует из создает уровни местного управления, перераспределяет полномочия и т.д. Из верховенства Парламента автоматически следует и другой принцип: делегирование полномочий всегда конкретно. Следовательно, ни один орган власти, кроме Парламента, не может обладать общей компетенцией. Местные органы власти имеют право предпринимать лишь те действия, которые эксплицитно разрешены им законом; то, что не разрешено - запрещено. Это правило (позитивное регулирование, на юридической латыни - ultra vires) имеет основополагающее значение; любое действие местных властей, не опирающееся на конкретный акт, его разрешающий, аннулируется и влечет за собой серьезную судебную ответственность.
Парадоксальным следствием является практическое отсутствие института обязательных полномочий. Члены местных советов выполняют свои функции бесплатно; их деятельность - добровольное участие граждан в управлении. Поэтому парламентские акты разрешают местным советам предпринимать те или иные действия, но не обязывают их к этому. Обязанность заниматься той или иной деятельностью может лежать только на местных чиновниках.
Столь абсолютное верховенство центральной власти корректируется тем, что советы вправе обращаться к Парламенту с просьбой предоставить им то или иное полномочие. Такое обращение возможно как от имени всех местных властей, через их ассоциации, так и от отдельного совета. В последнем случае может быть принят частный нормативный акт (Local Act), разрешающий данную деятельность одному конкретному совету. Огромной властью, в сравнении с другими европейскими странами, обладает министр, отвечающий за местное управление - государственный секретарь по вопросам окружающей среды. Многие вопросы полномочий, ответственности, структуры органов власти регулируются его актами. Новый элемент правового регулирования введен законом 2000 г.: всем местным советам предписано разработать свои уставы (constitutions), включающие относящиеся к этому совету решения госсекретаря, частные акты и собственные решения совета по принципиальным вопросам.
Как правило, функционируют два уровня или типа, используемые в большинстве территориальных образований Соединенного Королевства – округ и муниципальный район. Они в свою очередь, подразделяются на административные центры, районы и микрорайоны (центральные власти постоянно рассматривают предложения о введении третьего уровня региональной власти). Большие города могут быть независимыми от властей округа, сочетая функции двух типов муниципальных образований. Власти округа ведут работу по вопросам общего характера, таким, как предоставление социальных услуг, переработка отходов, образование, полиция и пожарные службы, стратегическое планирование, транспорт. Городские и районные советы наделены рядом полномочий местного значения. В их компетенцию входит муниципальное планирование, сбор мусора, жилищно-коммунальная сфера и организация досуга. Администрация Большого Лондона, как правило, несет ответственность по вопросам общего характера, наряду с работой по обеспечению функционирования транспорта. Районные муниципалитеты имеют собственные социальные службы, районные департаменты по вопросам образования и охраны природы[13].
Каждый муниципалитет выбирает совет представителей. Выборы в муниципальный совет проходят либо раз в четыре года, либо ежегодно переизбирается его треть. Каждый член совета представляет свое территориальное образование, входящее в состав муниципалитета. Выборы обычно проходят по партийным спискам, и большинство членов совета являются представителями одной из трех основных партий страны.
Члены совета, как правило, имеют основное место работы. Они получают ежегодную премию в размере 8000 фунтов стерлингов, что составляет четверть среднегодового дохода. Представители партийного большинства в совете выдвигают кандидатов на пост председателя и членов кабинета (президиума). Они разрабатывают основную стратегию развития и не принимают решений по текущим вопросам. Каждый муниципалитет принимает на работу государственных служащих во главе с Управляющим делами. В штат муниципалитета также входят ответственные секретари, каждый из которых отвечает за работу той или иной службы. Их деятельность осуществляется под постоянным контролем и руководством муниципального совета. Назначения на эти должности производятся президиумом совета в присутствии представителей всех политических партий, входящих в Совет. Выборные члены совета взаимодействуют с ответственными секретарями по таким вопросам, как принятие ежегодного бюджета муниципалитета в соответствии с объемом возможных государственных субсидий, определяет ставку муниципальных налогов на следующий год.
Во всех административно территориальных единицах, кроме мелких единиц и общин приходов, имеются выборные органы местного управления – советы. В малых приходах функции местного управления выполняют собрания избирателей, а в крупных приходах – избираемые собраниями советы.
По специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения и некоторыми другими отраслями. Специальные округа не получили в Великобритании столь широкого распространения, как в США.
В Великобритании по сравнению с США органы местного управления выполняют значительно меньше функций. Так, например, в 1934 году из ведения британских муниципалитетов была изъята выплата пособий по безработице, в 1940 году – назначение пенсий по возрасту, а в 1948 году – управление больницами, газо- и электроснабжением; а в 1965 году муниципалитетам, не владеющими муниципальным транспортом, было запрещено обзаводиться им. В 1974 году муниципалитеты полностью утратили оставшиеся в их ведении службы здравоохранения (поликлиники и другие), из их ведения было также изъято управление водоснабжением[13].
Кроме классических органов самоуправления, на местном уровне присутствует огромное количество отраслевых органов управления. Они не являются выборными, но и не могут быть безоговорочно названы органами прямого государственного управления. Эти органы формируются путём назначения их членов вышестоящими организациями – это могут быть как правительственные департаменты или министерства, так и автономные центральные органы публичного управления; назначение членов этих преимущественно коллегиальных органов может согласовываться с местными советами или, чаще, с профессиональными организациями, а в некоторых случаях возможна и кооптация членов. Общим для них является относительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом и оперативно-исполнительной деятельности: вышестоящие органы осуществляют скорее контроль, чем непосредственное руководство.
Эти отраслевые органы управления часто объединяются акронимом QUANGOs – неправительственные полуавтономные организации. В официальных документах используется также термин NDPBs – неминистерские публичные органы управления. Примерами могут служить тресты по жилищному строительству, корпорации городского развития, корпорации поддержки образования, советы по переподготовке и предпринимательству, учреждения здравоохранения, кондоминиумы жильцов и другие. Рост числа подобных кванго в 1980-1990 годы и передача им многих полномочий местного управления дает ряду авторов и британской прессе говорить о квангократии, которая приходит на смену самоуправлению. Деятельность кванго может быть географически разделена по-разному: в масштабах графства, округа, нескольких территориальных образований, отдельного города либо района.
Существуют и классические территориальные службы правительственных департаментов. Они функционируют, как правило, на региональном уровне, то есть их деятельность охватывает территорию нескольких графств (унитарных образований) на практике же это деление произвольно. Тенденция к унификации территориальных сфер деятельности департаментских служб формируется за счет создания и укрепления в Англии административных регионов. Их создание в начале 1970-х годов было связано с потребностями территориального планирования и позже с влиянием Европейского Сообщества: значительная часть дотаций ЕС предназначена регионам, а для этого необходимо, чтобы они существовали. В результате из полуфиктивной территориальной единицы регион начинает трансформироваться в самостоятельный уровень управления в начале 1990-х.
С 1993 года в регионе создается своя администрация – интегрированное региональное управление; с 1995 года эти органы именуются региональными правительственными управлениями, а с 1999 года начинается создание региональных агентств развития – кванго, которые будут заниматься региональным планированием, координацией и поддержкой экономического развития на территории региона. В дальнейшем предполагается создать в регионах представительные органы самоуправления – сначала на основе косвенных, а потом и прямых выборов. Пока же региональная администрация выполняет функции планирования, но, прежде всего, занимается координацией деятельности государственных служб на территории региона. Впрочем, несмотря на интегрированность, далеко не все департаменты привели свою систему территориальных представительств в соответствие с границами административных регионов[15].
Контроль над деятельностью органов самоуправления организован в соответствие с британской структурой управления в целом: не существует общего постоянного контроля; отраслевой контроль может быть как постоянным, так и эпизодическим.
Контроль над финансовой деятельностью местных органов управления осуществляется в двух формах: внутри системы местных органов – финансовым отделом и его аудиторами, а также аудиторской комиссией. Аудиторы местного совета назначаются или нанимаются самим советом и осуществляют текущий контроль над финансовыми операциями на счетах совета. Аудиторская комиссия централизованно: правительство назначает ее членов из числа чиновников, а в последние годы - все чаще из числа профессиональных аудиторов, работающих в частных компаниях. Комиссия осуществляет периодические финансовые инспекции в разных сообществах и имеет право контролировать не только законность денежных операций, но и рациональность, и эффективность ведения муниципального хозяйства в целом. По результатам инспекционных мероприятий комиссия представляет отчёты правительству.
В настоящее время правительство подчеркивает необходимость сотрудничества муниципальных властей и населения (открытости муниципальных властей для населения). Так в частности, в Великобритании существует давняя традиция взаимодействия муниципальных властей и общественных организаций. Сейчас эти традиции снова актуальны так, как возобновляются в связи с развитием стратегических партнерств, в деятельности которых общественные организации принимают активное участие. Наблюдается существенный прогресс в отношениях между муниципальными властями и общественностью: практикуется создание веб-сайтов, выпуск различного рода брошюр о деятельности органов местного самоуправления и так далее.
Важное место в политике британского правительства занимают вопросы улучшения системы оказания государственных услуг населению, которая направлена на достижение более эффективной работы исполнительной власти. И первым шагом в этой области было принятие в 1982 году плана «Инициативы в управлении финансами», вторым – опубликование в 1987 году доклада «Совершенствование управления работой правительства: следующие шаги», где была изложена программа развития госслужбы, а также меры по повышению эффективности и качества государственных услуг. В 1991 году была разработана концепция Хартия граждан – 10 летней программы, главная цель которой повышение стандартов и полезности государственных услуг, улучшение их организации и распределения. В 1997 году правительство лейбористов пересмотрело данную программу, включив ее в качестве составной части и более широкую инициативу по совершенствованию работы исполнительной власти.
Наконец, в марте 1999 года опубликована «Белая книга» «Модернизация правительства», представляющая долговременную программу реформирования государственного управления, в которой выделено, пять приоритетных направлений, в том числе обеспечение комплексного подхода к разработке государственной политики с ориентацией на общенациональные интересы и стратегические цели, а не только на конъюнктурные факторы; повышение целенаправленности и ответственности за распределение государственных услуг за счёт тщательного учёта интересов различных социальных групп (пожилых людей, женщин, инвалидов, национальных меньшинств), а не потребностей отдельных госструктур; использование современных технологий; внедрение новых услуг для развития малого бизнеса[10].
Также в данную программу был включен пункт об улучшении качества государственных услуг путем разработки программы отчетов министерств по этим вопросам, с помощью поддержки информационной сети по качеству для обмена прогрессивным опытом, применения в работе государственных учреждений различных моделей по повышению качества. Кроме того это предусматривало необходимость активизации использования информационных технологий для лучшего удовлетворения потребностей граждан и распространения граждан и распространения государственных услуг через электронные сети.
Таким образом, стратегия модернизации административной системы Великобритании, включающая меры по улучшению качества государственных услуг, оказываемых гражданам, является важным звеном общей политики правительства, направленной на совершенствование государственного управления и на укрепление связи с населением.
В результате отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу ХХ века, являлось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической (или парламентской) службы Короны.