Глава 7. Територіальна основа місцевого самоврядування

Згідно зі ст. 140 Конституції України право на здійснення місцевого самоврядування має будь-яка територіальна громада, тобто населення будь-якого міста, села, селища (а сьогодні в Україні налічується близько тридцяти тисяч двохсот населених пунктів) незалежно від чисельності населення, наявності необхідних матеріальних і фінансових ресурсів або інших чинників.

Проте, ні Конституція, ні чинне законодавство України не визначають територіальної основи місцевого самоврядування, тобто не визначають територіальної одиниці, в межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування і на яку поширюється юрисдикція її органів.

Можна зробити висновок, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється лише в адміністративних межах населених пунктів, а більша частина території України перебуває поза межами юрисдикції територіальних громад та їх органів, що суперечить принципу повсюдності місцевого самоврядування. Крім того, подібний підхід до визначення територіальної основи місцевого самоврядування суперечить практиці зарубіжних країн, в першу чергу європейських, де місцеве самоврядування, в тому числі й на низовому рівні, здійснюється в межах територіальних одиниць, що включають як територію населеного пункту, так і прилеглу територію.

Адміністративні межі міст визначаються Верховною Радою України (пункт 29 статті 85 Конституції України). Що стосується адміністративних меж інших населених пунктів, то порядок їх визначення має бути встановлений законом. Проте, прийнятий Верховною Радою України Закон “Про адміністративно-територіальний устрій України”, який врегулював це питання, не набрав чинності із-за вето Президента України. Розроблено також проект закону про територіальну громаду, але поки що він не прийнятий українським парламентом. Щоправда, чинне законодавство України містить певні гарантії забезпечення врахування думки територіальних громад при зміні адміністративних меж населених пунктів. Так, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»¹⁶ (стаття 6) передбачає, що питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей, а також питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр, вирішуються виключно місцевими референдумами.

Отже, слід констатувати, що процес формування територіальної основи місцевого самоврядування в Україні ще далеко не завершений. Так, на практиці виникає ряд проблем, пов'язаних як з відсутністю чіткого визначення територіальних кордонів, в межах яких територіальна громада здійснює місцеве самоврядування, так і з необхідністю забезпечити належний рівень громадських послуг, які надаються в системі місцевого самоврядування.

Перша проблема полягає в тому, що існуюча система адміністративно-територіального поділу України передбачає входження одних населених пунктів до адміністративних меж інших. Наприклад, в межах адміністративних кордонів 83 міст загальнодержавного, обласного та республіканського значення (Автономна Республіка Крим) перебувають 36 міст, 218 селищ міського типу, 91селище та 157 сіл, а в межах адміністративних кордонів міст районного значення - 249 селищ міського типу, близько 1150 селищ та сіл. При цьому значна частина населених пунктів, що входять до меж інших населених пунктів, має власні органи місцевого самоврядування, хоча їх населення бере участь також і у формуванні загальноміських органів місцевого самоврядування. Таким чином виникає ситуація «матрьошки» - частина територіальної громади міста являє собою самостійну територіальну громаду з власним конституційним статусом.

Друга проблема пов'язана з тим, що переважна більшість - з тридцяти тисяч територіальних громад - не мають і навіть теоретично не спроможні створити необхідної матеріальної, фінансової, демографічної основ, які б належним чином забезпечили виконання функцій та повноважень щодо надання населенню тих соціальних послуг, що віднесені до завдань місцевого самоврядування.

Навіть враховуючи, що не всі територіальні громади самостійно реалізують право на місцеве самоврядування (всього на сьогодні функціонує 12 200 міських, селищних та сільських рад), їхня кількість, на думку деяких науковців і практиків, є досить значною. На жаль, Конституція та чинне законодавство України прямо не передбачають радикальних та ефективних шляхів вирішення проблеми формування самодостатніх територіальних громад. Так, відповідно до статті 140 Конституції, цей процес може відбуватися лише через об'єднання територіальних громад, але за умови, що об'єднуються територіальні громади лише сіл і виключно на добровільній основі.

У силу цього конституційного обмеження неможливо об'єднати, наприклад, територіальну громаду міста із територіальною громадою іншого міста, селища або села, що перебуває в межах адміністративних кордонів міста чи межує з ним. Водночас в Україні є досить значна кількість міст (вже не говорячи про селища), які в силу малої чисельності населення та відсутності необхідної інфраструктури не можуть сформувати належної матеріальної та фінансової бази для ефективного здійснення функцій місцевого самоврядування, наприклад, населення міста Угнів (Львівська область) налічує 1,2 тис. чоловік, міста Берестечка (Волинська обл.) - 1,9 тис. чоловік, міста Герца (Чернівецька обл.) - 2,5 тис. чоловік тощо. Щоправда, в разі прийняття Верховною Радою законопроекту № 3207-1 про внесення змін до Конституції України, ця проблема буде вирішена.

Третя проблема пов'язана з тим, що місцеве самоврядування в Україні не поширюється на всю територію держави, а здійснюється лише на незначній її частині - в адміністративних межах населених пунктів. Внаслідок цього за межами юрисдикції територіальних громад та їх органів опинилися землі загального користування, рек-реаційні зони, землі, необхідні для розвитку населених пунктів тощо, цільове призначення яких пов'язане із задоволенням потреб членів територіальної громади, на-данням їм відповідних соціальних послуг.

Українські вчені, які досліджують проблеми місцевого самоврядування в Україні, вважають, що всі ці проблеми можуть бути вирішені шляхом реформування низового рівня системи адміністративно-територіального устрою України, завданнями якої є:

а) забезпечення територіальності місцевого самоврядування, тобто воно має здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної - в межах однієї самоврядної території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування.

б) забезпечення повсюдності місцевого самоврядування - воно має здійснюватися на всій території України без будь-яких обмежень.

в) забезпечення формування самодостатніх територіальних громад - громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування, надання громадських послуг населенню на рівні, передбаченому загальнодержавними стандартами.

Ч А С Т И Н А 2

КОМПЕТЕНЦІЯ, ПОВНОВАЖЕННЯ ТА ОРГАНІЗАЦІЯ

РОБОТИ МІСЦЕВИХ РАД

Глава 8. ФУНКЦІЇ ТА ПОВНОВАЖЕННЯ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Якщо спробувати на популярному рівні дати визначення функцій і повноважень місцевого самоврядування, то функціями є основні напрями й види муніципальної діяльності щодо вирішення питань місцевого значення в межах Конституції і законів України, а повноваження – це права і обовязки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування його субєктами на своїй території.

Діапазон функцій, які здійснюються місцевим самоврядуванням (територіальними громадами та органами і посадовими особами місцевого самоврядування), дуже широкий. Проте серед них варто виокремити політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні функції, які, за деякими класифікаціями науковців, є одночасно і внутрішніми і зовнішніми.

Політичні функції покликані забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Вони полягають у формуванні (обранні) громадянами органів місцевого самоврядування.

Економічні функції полягають у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числі діяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також здійсненні контролю за їх діяльністю; у виконанні програм економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо.

Соціальні і культурні функції проявляються у вирішенні різноманітних соціально-культурних питань місцевого значення, реалізації програм соціально-культурного розвитку, управлінні закладами освіти, охорони здоровя, культури, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам, створенні умов для розвитку культури, сприянні відродженню осередків народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел тощо.

Екологічна функція полягає у створенні місцевих програм і в участі у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля.

Якщо говорити про функції місцевих рад, як представницьких органів місцевого самоврядування, то за одним із найбільш поширеним видом їх класифікації, а саме – за способами і засобами діяльності рад – розрізняють представницьку, нормотворчу, фінансово-бюджетну, контрольну, матеріально-технічну, оборонну та інші. Законодавство наділяє місцеві ради також функціями керівництва, забезпечення, організації, контролю.

Реалізуються функції представницькими органами місцевого самоврядування не лише організаційно-правовими, а й матеріальними та фінансовими засобами.

Закріплюючи функції як реальні правові важелі, закон про місцеве самоврядування створює в такий спосіб необхідні юридичні передумови для їх здійснення. Поряд з правовими нормами з цією метою використовуються ще й інші засоби. Одним з таких засобів є повноваження місцевих рад, тобто їх права і обов'язки в конкретних сферах місцевого, господарського, соціального і культурного будівництва. Тобто повноваження об'єктивно співвідносяться з основними функціями місцевих рад.

У Законі про місцеве самоврядування поряд з терміном «повноваження» використовується ще термін «компетенція» (зокрема, у статтях 15 і 26). На жаль, у Законі не визначені відмінні риси цих двох категорій.

Між тим, компетенція органу місцевого самоврядування є складною правовою категорією, до структури якої входять не тільки права та обов'язки, а й предмети відання — перші елементи компетенції.

Під предметом відання місцевого самоврядування розуміють сфери місцевого життя, в межах яких діє передбачений законом, а звідси, й юридично компетентний в них, орган.

Кожний орган місцевого самоврядування повинен мати своє власне поле діяльності. Тому правове регулювання компетенції цього органу полягає насамперед у визначенні кола його діяльності, тієї сфери місцевого життя, в якій діє даний орган місцевого самоврядування.

Отже, предмет відання як структурний елемент загального поняття «компетенція» є способом юридичного визначення тих сфер місцевого життя, які визначаються як предмет власних дій органу місцевого самоврядування¹⁷.

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, ст. 143 (ч.1) якої передбачає: «територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції» (див. схему 1).

Відповідні засади повноважень закладені у ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України, а також у ст. 71 Закону про місцеве самоврядування України, згідно з яким, територіальні громади, органи та по­садові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Однак з метою ефективного розподілу праці по реалізації повноважень самоврядування, Конституція України застосовує принцип «безпосередньо» і «через».

Стосовно цього принципу ч. З ст. 140 Конституції і п. 2 ст. 2 Закону про місцеве самовряду­вання передбачають три рівні асоціацій, органів і посадових осіб, які здійснюють місцеве самоврядування, а саме: територіальні громади базового рівня, які здійснюють надані їм повноваження безпосередньо; ради базового рівня та їх виконавчі органи, через які реалізуються повноваження самоврядування, і районні обласні ради (регіональний рівень самоврядування), які представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах.

Що стосується повноважень територіальної громади, то більш-менш чітко до них можна віднести:

• формування виборних органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад;

• обрання виборних посадових осіб місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови);

• ініціювання питання щодо утворення органу самоорганізації населення, його обрання та дострокове припинення повноважень;

• дострокове припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування у разі, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень;

• відкликання депутата місцевої ради тощо.

ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ

(безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування)

управляють

майном, що є в комунальній власності

затверджують

місцеві бюджети; програми соціально-економічного та культурного розвитку

виконання місцевих бюджетів; програм соціально-економічного та культурного розвитку; діяльність комунальних підприємств, організацій і установ

контролюють

встановлюють

місцеві податки і збори

утворюють, реорганізують та ліквідують

комунальні підприємства, організації і установи

проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів

забезпечують

вирішують

інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади

Деталізуються та конкретизуються повноваження міс­цевого самоврядуванн

Схема 1. Компетенція місцевого самоврядування

Як уже зазначалося, орієнтовний перелік повноважень територіальної громади та утворюваних ними органів передбачає в цілому ч. 1 ст. 143 Конституції України.

У ч. 2 цієї статті надається перелік повноважень, які належать лише представницьким органам регіонального рівня — обласним і районним радам.

У ч. З ст. 143 Основного Закону визначаються у загальному вигляді повноваження органів виконавчої влади, які делегуються органам місцевого самоврядування. Слід зазначити одначе, що у цьому разі, певною мірою порушується принцип самостійності місцевого самоврядування, оскільки, відповідно до ч. 4 згаданої статті, органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Подальший розподіл загальновизначених у Конституції повноважень територіальної громади та її органів здійснюється Законом про місцеве самоврядування в Україні, який на підставі Основного Закону, розділяє ці права і обов'язки між суб'єктами їх здійснення - базового рівня: радами (ст. 25 Закону), їх виконавчими органами (статті 27 — 41), сільським, селищним, міським головою (ст. 42); регіонального рівня: повноваження районних і обласних рад (ст. 43 Закону).

Окрему групу становлять делеговані повноваження районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44).

Щодо повноважень представницьких органів місцевого самоврядування, то, відповідно до згаданого Закону, існує два види повноважень: загальні та виключні права й обов'язки.

Загальна компетенція визначена ст. 25 Закону про місцеве самоврядування в Україні, відповідно до якої сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією України та іншими законами до їх відання.

Поряд із загальною компетенцією, ст. 26 Закону закріплює питання, які вирішуються радами базового рівня виключно на пленарних засіданнях, що є основною організаційно-пра­вовою формою діяльності рад.

Розгляд їх саме на пленарних засіданнях передбачає, що:

1) залежно від важливості ці питання виділені законодавцем як такі, що можуть вирішуватися лише провідним, головним представницьким органом у системі органів місцевого самоврядування;

2) ці питання розглядаються колегіально обраними представниками територіальної громади — депутатами;

3) розгляд саме цих питань здійснюється радою на підставі принципу розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування у порядку і в межах, визначених Законом про місцеві самоврядування та іншими законами;

4) ніякі інші органи й посадові особи місцевого самоврядування не мають права приймати рішення з питань, віднесених до виключних повноважень рад базового рівня;

5) у свою чергу, ці ради не мають права передавати вирішення цих питань іншим органам і посадовим особам самоврядування.

За своїм змістом виключні повноваження згаданих рад, виходячи з предметів відання, можна поділити на вісім груп.