§3 Проблемы регионального регулирования оплаты труда

Трудовое законодательство России в силу существования централизованной системы управления экономикой всегда являлось, как уже отмечалось, в основном централизованным. Несмотря на приобретение нашей экономикой рыночных черт, стремление к централизации отнюдь не ослабело. Наоборот, создание для работодателей одинаковых условий при вступлении в трудовые отношения с работниками, по признанию современных экономистов, является необходимым фактором нормального функционирования рыночного механизма. Трудовое законодательство содержит нормы, провозглашающие права человека в сфере труда, а это закреплено в ст. 71 Конституции РФ. Из чего можно сделать вывод, что основные права и гарантии их реализации должны быть закреплены в федеральном законодательстве.

Раньше централизация правового регулирования трудовых отношений частично смягчалась локальным, но не активным участием органов государственной власти субъектов РФ.

В действующей Конституции РФ закреплен конституционно-договорный характер Федерации, предполагающий построение взаимоотношений между центром и субъектами не только на основе Конституции РФ, но и на основе заключаемых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Трудовое законодательство согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Конституционная категория «совместное ведение» идентифицирует федеративное устройство России, как систему отношений и демократический

172 способ децентрализации и реализации государственной власти посредством конституционного установления предметов ведения и полномочий, являющихся сферами совместной заботы Федерации и ее субъектов, определения механизмов и форм согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несения солидарной ответственности за

46

состояние их правового регулирования, управления ими .

По мнению некоторых ученых институт совместного ведения носит черты искусственности⁴⁷.

Под предметом совместного ведения ФЗ от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации»⁴⁸ понимает сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов.

Сфера совместного ведения предполагает, что федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.

Субъект РФ своим решением не может исключить из сферы совместного ведения какие-либо вопросы и отнести их к своей компетенции. Как, например, в свое время сделал Башкортостан, в ст. 2 Трудового кодекса которого была закреплена норма, согласно которой трудовые отношения в

⁴⁶ Комментарий к Конституции Российской Федерации //Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., Юрайт-М. 2002. С.525.

⁴⁷ См.: Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения //Журнал российского права. 2001. № 9; Нуртдинова А.Ф. Разграничение полномочий по регулированию трудовых отношений между федеральными и региональными органами государственной власти //Трудовое право. 2003. № 6.

⁴* СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

173 регионе регулируются республиканской Конституцией, Трудовым кодексом и иными нормативными актами республики. Данное положение означает, что трудовые отношения исключены из области совместной компетенции и отнесены к сфере исключительной компетенции Республики Башкортостан, из чего следует, что ст. 2 Трудового кодекса Республики противоречит ст. 72 Конституции РФ и ст. 6 Трудового кодекса РФ.

Следует согласиться с мнением профессора Нуртдиновой А.Ф. о том, что совместное ведение чревато конфликтом интересов Федерации и субъектов, поскольку реализовать права, в общем виде закрепленные Конституцией, можно либо постоянно создавая противоречия между нормативными правовыми актами различного уровня (федеральные и региональные), либо разграничив конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти⁴⁹.

Воспринятый Конституцией подход к сфере совместного ведения ни в коей мере не отрицает право субъектов Федерации действовать самостоятельно, а означает лишь сочетание, согласование этих действий с конституционными принципами и федеральными законами.

Новый Трудовой кодекс в ст. 6 разграничивает полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Причем для разграничения выбраны два критерия: по предмету регулирования и по содержанию (объему) регулирования.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным

⁴⁹ Нуртдинова А.Ф. Разграничение полномочий по регулированию трудовых отношений между федеральными и региональными органами государственной власти //Трудовое право. 2003. № 6. С. 59.

174 законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (ст. 3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁵⁰).

Органы государственной власти субъектов РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта РФ (ст. 6 ТК РФ). Возникает вопрос: а если субъект РФ увеличивает минимальный размер оплаты труда, обязывая всех работодателей подчиниться этому (при этом он безусловно готов финансировать выплату заработной платы работникам бюджетных организаций), обязаны ли все работодатели подчиниться такому закону?

Согласно изменений, внесенных в Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г., п.п. 1 и 13 ст. 26-3 к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемыми самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относится решение вопросов 1) материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта и работников государственных учреждений субъекта; 2) финансирования расходов на

⁵⁰ Российская газета. 2003. 8 июля.

175 оплату труда работников общеобразовательных учреждений в

соответствии с нормативами, установленными законами субъекта. Из этого можно сделать вывод о том, что повышение субъектами РФ размеров оплаты труда, установление каких-либо дополнительных надбавок и доплат помимо предусмотренных в централизованном порядке будет являться обязательным только для организаций финансируемых из бюджета субъекта либо при добровольном согласии любого иного работодателя выполнять эти повышенные гарантии.

Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Данная позиция получила отражение еще ранее в ряде постановлений Конституционного Суда РФ (см. постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 года № 16-П, от 1 февраля 1996 года № 3-П, от 27 апреля 1998 года № 12-П), где Конституционный Суд указал: «по смыслу статей 72, ч. 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует законодательному органу субъекта принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона нормативный акт субъекта должен быть приведен в соответствие с ним».

Выработка критериев разграничения требует особой осторожности и продуманности (в том числе и по вопросам оплаты труда), поскольку связана с реализацией основных трудовых и социальных прав человека. На федеральном уровне необходимо обеспечивать неприкосновенность минимальных стандартов трудовых прав, а на уровне субъектов Российской

176 Федерации — конкретизировать и дополнять федеральные нормы с учетом специфики каждого субъекта при условии соблюдения требования о сохранении имеющегося уровня гарантий, уже установленных федеральным законодательством. Однако, учитывая положения ряда статей Трудового кодекса РФ, данная задача практически невыполнима.

На уровне Трудового кодекса закреплен уровень гарантий по оплате труда, обеспечиваемых государством. Субъекты РФ согласно Конституции и самого же ТК имеют право лишь повышать этот уровень, что естественно требует дополнительного финансирования, на что не все регионы способны. Кроме того, здесь возникает вопрос о степени обязательности таких решений в отношении всех работодателей.

Проблема, которая встает в связи с применением ст. 6 ТК, заключается как раз в предоставлении субъектам права повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий работников.

t

В соответствии с ч. 2 ст. 6 ТК повышение уровня трудовых прав, свобод и гарантий работников возможно лишь по вопросам, не отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти. Так, например, установление минимального размера оплаты труда, согласно ст. 37 Конституции РФ, ст. 130 ТК РФ отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти.

Учитывая взаимосвязь субъектов «работник-работодатель» повышение гарантий для работника, в том числе и путем повышения минимального размера оплаты труда посредством принятия закона субъектом РФ, всегда будет означать улучшение условий для работника и ухудшение их для работодателя. Однако, ст. 1 ТК провозглашает защиту прав и интересов и работников, и работодателей.

В регионах уже возникают проблемы. Так, решением Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 5 июня 2002 г.

177 признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу Закон г. Москвы № 69 от 7 декабря 2001 г. «О городском минимуме оплаты труда». Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 августа 2002 г. № 5-ГО2-101 решение городского суда оставлено в силе.

Главный аргумент, который повлиял на принятие такого решения, -установление минимального размера оплаты труда является компетенцией федеральных органов государственной власти.

Однако, как показывает практика правотворческой деятельности субъектов Федерации, региональные законодатели считают федеральный минимум не соответствующим реальному положению вещей. В связи с чем во многих регионах принимаются нормативные акты, устанавливающие более высокий минимальный размер оплаты труда.

Так, например, в Татарстане минимальный размер оплаты труда устанавливается на уровне, в четыре раза превышающем МРОТ по Российской Федерации, а Трудовой кодекс Башкортостана содержит положение о том, что все работодатели в Республике Башкортостан обязаны устанавливать минимальный размер оплаты труда для своих работников в большем размере, чем это предусмотрено в централизованном порядке.

Волгоградская Областная дума приняла закон «О минимальной заработной плате на территории Волгоградской области в 2000 г.»⁵¹ согласно которому с 1 июля 2000 г. в Волгоградской области минимальная заработная плата должна устанавливаться в размере не менее 0,8 величины прожиточного минимума. Аналогичный закон на 2002 г. установил, что минимальная заработная плата определяется по формуле:

Рыков С. Регулирование оплаты труда: региональный опыт //Человек и труд. 2003. № 5. С. 81.

178

Вмз = Рм х Кмз,

где Вмз - величина минимальной зарплаты на очередной квартал, Рм -величина прожиточного минимума за предыдущий квартал, Кмз -специальный корректирующий коэффициент, равный 1,2.

Примеров, из которых следует, что субъекты РФ стремятся повысить уровень гарантий по оплате труда, - много. Этот факт, по-видимому, повлиял на Государственную Думу, которая 17 сентября приняла Федеральный закон, позволяющий законодательным органам субъектов РФ устанавливать более высокий по сравнению с федеральным размер МРОТ на территории субъекта⁵².

Однако, согласно ч.8 ст. 5 ТК РФ, чтобы вновь принятый федеральный закон, противоречащий Кодексу, действовал, необходимо внести соответствующие изменения в Трудовой кодекс, чего сделано не было. Следовательно, возникает вопрос, могут ли субъекты РФ самостоятельно повышать минимальный размер оплаты труда? Если руководствоваться ч.8 ст. 5 ТК, ответ отрицательный.

Полагаю, что в ст. 130 ТК РФ следует внести дополнение, позволяющее субъектам РФ повышать минимальный размер оплаты труда. Такое решение должно приниматься с учетом мнения региональной трехсторонней комиссии.

В Свердловской области действуют два областных закона, связанных с регулированием вопросов оплаты труда: «О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области» от 8 апреля 1997 г. № 18-03 и «О регулировании оплаты труда в Свердловской области» от 25 июня 1997 г. № 40-03. Однако, данные законы могут применяться сейчас только в части, не противоречащей Трудовому кодексу. Первый закон содержит ряд положений,

Заживем по новому минимуму //Российская газета. 2003. 18 сентября.

179 которые отсутствуют в федеральном законодательстве. Например, ст. 29 обязывает представителей администрации сначала выплачивать заработную плату работникам, а уж затем получать самим. Но наиболее интересной, заслуживающей особого внимания являлась ст. 30 этого закона (она была отменена 28 ноября 2001 года), устанавливавшая ответственность за нарушение сроков выплаты заработной платы: «Нарушение установленных сроков выплаты заработной платы рассматривается как нарушение договорных и других обязательств работодателя, а также конституционных прав граждан, и влечет за собой уплату работодателем работнику компенсации из расчета учетной ставки Центрального Банка РФ (на день принятия решения о выплате компенсации), начисляемой на сумму невыплаченной в установленный. срок заработной платы, за каждый день просрочки по день фактической выплаты». Появление такой нормы вызвало неоднозначную реакцию на разных уровнях по поводу установления такой ответственности работодателя. Верховный Суд РФ воспринял эту норму как выход областного законодателя за пределы своих полномочий (более подробно см. в гл. У).

Закон Свердловской области «О регулировании оплаты труда в Свердловской области» определяет правовые и организационные основы регулирования оплаты труда, распространяющиеся на все организации, филиалы и представительства организаций, расположенных на территории Свердловской области, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности. Регулирование оплаты труда осуществляется на принципах социального партнерства путем сочетания мер государственного регулирования и системы соглашений на федеральном, областном, территориальном, отраслевом уровнях и на уровне организации. Так, ст. 4 устанавливает, что государственный надзор и контроль за обеспечением государственных гарантий по оплате труда, тарифных соглашений по оплате

180 труда, и привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушение и невыполнение государственных гарантий по оплате труда, нарушение и невыполнение тарифных соглашений, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской области. В ст. 6 предусмотрена необходимость поддержки организаций внебюджетной сферы в связи с их неплатежеспособностью по выплате заработной платы. Для этих целей должна создаваться страховая касса, формируемая за счет взносов организаций Свердловской области, входящих в состав областных объединений работодателей. В этом же законе (ст. 13) устанавливается барьер, в пределах которого допускается разрыв между заработной платой (средним заработком) работника основной профессии низшей квалификации и руководителем организации - 10-16 раз. Закрепленный в региональном законе порядок обеспечения выплаты работникам заработной платы в случае неплатежеспособности организации полностью соответствует положениям Конвенции МОТ № 173 (1992) «О защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности работодателя».

Законы о правовом регулировании оплаты труда приняты также р Республике Мордовия, в Тюменской области, Челябинской области, Республике Саха (Якутия) и других регионах.

Как уже отмечалось, закон закрепляет, что законодательство субъектов Федерации не может противоречить Трудовому кодексу.

Если отталкиваться от буквального толкования термина «противоречить», то значит подразумевать такое решение субъекта Федерации, которое иначе регулирует данный вопрос (неважно, в лучшую для работника сторону или худшую; главное - иначе).

Применяя сложившиеся теоретические представления о противоречии в праве, можно сказать, что норма субъекта Федерации будет противоречить

181 федеральному закону, если в ней содержится принципиально иное решение по тому или иному вопросу, нежели в соответствующем федеральном акте.

По мнению профессора А.Ф. Нуртдиновой к противоречиям можно отнести:

54. нарушение органами государственной власти субъекта РФ пределов, установленных для регионального законотворчества;

55. принятие субъектом РФ нормативных правовых актов, в которых иначе решаются вопросы, урегулированные федеральным законодательством и подзаконными нормативными актами;

56. неприведение региональных нормативных правовых актов в соответствие с вновь принятым федеральным законом или иным нормативным правовым актом⁵³.

Однако, если исходить из конструкции, использованной законодателем в ч. 4 ст. 6 ТК, «противоречие» не означает «снижение» уровня трудовых прав и гарантий. Хотя прежняя практика закрепления трудовых прав и гарантий и действовавший ранее КЗоТ РСФСР подразумевали, что снижение уровня прав и гарантий есть один из случаев противоречия.

Начиная с 4 февраля 1988 г., когда была изменена ст. 5 КЗоТ, установление дополнительных льгот и гарантий не считалось противоречием законодательству. Государство устанавливало минимальный уровень трудовых прав и гарантий, а на всех остальных уровнях регулирования эти пределы могли повышаться.

Сегодняшняя позиция отчасти объясняется тем, как уже отмечалось, что ст. 1 ТК РФ закрепляет положение о том, что Кодекс защищает права и работников, и работодателей (особенно, если учесть, что работодателями тоже могут быть физические лица). В то же время нельзя не принимать во

Нуртдинова А.Ф. Разграничение полномочий по регулированию трудовых отношений между федеральными и региональными органами государственной власти. С. 64.

182 внимание тот факт, что вопросы оплаты практически полностью отданы в самостоятельное регулирование работодателем.

Учитывая данные обстоятельства, полагаю возможным закрепить за субъектами Федерации полномочия по повышению минимальных размеров не только оплаты труда, но и иных видов выплат, устанавливаемых на федеральном уровне. При этом можно было бы учесть положения Федерального закона от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей»⁵⁴, устанавливающего в п. 3, 8 ст. 13 право объединения работодателей (в т.ч. регионального) отстаивать законные интересы и защищать права своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти, местного самоуправления, а также проводить консультации (переговоры) с органами исполнительной власти, местного самоуправления по основным направлениям социально-экономической политики.

Учитывая вышеизложенное, полагаю, что ст. 130 ТК можно было бы дополнить следующей частью: «Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации, устанавливающие более высокий уровень гарантий по оплате труда работников, должны приниматься после проведения консультаций с региональным объединением работодателей».

⁵⁴ БМТ. 2002. № 12.

183