1.2. Функциональные особенности муниципальной собственности

Сегодня значительная часть функций по обеспечению жизнедеятельности и повышению качества жизни населения муниципального образования принадлежит местным органам власти. Для этого органы местного самоуправления наделены соответствующим статусом, материальными, финансовыми и другими необходимыми ресурсами, в том числе муниципальной собственностью. Муниципальная собственность, и прежде всего муниципальное имущество, являются социально- экономической основой функционирования муниципального хозяйства.

Близкая по своему экономическому содержанию и целевому назначению к государственной собственности муниципальная собственность обладает рядом отличительных характеристик, в совокупности определяющих ее в качестве самостоятельной формы собственности.

В первую очередь к таким характеристикам относят особый объектный состав муниципальной собственности. В соответствии со статьей 50 федерального закона от 06.10.2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности муниципальных образований может находиться:

• имущество, предназначенное для решения задач местного самоуправления;

• имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

• имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Соответственно объектами муниципальной собственности являются: земельные участки и другие природные ресурсы; муниципальные предприятия и организации; муниципальный жилищный фонд; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; пассажирский транспорт; объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) и другое движимое и недвижимое имущество.

Важно также отметить, что в исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые имеют особенное значение для жизнеобеспечения определенного населенного пункта либо территории. Управление данными объектами наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории, к тому же многие объекты муниципальной собственности могут быть изначально социально-ориентированны.

В целом объектный состав муниципальной собственности свидетельствует, с одной стороны, о социальной направленности муниципальной собственности, с другой стороны, о необходимости выполнения муниципальной собственностью экономических функций по формированию основы местного самоуправления. Так, в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 113) муниципальные предприятия являются коммерческими предприятиями, а значит, способны приносить доход в местный бюджет и быть эффективными с экономической точки зрения.

Другой особенностью муниципальной собственности является специфический характер субъектных отношений.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 215) субъектом права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения и другие муниципальные образования. Одновременно статья 51 федерального закона от 06.10.2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждается, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.

Уточняя субъектную сторону отношений собственности, автор предлагает использовать понятие «местное сообщество». Местное сообщество — это население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения.

В статье 1 федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечено, что «местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций».

Как следует из вышесказанного, население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. Поскольку местное сообщество — это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество - источник власти на данной территории, то принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.

Поэтому, с точки зрения автора данного исследования, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество. Органы местного самоуправления лишь управляют муниципальной собственностью и на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

• главу муниципального образования;

• представительный орган муниципального образования;

• структурные органы и подразделения местной администрации;

• органы управления муниципальным хозяйством;

• муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

• другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

Наделение исполнительных структур функциями управления соответствует современной тенденции в развитии отношений собственности, когда управление собственностью все больше отделяется от остальных правомочий собственности и становится относительно самостоятельным явлением. Органы местного самоуправления обладают наибольшим пучком правоотношений муниципальной собственности, и они же несут ответственность перед избирателями за состояние объектов собственности и их использование в интересах местного сообщества. В свою очередь, местное сообщество реализует свое право собственника непосредственно через контроль деятельности органов местного самоуправления.

Представленная специфика субъектно-объектного состава муниципальной собственности позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, на текущий период времени в законодательных актах, а таюке в экономической литературе преобладает подход к муниципальной собственности исключительно как к имущественному комплексу; в связи с этим автор считает необходимым уточнить определение муниципальной собственности, используя систему методических принципов исследования собственности как экономической категории.

Во-вторых, особый характер субъектных отношений муниципальной собственности обусловливает наличие определенных организационно- экономических и институционально-экономических отношений по поводу присвоения объектов муниципального имущества и созданных с их помощью благ, что также, по мнению автора, целесообразно учесть при определении категории муниципальной собственности.

Таким образом, с позиции автора данного исследования муниципальную собственность следует понимать как систему социально- экономических, организационно-экономических и институционально- экономических отношений, возникающих по поводу объектов муниципального имущественного комплекса при удовлетворении коллективных социально-экономических потребностей и интересов населения муниципального образования.

Данное определение позволяет рассматривать муниципальную собственность как совокупность трех форм экономических отношений возникающих по поводу присвоения объектов муниципального имущественного комплекса и производимых с их помощью экономических благ.

Так, социально-экономические отношения обусловливают как необходимость, так и возможность присвоения и последующего использования муниципальной собственности в целях более полного удовлетворения потребностей местного сообщества в коллективных благах. Они выражаются в соединении работников с условиями производства и распределении результатов использования собственности. Данные отношения объясняют социальный характер экономической деятельности местного сообщества по поводу присвоения не только объектов, но и результатов использования муниципальной собственности, определяют экономические интересы субъектов отношений собственности. Они же формируют содержание и характер второй формы отношений собственности - организационно-экономических, возникающих между функциональными субъектами экономики, как владеющими, так и управляющими муниципальной собственностью. Третья форма - институционально-экономические отношения, характеризующие правовое закрепление отношений владения, пользования и распоряжения объектами имущественного комплекса.

Предложенное определение¹ раскрывает единство методологических подходов к исследованию содержания муниципальной собственности. В нем находит отражение основная миссия муниципальной собственности - удовлетворение потребностей местного сообщества, тем самым указывая на то, что рассматриваемые нами отношения собственности на муниципальном уровне возникают по поводу конечного результата использования имущественного комплекса - обеспечения жизнедеятельности и повышения качества жизни населения муниципального образования.

Содержательная характеристика субъектно-объектных отношений муниципальной собственности определяет ее функциональную специфику. В связи с этим можно выделить две основные особенности.

Первая особенность состоит в том, что муниципальная собственность служит основой независимости и экономической самостоятельности местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление определяется как «...признаваемая и гарантируемая самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций»¹⁸.

Поэтому местное самоуправление, выведенное за рамки общей системы государственной власти, обеспечивает наиболее полный и адекватный учет интересов местного сообщества, в том числе приоритетность этих интересов по сравнению с интересами государства, а также ограничивает вмешательство вышестоящих уровней государственной власти в деятельность местных органов по управлению муниципальной собственностью.

Более того, местное самоуправление призвано обеспечивать исключительное монопольное производство некоторых продуктов и услуг, выполнение работ для населения муниципального образования. Обеспечение населения товарами и услугами через муниципальный сектор экономики осуществляется часто по более низким ценам, чем эти блага могут предоставляться частными предприятиями, а иногда и на бесплатной основе. При этом само производство, муниципальных благ опосредуется регулирующей ролью социальных институтов, что свидетельствует об общественной природе данной формы собственности. Наличие муниципальной собственности способствует укреплению позиций местного самоуправления и позволяет сформировать для жителей данного территориального сообщества тот набор доступных коллективных благ и услуг, который не ущемляет их гражданские свободы и способен поддерживать желаемый уровень жизни на территории муниципального образования.

Вторая особенность муниципальной собственности заключается в том, что она служит основным инструментом социальной зашиты и поддержки населения территории. Обеспеченность муниципальным жильем, функционирование детских и образовательных учреждений, местные льготы в оплате коммунальных услуг, целевая поддержка нуждающихся и малообеспеченных позволяют поддерживать определенные стандарты жизни населения на территории муниципального образования. Поэтому муниципальная собственность выступает необходимым условием защищенности отдельных членов местного сообщества и гарантией социально-экономического развития муниципального образования в будущем.

В совокупности перечисленные особенности муниципальной собственности определяют возможность местных органов власти видеть и обеспечивать перспективы развития муниципального образования, реализовывать стратегические цели социально-экономического развития территории. Тем не менее, экономическая и социальная направленность отношений по поводу объектов муниципальной собственности обусловливает противоречивый характер ее функционирования.

Как уже отмечалось, часть объектов муниципальной собственности способна приносить доход и обеспечивать пополнение бюджета муниципального образования - это так называемая «активная» составляющая имущественного комплекса. В ее составе могут быть сданные в аренду нежилые помещения, муниципальные предприятия, а также оказывающие платные услуги организации и учреждения. Другая (гораздо большая, чем первая) часть объектов муниципальной собственности не только не приносит дохода, но и требует от органов местного самоуправления постоянных и значительных затрат на содержание и функционирование этих объектов, и представляет собой «пассивную» часть муниципального имущественного комплекса. В числе таких объектов находится подавляющая часть учреждений образования, здравоохранения, культуры, жилищного фонда, коммунальных служб и другого имущества, финансируемого за счет средств местного бюджета. Соотношение «активной» и «пассивной» составляющих в каждом городе будет складываться по-разному, однако в любом из них «пассивная» часть будет занимать доминирующее положение.

В связи с этим полноценное функционирование муниципальной собственности требует определения условий, обеспечивающих наибольшую отдачу от использования имущественных активов муниципального образования при решении стоящих перед ним не только экономических, но и социальных задач. В таком случае максимальная отдача от имеющихся в распоряжении местных органов власти объектов имущественного комплекса представляет собой проблему эффективного их использования и обеспечения условий эффективности управления муниципальной собственностью.

Проведенный автором анализ содержания существующих научных работ, посвященных проблемам управления муниципальной собственностью, нормативно-правовых документов ряда муниципальных образований свидетельствует о нечетком разграничении понятий «экономическая реализация» и «эффективное использование» муниципальной собственности. По сути, эти понятия подменяют друг друга, а проблема полноценной реализации сводится. к проблеме эффективного использования или эффективности управления муниципальной собственностью и самостоятельно не рассматривается.

По мнению автора данного научного исследования, указанные понятия необходимо различать, поскольку они имеют принципиальные отличия содержательного характера. Экономическая реализация муниципальной собственности представляет собой процесс ее «плодоношения», определенную результативность в воспроизводстве и присвоении конечного продукта использования объектов муниципального имущественного комплекса. Учитывая систему методических принципов исследования собственности, следует отметить, что процесс реализации муниципальной собственности связан с поэтапным прохождением структурных уровней ее формирования и воспроизводства и включает соответствующую реализацию интересов собственника на каждом из ниже перечисленных уровней:

• уровень оценки населением ценности блага,

• уровень формирования экономической собственности,

• уровень формирования системы отношений муниципальной собственности,

• уровень институционализации муниципальной формы собственности (см. рис. 1.2).

Процесс эффективного использования муниципальной собственности, характеризует реализацию интересов собственника лишь на одном из уровней - уровне формирования экономической собственности. На данном уровне осуществляется процесс производства коллективных благ, здесь ценность создается и приобретает материальную форму товара или услуги. Внимание ученых в данном случае концентрируется на таких проблемах, как производительность, организационный менеджмент, управление муниципальными предприятиями. Воспроизводственный характер отношений собственности, уровень их институционализации, к сожалению остаются без исследовательского внимания.

Столь подробный анализ экономистами именно проблемы эффективности управления муниципальной собственностью автор объясняет наличием определенной зависимости процесса реализации муниципальной собственности от ее эффективного использования, в том смысле, что реализация муниципальной собственности посредством неэффективного использования объектов муниципальной собственности, несомненно,

возможна, однако это противоречит основному принципу управления

экономическими ресурсами - их рациональному использованию.

Следует отметить, что вопрос толкования понятия эффективности

муниципальной собственности до сих пор носит дискуссионный характер.

Для авторского определения понятия «эффективность управления»

муниципальной собственностью обратимся к анализу содержания

экономической категории «эффективность».

В настоящее время в широко представленной экономической

литературе невозможно найти единого, общепринятого определения

категории «эффективность», можно лишь познакомиться с ее

многочисленными трактовками. В большинстве случаев экономическая

эффективность понимается как соотношение результата к затратам на его

достижение: «эффективность - это относительный эффект

(результативность) процесса, определяемый как отношение эффекта

(результата) к затратам, обусловившим (обеспечившим) его получение»¹⁹. В

современных работах ученых встречается и более широкое толкование

понятия «эффективность»: «...как выражение успешности всех видов

28

человеческой деятельности... » .

Сложность и многогранность восприятия экономистами понятия «эффективность» обусловлено отсутствие единого мнения относительно сущности и меры рассматриваемой категории. Ряд ученых эффективность рассматривает в качестве оценочной категории, связанной с отношением ценности результата к ценности затрат. Из этого следует, что эффективность любого процесса может меняться в зависимости от оценок, а любое изменение в субъективном предпочтении может изменить эффективность процесса в целом. Другие ученые считают, что эффективность имеет качественную и количественную определенность, и, если количественно

эффективность всегда определена, то качественное определение ее сущности

29

трудноуловимо .

Применительно к анализу муниципальной собственности вышеперечисленные разночтения, как мы уже выяснили, сводятся к использованию и соотношению понятий «экономическая эффективность», «социальная эффективность» и «социально-экономическая эффективность».

Социальная эффективность в словаре О.И. Ожерельева рассматривается как «... соответствие результата хозяйственной деятельности к социальным целям общества»²⁰. Такая широкая трактовка понятия «социальная эффективность» приемлема для политэкономического анализа, рассматривающего динамику процесса общественного развития через развитие способов производства, однако не может быть применима для «экономической оценки социальных результатов и суммирования этой

31

оценки с экономическим эффектом» .

Соотношение социальной эффективности с эффективностью экономической имеет смысл в более узком ее толковании - «в таком случае социальная эффективность выступает как совокупность локальных социальных результатов развития материального производства»²¹.

С точки зрения автора данного научного исследования, именно взаимосвязь и взаимообусловленность экономики и достигнутого на ее основе уровня социального развития определяют необходимость использования для анализа муниципальной собственности понятия «социально-экономическая эффективность», которую следует рассматривать не просто как сумму социальных и экономических результатов, а как сложную интегрированную систему оценки результатов функционирования всего общественного производства и отдельных его подсистем. Как отмечает И.В. Ефимчук, «оставаясь количественным соотношением, эффективность

вместе с тем испытывает на себе те качественные изменения, которые

33

происходят в обществе» .

Определение эффективности муниципальной собственности как социально-экономической дает возможность использовать для ее оценки ¹ стоимостные показатели. По мнению С.С. Шаталина, «такая единая оценка социальных факторов в терминах экономической эффективности нужна для того, чтобы был возможен выбор оптимального решения с учетом его экономических и социальных последствий»²². Зависимость социальных результатов от экономических и возможность условной денежной оценки первых приводят, по мнению Р. Л. Раяцкаса и В. П. Суткайтиса, к трактовке термина «социально-экономическая эффективность» «не как социальная и экономическая эффективность ....а как социальная через экономическую»²³.

Разделяя данную позицию, отметим, что при анализе муниципальной собственности, ориентированной в значительной мере на социальные результаты, можно говорить не только о выражении социальных компонентов через экономические, но и об экономическом через социальное, о возможности и необходимости оценки экономической эффективности муниципальной собственности через социальные критерии.

Важно отметить, что в современной рыночной экономике эффективность определяется не только и не столько экономичностью, но и правильным выбором целей, наиболее полно учитывающих величину и характер потребностей населения. Правильная постановка целей и выработка соответствующей стратегии обеспечивают эффективность как на уровне предприятия, гарантируя сбыт произведенной продукции, так и в масштабах всего общества, минимизируя потери ресурсов на производство невостребованных товаров и услуг. Такое целеполагание в экономической науке трактуется понятиями «эффективность» и «результативность».

Соотношение понятий «результативность» и «эффективность» впервые проводится в известной работе по менеджменту Питера Друкера. По-мнению ученого, «чтобы быть успешной в течение долгого времени, чтобы выжить и достичь своих целей, организация должна быть как эффективной, так и результативной», «результативность» (effectiveness) является следствием того, что «делаются нужные, правильные вещи» (doing the right things), а «эффективность» (efficiency) «означает делать вещи правильно» (doing things right)²⁴.

В связи с этим результативность можно определить как показатель некого процесса, указывающий на то, что в конце процесса получается нечто, заранее запланированное. Тогда эффективность - показатель стремления к конечному результату, но не сам результат, а вариант правильности, точности направления к нему (конечному результату). В таком случае эффективность можно рассматривать в качестве направления развития процесса, соответственно процесс будет считаться эффективным в том случае, если он движется в правильном, верном направлении.

Разграничение понятий «эффективность» и «результативность», несомненно, способствует более точному анализу не только экономических процессов, протекающих в хозяйственной системе, но и анализу сложных экономических систем, одной из которых является система отношений собственности.

Так, применительно к анализу муниципальной собственности автор данного исследования определяет результативность как степень достижения местными органами власти стратегических целей социально-экономического развития муниципального образования путем управленческого воздействия на объекты имущественного комплекса. Под эффективностью использования муниципальной собственности следует понимать соотношение достигнутых результатов и использованных ресурсов муниципального образования. Реализацию муниципальной собственности автор рассматривает как динамический процесс получения социально-экономического результата от деятельности местных органов власти по управлению объектами имущественного комплекса.

Таким образом, эффективное управление определяется эффективным использованием и результативным управлением муниципальной собственностью. Поэтому, решая задачу повышения эффективности управления муниципальной собственностью, местным органам власти необходимо определить цель проводимых мероприятий, указать правильный ориентир социально-экономического развития территории, а затем постараться достигнуть поставленных целей минимально возможными средствами: реализовать социально-экономический потенциал муниципальной собственности посредством эффективного управления.