2.2. Формирование механизма эффективного управления муниципальной собственностью
Эффективное управление является необходимым элементом процесса социально-экономической реализации муниципальной собственности. Рассматривая реализацию муниципальной собственности как определенную результативность деятельности местных органов власти в достижении социальных и экономических интересов местного сообщества, эффективное управление можно определить как способ достижения поставленных целей, указывающее насколько правильно и точно направление деятельности местных органов власти в достижении желаемого результата. Эффективное управление в конечном итоге определяется эффективным использованием и результативным управлением муниципальной собственностью.
При разделении данных понятий становится очевидным, что можно получить результат от использования имущественных активов муниципального образования, но двигаться при этом в неверном направлении: эффективно использовать муниципальную собственность и в перспективе иметь желаемый результат, или, наоборот, использовать муниципальную собственность неэффективно и получить временный, но желаемый результат. Поэтому в рамках социально-экономической реализации муниципальной собственности местным органам власти необходимо определить цель проводимых мероприятий, указать правильный ориентир социально-экономического развития территории, а затем постараться достигнуть поставленных стратегических целей минимально возможными средствами; иными словами, достичь желаемого результата социально-экономического развития территории за счет эффективного управления муниципальной собственностью. Выбор конечного результата управления муниципальной собственностью и эффективность ее использования определяются, в свою очередь, системой управления муниципальной собственностью.
Опираясь на теорию системного анализа, систему управления муниципальной собственностью можно рассматривать с точки зрения открытой сложной вероятностной экономической системы. В таком случае система управления муниципальной собственностью представляет собой систему организационно-экономических отношений, возникающих между органами исполнительной власти и населением муниципального образования по поводу воспроизводства, использования и трансформации объектов имущественного комплекса с целью удовлетворения коллективных социально-экономических потребностей и интересов местного сообщества.
Система управления муниципальной собственностью, кроме субъектов и объектов управления, формирующих основу любой социально- экономической системы, включает в себя следующие элементы (подсистемы):
механизм управления, в основе которого лежат принципы, цели и методы управления;
управляющую подсистему - статическую (органы управления) и динамическую (процессы управления);
подсистемы обеспечения - это учет, оценка, кадровое обеспечение, контроль эффективности и т. п. Подсистемы обеспечения призваны создавать необходимые условия для функционирования основных подсистем в ходе реализации всех целевых установок.
Важной составляющей системы управления муниципальной собственностью является механизм управления. Именно механизм управления муниципальной собственностью характеризует функционирование системы управления с позиции эффективности. Принципы, цели и методы управления, лежащие в его основе, определяют конечный результат управления муниципальной собственностью.
В целях эффективного функционирования системы управления муниципальной собственностью автор предлагает использовать систему общих и специфических принципов управления.
Следует отметить, что подобное разделение принципов управления уже было предложено в работе И.В. Ядровой, только применительно к государственной и муниципальной недвижимости региона27. В связи с этим автор данного научного исследования считает целесообразным конкретизировать специфические принципы эффективного управления муниципальной собственностью с позиций ее участия в реализации стратегических целей развития муниципального образования.
Уточненные принципы эффективного управления муниципальной собственностью представлены на рисунке 2.5.
Рисунок
2.5 - Принципы эффективного управления
муниципальной
собственностью
Общие принципы управления муниципальной собственностью включают известные ранее экономической науке принципы: комплексности, научности, эффективности, публичности, мотивационной направленности, многообразия форм и методов управления и т. д.
Специфические принципы управления характеризуют исключительно систему отношений собственности на муниципальном уровне, к ним автор относит: принцип многообразия форм собственности, принцип объектного управления, наилучшего использования, возмездности, функциональной целесообразности, социальной направленности, эффективности общественного развития муниципального образования.
Так, принцип многообразия форм собственности реализуется в системе налогообложения, формировании неналоговых платежей в виде равенства всех форм и видов собственности перед бюджетом муниципального образования. Данный принцип подразумевает соблюдение органами местного самоуправления равных «правил игры» при управлении всеми формами собственности.
Принцип объектного подхода к управлению муниципальной собственностью связан с необходимостью индивидуального подхода к. каждому объекту или группе однородных объектов собственности муниципального образования при принятии управленческих решений.
Принцип наилучшего использования объектов муниципальной собственности связан с выбором управленческого решения и лежит в основе оценки объектов муниципального имущества. Соблюдение данного принципа является основным условием эффективности управления муниципальным имуществом. В соответствии с международными и российскими стандартами оценки недвижимости наилучшим считается такое использование объекта, которое, являясь законодательно правомочным, технически и технологически осуществимым, а также финансово- реализуемым, обеспечивает наибольшую текущую стоимость объекта имущества. Однако по отношению к объектам социального и административного назначения принцип наилучшего использования следует применять с некоторыми уточнениями, связанными прежде всего с их функционально-целевым назначением.
Принцип наилучшего использования при управлении объектами социальной значимости заключается в необходимости, с одной стороны, количественного регулирования объектов в соответствии с установленными нормативами объема оказываемых услуг, с другой стороны - регулирования процесса их воспроизводства с целью повышения качества оказываемых услуг.
Принцип доходности определяется содержательным свойством собственности и подразумевает платность пользования муниципальной
собственностью как необходимое условие доступа к объектам для всех категорий пользователей, а также инструмент регулирования вариантов использования муниципального имущества.
Принцип функциональной целесообразности заключается в необходимости освобождения органов управления от конкретных функций и делегирования их профессиональным участникам рынка. К таким функциям можно отнести: оценку объектов недвижимости, проведение технической инвентаризации и т.д. Местные органы власти должны сосредоточить свое внимание на решение задач стратегического и тактического управления.
Принцип социальной направленности обусловлен процессом социально-экономической реализации муниципальной собственности, определяющей систему как экономических, так и социальных целей. В связи с этим управление муниципальной собственностью включает воздействие на социальные процессы, зависящие от отношений собственности, такие как:
формирование среднего класса;
привлечение населения в процессы управления;
поддержка малого предпринимательства;
поддержание приемлемого уровня занятости;
обеспечение социальной стабильности;
институциональное предпринимательство и т.д.
Особое внимание, с нашей точки зрения, следует уделить принципу эффективности общественного развития муниципального образования. Данный принцип основывается на необходимости использования муниципальной собственности в соответствии с целями эффективного общественного развития территории и предполагает наличие баланса экономических и социальных функций муниципальной собственности. Другими словами, предложенный принцип эффективности общественного развития муниципального образования призван сгладить противоречивый характер функционирования муниципальной собственности, что позволяет в полной мере реализовать совокупный ресурсный потенциал муниципального образования, обеспечить динамику общественного воспроизводства.
Соблюдение общих и специфических принципов управления является неотъемлемым условием правильного выбора целей и методов управления муниципальной собственностью. В основе методологии управления муниципальной собственностью лежат организационно-правовые и организационно-экономические методы управления.
Организационно-правовые методы - это прямые воздействия субъектов управления на имущественные отношения в форме прямых административных указаний и правил, регулирующих процессы передачи прав собственности, выработки стандартных процедур и техники управления.
Основные вопросы, решаемые на муниципальном уровне с помощью организационно-правовых методов управления, - это способы и порядок распоряжения имуществом, приватизация, регистрация прав собственности на муниципальное имущество и сделок с ним, разработка концепций' и программ социально-экономического развития территории, воспроизводство имущества, поддержка на муниципальном уровне инвестиционной активности предпринимателей, формирование бюджета города и т.д.
Однако использование муниципальной собственности в хозяйственных целях не должно регулироваться только организационно- правовыми методами. В рамках соблюдения общеобязательных норм и правил собственники и пользователи муниципальной собственностью должны иметь право выбора действий. Поэтому организационно-правовые методы управления могут быть эффективны лишь во взаимодействии и взаимосвязи с экономическими методами.
Организационно-экономические методы управления муниципальной собственностью основаны на воздействии субъектов управления на экономические интересы участников имущественных отношений посредством регулирования деятельности муниципальных предприятий с помощью средств бюджетной, налоговой социальной политики и т.д.
Учитывая содержательный характер процесса экономической реализации муниципальной собственности, автор определяет программно- целевой метод управления муниципальной собственностью в качестве доминирующего. Данный метод представляет собой применение в планировании системного подхода, который основывается на формировании целей и подцелей социально-экономического развития и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации.
В качестве инструмента исследования целей можно использовать построение целевой модели в виде древовидного графа или дерева целей. Посредством дерева целей описывается их состав, взаимосвязь, упорядоченная иерархия подцелей в системе главной цели.
Несомненно, определенный научный интерес представляет целевая модель управления государственной и муниципальной недвижимостью региона предложенная в работе И.В. Ядровой28. Однако автор данного научного исследования, считает необходимым уточнить вышеназванную систему целей управления относительно муниципальной собственности территории.
По мнению автора, наиболее полно систему целей управления муниципальной собственностью в соответствии с ее функциональной спецификой отражает система управления муниципальным имуществом. Дерево целей в системе управления муниципальным имуществом позволяет отразить качественные и количественные цели, столь необходимые для полноценной реализации муниципальной собственности и эффективного управления ею.
Уточненное дерево целей в системе управления муниципальной собственностью представлено на рисунке 2.6. Оно содержит пять уровней подцелей. Главную или стратегическую цель системы управления муниципальной собственностью автор определяет как повышение качества жизни населения муниципального образования. Данная цель сформулирована на основе изложенных в предыдущей главе общетеоретических выводов, в соответствии с которыми основной формой реализации муниципальной собственности является институциональный капитал муниципального образования, представляющий собой одновременно цель и средство нового качества социально-экономического развития муниципального образования. Далее следуют - эффективное использование муниципальной собственности, стимулирование развития экономики муниципального образования, создание благоприятной экономической и социальной среды для населения и другие уровни подцелей (см. рис. 2.6).
Основным отличием авторской системы целей управления муниципальным имуществом является включение следующих подцелей:
формирование и внедрение системы мониторинга эффективности управления муниципальной собственностью;
обеспечение прозрачности руководства и установление стандартов обслуживания;
использование механизмов и структур, основанных на конвергенции принципов государственного и частного управления. Вышеперечисленные цели позволяют отразить необходимость качественных изменений системы управления муниципальной собственностью.
Следует также отметить, что программно-целевой метод управления муниципальной собственностью предполагает наличие концепции управления муниципальной собственностью конкретного муниципального образования, которая должна содержать не только цели и задачи управления, но и определять критерии эффективного управления муниципальной собственностью.
Как уже было отмечено, проведенный анализ существующих немногочисленных концепций управления муниципальной собственностью показал отсутствие в РФ единой системы критериев эффективного управления муниципальной собственностью. 1
Повышение
качества жшпи населения муниципального
образованияI
23
02
2.1
Достижение максимально возможной экономической эффективности использования муниципальном собственносшо (с учетом существующих ограничении)
3.1-
Увеличение доли имущественных доходов в бюджете
4.2
Повышение этапами ческой обоснованности при принятии
Создание
благоприятных
условий
для социально-
значимой
деятельности
5.10
Разработка
мехашвма привлечения субъектов
профессиональной деятельности по
управлению муниципальным имуществом
Расширение
круга распорядительных решений в сфере
муниципального имущества
5.4
* 5.5
£
5.1
Повышение
уровня профессиональной
ПОДГОТОВЮ1
специалистов
по
управлению
Формирование
органшацианно ЭГОНСМИЧ2СКОГО
механизма
воспроизводства муниципального
имущества
Формирование
и внедрение
системы
мошггоринга эффективности
I
L
5.12
5.11
Уточнение
порядьа определения ставок арецды и
цены земли для учета экономического
воздействия предприятия ш окружающую
срещу
Разработка
нормативов и лимитов использования
муниципалыюго имущества в административных
и социальных целях
v 5.6-
Создшше ДОСГОВСрНОЙ
3.3
Создание
благоприятной социальной и экономической
среды для населения
Рациональное
распределение муниципалыюго имущества
Оптимизация
распределения муниципалыюго имущества
по функциональному назначению
Стимулирование
развития эюномики муниципального
образования
3.2
Создание
условий для развития рыночных отношений
в имущественной сфере
Возрасшние
ценности муниципалыюго имущества
Т
4.6
"С
А
4.1
4.3
4.4
4.5
Привлечение
частных
инвестиций в муниципальный сектф
Обеспечение
кардинального улучшения материально-
технического
состояния
муннципально го имущества
Повышен
не
качества
нормативного обеспечения управления
муниципальным имуществом
Минимизация
затрат
по содержанию системы управления
муниципальным тгугцеством
1
Совершен
сг-
вование
системы учета муниципалы«) го имущества
4.8
4.9
4.7
Регулирование
землепольг
зования с целью снижен и уровня
экологического воздействия на
окружающую
среду
Обеспечение
оптимальной структуры муниципального
имущества по
втщам
собственности и вариантам использования
5.8
Обеспечение
прозрачности руководства, установление
стандартов
обслуживания
Иаюлизтаниемеханизмсп
и структур, оснопшпшк на Koimcjramiut
принципов государственного и части
его yiipau'icira
5.3
Вззвтгтие
государственного земельного кадастра
I
-5Д
(Армирование раесгра муниципального имуществ
а
Рисунок 2.6 - Дерево целей в системе управления муниципальной собственностью
Единодушно муниципальные образования определяют лишь цель управления - эффективное использование муниципального имущества, и задачи управления, связанные с повышением доходности объектов имущественного комплекса (выше определяемые нами лишь в качестве второго уровня подцелей).
Согласно федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в основе концепции управления муниципальной собственностью должен лежать принцип соответствия объема и состава объектов муниципальной собственности характеру задач, решаемых в рамках муниципального образования в интересах его населения.
Для решения задач формирования состава муниципальной собственности, необходимого для функционирования органов местного самоуправления и определения перечня имущества, подлежащего отчуждению из муниципальной собственности (в том числе в соответствии с требованиями федерального закона от 22.07.2008 г. № 159-ФЗ), автор предлагает условно разделить объекты имущественного комплекса на две группы: функционально-целевое и коммерческое имущество.
Функционально-целевое имущество включает в себя объекты муниципального имущества, необходимые для осуществления функций и задач органов местного самоуправления, это так называемая «пассивная» часть объектов муниципальной собственности. «Активная» часть объектов муниципальной собственности - это коммерческое имущество, которое не обременено функционально-целевым назначением и способно приносить доход в местный бюджет, обеспечивая тем самым содержание «пассивной» части объектов имущественного комплекса.
Выделение функционально-целевого и коммерческого имущества тесным образом связано с функциональными особенностями муниципальной собственности, противоречивым характером социальной и экономической реализации муниципальной собственности.
Соответственно, методы, способы и цели управления функционально- целевым и коммерческим имуществом будут отличаться друг от друга.
Классификация муниципального имущества по целям управления представлена на рисунке 2.7.
Рисунок
2.7 — Классификация муниципального
имущества по целям
управления
На основе анализа целей управления муниципальным имуществом автор выделяет два критерия эффективности управления муниципальной собственностью:
максимизация результата (прибыли) при обоснованности затрат на управление;
максимизация результата при соответствии функционально- целевым нормативам, определяемым на основе стратегических целей развития муниципального образования.
Первый критерий отражает экономическую или коммерческую эффективность использования объектов муниципальной собственности и
социальную эффективность использования объектов муниципальной собственности. Второй критерий - результативность управления муниципальной собственностью с точки зрения функционально-целевой значимости объектов имущественного комплекса.
Экономическая эффективность использования объектов муниципальной собственности выражается в доходах, приносимых этими объектами. Под доходами муниципальной собственности автор понимает, как поступления в бюджет доходов от аренды и приватизации объектов муниципальной собственности, так и увеличение стоимости объектов муниципальной собственности. Уровень доходности объектов муниципальной собственности в конкретных случаях может определяться с учетом складывающегося на рынке уровня доходности аналогичного объекта, и отраслевой специфики его использования.
Поскольку экономическая эффективность использования объектов муниципальной собственности характеризует экономический эффект от управления, автор предлагает использовать одноименный показатель для оценки эффективности управления муниципальной собственностью.
Показатель экономической эффективности использования муниципальной собственности может быть определен как соотношение полученного бюджетом результата от управления объектами муниципальной собственности (суммы доходов от аренды и приватизации объектов муниципальной собственности, доходов от земельного налога, а так же возможных доходов бюджета от перечисления части прибыли муниципальных унитарных предприятий) к общим затратам на управление муниципальной собственностью:
Дигг, + Н, + Пп
ГА ГЛ исп о р
^ОК - - (2.1)
где:
- экономическая эффективность использования муниципальной собственности;
Дис„ - совокупные доходы от аренды и приватизации объектов муниципальной собственности, руб.;
Нд- поступления в местный бюджет земельного налога, руб.;
Пр - поступления в местный бюджет доходов от перечисления части прибыли муниципальных унитарных предприятий, руб.;
3 - общие затраты на управление муниципальной собственностью, руб.
Затраты на управление муниципальной собственностью включают:
расходы местного бюджета, связанные с руководством и управлением муниципальным имуществом (ведомственные расходы, в том числе расходы департамента земельных и имущественных отношений);
расходы на содержание муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
прочие затраты на содержание объектов движимого и недвижимого имущества, земельных участков.
Если показатель Ээк < 1 ? то использование муниципальной собственности с экономической точки зрения неэффективно, если
эж > 1,
то использование муниципальной собственности эффективно.
В тех случаях, когда необходимо учесть динамику показателей экономической эффективности использования муниципальной собственности в разные периоды времени (особенно в условиях нестабильной экономики), в расчеты целесообразно ввести показатель дисконтирования доходов и затрат.
Социальная эффективность использования объектов муниципальной собственности отражает степень соответствия направления использования данных объектов интересам местного сообщества как сложной социальной системы.
Выделяют несколько аспектов, с позиций которых оценивается эффективность использования объектов муниципальной собственности функционально-целевого назначения:
производство муниципальных благ;
пользование земельными участками;
градостроительство и развитие инфраструктуры;
охрана окружающей среды и т.д.
Учитывая тот факт, что конечным продуктом реализации любой социально-ориентированной муниципальной собственности является социальный или институциональный капитал муниципального образования, автор предлагает рассматривать социальную эффективность использования муниципальной собственности с позиции расширенного воспроизводства институционального капитала.
По мнению известных зарубежные ученых Р. Jla-Порте, А. Шлифера, В. Вишни, показателем измерения институционального капитала является уровень доверия населения к проводимой органами власти социально-экономической политике реализации муниципальной собственности, или так называемый уровень удовлетворенности населения деятельностью органов власти29. В связи с этим социальную эффективность использования муниципальной собственности можно рассматривать как корреляцию уровня доверия населения к проводимой местными органами власти социально-экономической политики реализации муниципальной собственности и качества управляющего воздействия на объекты имущественного комплекса.
Уровень доверия населения к экономической политике местных
органов власти по реализации муниципальной собственности отражает
показатель диспропорций между существующим и проектируемым
функционально-целевым использованием объектов муниципальной
собственности. Чем больше показатель диспропорций, тем ниже
эффективность применяемых в системе управления муниципальной собственностью институциональных инструментов, устройств, институтов, ниже уровень доверия населения к проводимой местными органами власти экономической политике и соответственно больше совокупная величина дополнительных штрафных платежей за неэффективное использование объектов муниципальной собственности.
Безразмерный комплексный показатель диспропорций (расхождений) между существующим и проектируемым использованием объекта муниципальной собственности впервые был предложен в работе В.Ю. Кузнецова, в которой показатель использовался для оценки эффективности объектов недвижимости30. В данном исследовании автор предлагает интерпретировать комплексный показатель диспропорций применительно к объектам функционально-целевого имущества. Это дает возможность отразить социальное направление реализации муниципальной собственности.
п
(2.2)
где:
- коэффициент «жесткости» политики штрафных санкций за неэффективное использование объекта муниципального имущества с точки зрения его функционально-целевого назначения;
Вг - весовой коэффициент дефицитности ьтого вида имущества; £>/ - показатель уровня диспропорций по 1-тому виду имущества; п - количество объектов муниципальной собственности.
Коэффициент «жесткости» политики штрафных санкций определяет, во сколько раз сумма дополнительных штрафных платежей за неэффективное использование объекта (несоответствие функционально- целевому назначению) может превышать величину исходной арендной платы. При = 1 максимальная величина штрафов не сможет превысить исходной арендной платы; иначе, наименее эффективное использование объекта удваивает плату за пользование землей; при кя = 2- утраивает и т. д.
Значения Ш - весовых коэффициентов дефицитности /-того вида имущества - определяются экспертным путем в зависимости от состава и структуры имущественного комплекса конкретного муниципального образования.
Показатель социальной эффективности использования муниципальной собственности (Эсоц) рассчитывается как величина, обратная к показателю уровня диспропорций (£>) между существующим и проектируемым использованием объекта муниципальной собственности в рамках его функционально-целевого назначения:
э = -!-
СОЦ
(2.3)
Чем меньше безразмерный комплексный показатель диспропорций, тем выше показатель социальной эффективности использования объекта муниципальной собственности. Максимальное значение Эсоц = 1 означает полное соответствие фактического ресурсопотребления проектируемому. В таком случае частные диспропорции отсутствуют, а население полностью удовлетворено системой управления муниципальной собственностью.
На основании показателя социальной эффективности использования муниципальной собственности можно проводить планирование вариантов использования объектов имущественного комплекса, формировать функционально-целевые показатели использования муниципальной собственности, реализовывать политику местных органов власти,
направленную на повышение социально-экономической эффективности использования муниципальной собственности.
Предложенные выше показатели экономической и социальной эффективности использования муниципальной собственности позволяют органам местного самоуправления сформировать состав и рациональную структуру имущества муниципального образования, которые не только соответствуют критериям эффективного управления, но и способствуют полноценной экономической реализации муниципальной собственности.
Определив, таким образом, основные параметры механизма эффективного управления муниципальной собственностью, рассмотрим далее следующий элемент совершенствования системы управления, а именно, оценку эффективности управления муниципальной собственностью.