§2.Развитие российского законодательства об охране лесов

В соответствии с Конституцией (ст.72) лесное законодательство РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Лесное законодательство РФ состоит из ЛК, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

К полномочиям субъектов РФ в данной сфере является прежде всего разработка, утверждение и реализация территориальных (региональных) программ по охране и использованию лесного фонда, в рамках законов РФ . Во многих субъектах РФ приняты нормативные правовые акты в области охраны и использования лесов, например, Лесной кодекс Республики Башкортостан, Лесной кодекс Саратовской области, Закон Чувашской Республики «О лесе», Лесохозяйственный регламент ГКУ СО «Свердловское лесничество» Свердловской области. Принимаемые в регионах акты в основном касаются особенностей аренды участков лесного фонда, правового режима зеленых зон (зеленого фонда) поселений и лесов, не входящих в лесной фонд (например, лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения).

Согласно Федеральному закону №122-ФЗ от 22.08.2004 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹, в соответствии с которым все полномочия по регулированию лесных отношений переданы федеральным органам.

Лесное законодательство РФ направлено на обеспечение рационального использования лесов, их охрану, защиту и воспроизводство исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования.

Отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, не включенной в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, помимо лесного законодательства регулирует гражданское законодательство, законодательство РФ о растительном мире, земельное, водное законодательство РФ.

Отношения в области использования древесины, технического и лекарственного сырья, а также иных лесных ресурсов, добытых в установленном порядке при пользовании лесным фондом и лесами, не входящими в лесной фонд, регулирует гражданское законодательство и иное законодательство РФ.

Отношения в области использования и охраны животного мира, водных объектов, недр, атмосферного воздуха регулирует лесное законодательство РФ в той мере, в какой это необходимо для рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью.

Имущественные отношения, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, регулирует гражданское законодательство РФ, если иное не предусмотрено ЛК.

Административные отношения, в том числе финансовые, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью, регулирует лесное законодательство РФ в соответствии с административным и финансовым законодательством РФ.

В РФ действовал до 01.01.2014г. Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 N22-ФЗ . ЛК РФ 1997 года признан утратившим силу с 1 января 2008г. До приведения в соответствие с новым ЛК РФ законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и порядке, предусмотренных законодательством применяются постольку, поскольку они не противоречат ЛК РФ 2006 г.

Понятие "лесное законодательство" определено в ст.2 Лесного Кодекса РФ. Лесное законодательство состоит из Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. В новом Кодексе система лесного законодательства определена иначе, чем в ЛК РФ 1997 г., который относил к лесному законодательству, помимо федеральных и региональных законов, также другие нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации.

Таким образом, термин "законодательство" использован в ст.2 Лесного Кодекса в узком смысле. Под законодательством здесь понимаются только Кодекс (как вид федерального закона), федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Буквальное толкование рассматриваемой нормы позволяет утверждать, что собственно понятие "лесное законодательство" не охватывает правовые акты Президента РФ и органов, нормотворческие полномочия которых названы в пунктах 2-6 ст.2 Лесного Кодекса РФ. Такой подход к определению системы законодательства характерен и для других современных законов, в частности, ЗК РФ.

Лесной Кодекс 2006 года определяет иерархию правовых актов в системе лесного законодательства. Наибольшей юридической силой в этой системе обладают Кодекс и другие федеральные законы, регулирующие лесные отношения. Следует обратить внимание на то, что законодатель в данном случае не наделяет Кодекс большей юридической силой по сравнению с другими федеральными законами, относящимися к лесному законодательству. Это объяснимо, так как Кодекс является видом федерального закона, не обладающим формальным приоритетом по отношению к другим федеральным законам.

Новый Лесной Кодекс не относит указы Президента РФ к актам лесного законодательства, в то же время допуская регулирование лесных отношений при помощи таких правовых актов. При этом указы Президента РФ обладают меньшей, по сравнению с Кодексом и федеральными законами, юридической силой. Под федеральными законами в данной норме следует понимать не только законы, входящие в систему лесного законодательства, но и те, которые не имеют основным предметом регулирования лесные отношения.

Правительство РФ вправе принимать правовые акты, регулирующие лесные отношения, в пределах полномочий, определенных Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента РФ. Имеются в виду прежде всего нормы указанных нормативных правовых актов, из которых прямо следует право и (или) обязанность Правительства РФ принять соответствующее решение. Например, согласно ст.15 Вводного закона Правительство РФ до 01.07.2007 г. обязано издать нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию положений нового Кодекса. Непосредственно в Кодексе не установлено, что соответствующие решения Правительства РФ не должны противоречить Кодексу, а также федеральным законам и указам Президента РФ, регулирующим земельные отношения, однако это непосредственно вытекает из принципа законности в нормотворческой деятельности и обусловлено самой иерархией правовых актов в национальной правовой системе.

В соответствии со ст.23 ФКЗ от 17.12.1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"¹ Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Роль российского правительства в регулировании лесных отношений заключается в конкретизации общих норм закона. За последние годы им было принято немало правовых актов, регулирующих указанные отношения. Например, постановлениями Правительства РФ утверждены такие документы, как Положение о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом²; Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий¹; Правила расчета и взимания платы за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и за перевод земель лесного фонда в земли иных (других) категорий²; и др.

Нормативные указы Президента России и постановления Правительства РФ, регулирующие лесные отношения, которые не утратили силу до введения в действие Кодекса, применяются в части, не противоречащей Кодексу (ст.13 Вводного закона).

Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, только в случаях, предусмотренных Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, регулирующие лесные отношения, могут издаваться только на основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов и законов субъектов Российской Федерации. Низовым звеном в иерархии правовых актов, регулирующих лесные отношения, являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, издаваемые в пределах компетенции соответствующих местных органов. Такие акты могут издаваться лишь на основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Под "иными" нормативными правовыми актами субъектов Федерации следует понимать прежде всего акты органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Отношения, регулируемые лесным законодательством, определены в ст.3 Лесного Кодекса РФ. Лесное законодательство регулирует:

а) Лесные отношения. При этом содержание понятия "лесные отношения” данная статья не раскрывает. Отсутствие соответствующей нормы-дефиниции является существенным недостатком нового Кодекса, так как не позволяет однозначно определить предмет правового регулирования для актов лесного законодательства и четко отграничить собственно лесные отношения от связанных с ними других общественных отношений. Можно предположить, что под лесными отношениями прежде всего необходимо понимать отношения, связанные с использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов;

б) Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений. Имущественные отношения регулируются Гражданским Кодексом РФ и другими актами гражданского законодательства (ст. 2 ГК РФ). В части регулирования имущественных отношений, связанных с оборотом лесных участков и лесных насаждений, нормы ЗК РФ, Лесного Кодекса и других федеральных законов должны рассматриваться в качестве специальных по отношению к нормам гражданского законодательства. Например, большое количество таких специальных правовых норм содержится в главах 6-8 Лесного Кодекса.

Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других имущественных прав, регулирует договорные и иные обязательства, прочие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Другие отрасли законодательства не могут первично регулировать указанные отношения. Поэтому имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению лесными земельными участками, совершению с ними сделок регулируются гражданским законодательством.

В то же время земля и находящиеся на ней леса являются весьма специфическими природными объектами, особенности которых при определенных условиях могут влиять на возможность и объемы участия данных объектов в гражданском обороте. С учетом этого в ст.3 Лесного Кодекса установлено, что для имущественных отношений общее значение имеют нормы гражданского законодательства, а специальное - нормы земельного, лесного и других отраслей законодательства. В таком случае, согласно одному из общих принципов права, приоритет имеют специальные нормы.

Можно сказать что сложность и многообразие законов в лесной сфере, их постоянное изменение потребует много юристов в данной отрасли народного хозяйства.

Но в целом следует отметить, что законодатель старается занять правильную позицию при понимании земель лесного фонда с учетом того, что леса являются уникальным ограниченным элементом природы, возникшим в результате природного процесса эволюции, и выполняют свойственные только им уникальные функции.