Глава 1. Общая характеристика правового регулирования охраны лесов

§1. Понятие, принципы и содержание правовой охраны лесов

Предусмотренная лесным законодательством система мер, направленных на организацию рационального использования и воспроизводство лесов, их охрану от загрязнения, истощения и уничтожения, защиту от пожаров, вредителей и болезней, образует понятие правовой охраны лесов.

В статье 5 Лесного кодекса Российской Федерации, от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 12.03.2014)¹ «Понятие леса», говорится, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.

Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии с ЛК РФ (ст. 67, 69 и 92).

Лесное законодательство состоит из ЛК РФ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.

Статья 1 ЛК РФ основывается на конституционной норме установившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельное народов, проживающих на соответствующей территории .

Можно отметить, что ст.2 ЛК РФ 1997 г., определяя цели и задачи лесного законодательства, указывала на то, что лесное законодательство исходит из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования. Основные принципы государственного управления области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизведения лесов были установлены в ст.50 ЛК РФ 1997 г.

Нормативное определение основных принципов лесного законодательства, предложенное в ст.1 ЛК, следует рассматривать в качестве новеллы по сравнению с ЛК РФ 1997 г.: новый Лесной Кодекс иначе определяет основы и приоритеты правового регулирования в области лесных отношений. При сохранении в измененном виде ряда прежних принципов лесного законодательства ЛК РФ 2006 г. дополнился рядом новых принципов:

• устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

• сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

• использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

• обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в пользовании лесами и лесных ресурсах:

• воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

• обеспечение охраны и защиты лесов;

• участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством РФ порядке и формах;

• использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;

• подразделение лесов на виды: по целевому назначению и установление категорий зашиты лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;

• недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; платность использования лесов.

Значение данных норм и принципов состоит в том, что они определяют цели, на которые должна быть ориентирована вся нормотворческая деятельность в области лесного законодательства, находящая выражение в нормах как Лесного Кодекса, так и других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Этим же принципам должно подчиняться также подзаконное нормотворчество в сфере земельных отношений, касаемых лесов осуществляемое Президентом России, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в рамках их компетенции.

Кроме того, указанные нормы-принципы могут в определенных случаях служить критерием, позволяющим разрешать возможные правовые коллизии при применении отдельных актов и норм лесного законодательства.

Как предусмотрено лесным законодательством (ст.8 ЛК РФ и ст.3 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»), лесные участки в составе земель лесного фонда, как и сами земли лесного фонда, находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Что же касается права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, права ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), права аренды лесных участков, а также права безвозмездного срочного пользования лесными участками, то они возникают и прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ.

Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. №200-ФЗ1 вступил в силу 1 января 2007 , и применяется к отношениям, возникшим после дня введения его в действие. Многие статьи Кодекса носят отсылочный характер и требуют принятия иных подзаконных актов и законов субъектов РФ, которые должны создать легитимные условия для содержащихся в нем норм. Так, части 1 ст.15 Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ (ред. от 02.12.2013) "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"¹ устанавливает, что Правительство РФ до 1 июля 2007 г. издает нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию положений ЛК РФ. Представляется, что за полгода качественно решить поставленную задачу достаточно сложно. Поэтому данная работа идет и поныне, редактируется и сам ЛК. С момента принятия было приято 14 федеральных законов об изменениях в ЛК.

В ст.5 ЛК РФ говорится том, что использование, охрана, защита и воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о. природном ресурсе. В ЛК РФ 1997 г. лес был представлен как совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Леса и многолетние насаждения признавались недвижимым имуществом до принятия Федерального закона от 04 декабря 2006 г. №201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесшего изменения в п.1 ст.130 ГК РФ, исключающие слова ''леса, многолетние насаждения" из перечня недвижимых вещей. Таким образом, леса и многолетние насаждения, как и другие вещи, не относящиеся к недвижимости, признаются теперь движимым имуществом. К недвижимому имуществу относятся лесные участки, так как согласно ст.93 ЛК РФ право собственности и другие имущественные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение, подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"¹.

В ЛК РФ 1997 г. (в отличии от настоящего) была дана подробная характеристика объектов лесных отношений, которыми являлись: лесной фонд РФ, участки лесного фонда, права пользования ими; леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими; древесно-кустарниковая растительность. В лесной фонд включались все леса, за исключением лесов, расположенных на землях министерства обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного фонда. В лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, включалась древесно-кустарниковая растительность, расположенная на: землях сельскохозяйственного назначения; землях транспорта; землях городских и сельских поселений (за исключением городских лесов); землях водного фонда; землях иных категорий.

Объектами лесных отношений являются земли, на которых располагаются леса и лесные участки. Леса располагаются как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Согласно Земельному Кодексу РФ земли по целевому назначению подразделяются на семь категорий, одной из которых являются земли лесного фонда. К землям лесного фонда относятся лесные земли и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли, о чем говорится в ст.101 Земельного Кодекса РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ принятого ГД ФС РФ 28.09.2001 (действующая редакция от 28.12.2013)¹ Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Порядок использования и охраны земель лесного фонда, отнесение земель к землям лесного фонда и переход их в земли иных категорий осуществляются в порядке установленном земельным и лесным законодательством РФ.

Земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, которые располагаются на землях лесного фонда и других землях. Следует обратить внимание на то, что согласно ст.11 Вводного закона², лесхозы подлежат преобразованию в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации в срок до 01.01.2008 г.

Лесничества и лесопарки также располагаются на землях:

1)Министерства обороны и других силовых ведомств, на которых расположены леса;

2)поселений, на которых расположены городские леса;

3)особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса.

Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплутационные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам (ст.10 ЛК РФ). В JIK РФ 1997 г. в соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда выделялись леса первой, второй и третьей групп, кроме того, в лесах могли быть выделены особо защищенные участки с ограниченным режимом лесопользования.

На I января 2005 г. леса первой группы составляли 269,6 млн. га (23% общей площади лесов России), второй группы - 88,8 млн. га (6%) и третьей группы - 815 млн. га (71 %)¹

Такие статистические данные обусловили целесообразность перехода от деления лесов на первую, вторую и третью группы на защитные, эксплутационные и резервные леса.

ЛК РФ 1997 г. закреплял нахождение лесного фонда и расположенных на землях минобороны лесов в федеральной собственности. Еще на стадии обсуждения проекта ЛК РФ многие юристы и ученые, занимающиеся данной проблематикой, предостерегали разработчиков проекта от включения норм, предполагающих приватизацию лесов (лесных участков), нарушающих право настоящих и будущих поколений граждан России на леса как общественное достояние. ²В новом ЛК РФ предусмотрено нахождение лесных участков в составе земель лесного фонда в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяется в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, лесные участки, находящиеся не на землях лесного фонда, а на землях других категорий, могут находиться в различных формах собственности, в том числе в частной собственности физических и юридических лип. Положение о том, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, установлено в ст.3 Федерального закона "О введении с действие Лесного Кодекса Российской Федерации". Статья 10 указанного Закона предусматривает, что распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством. Необходимо отметить, что такое распоряжение лесными участками возможно с 8 декабря 2006 г. - дня официального опубликования и вступление в силу Федерального закона "О введении с действие Лесного Кодекса Российской Федерации".

Что же понимается под лесным участком? Согласно п.2 ст.6 ЗК РФ участком является часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Таким образом, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в процессе проведения лесоустройства, прошедший государственный кадастровый учет лесных участков. В ЛК РФ 2006 г. нет понятия лесного кадастра, а государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре ”¹.

Использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов, леса могут использоваться для разных целей, если они не противоречат ЛК РФ и другим федеральными законам. Виды использования лесов, признаваемые предпринимательской деятельностью, осуществляются на землях лесного фонда лицами, зарегистрированными в РФ в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. №129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”². Согласно ст.71 JIK РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное (бессрочное) пользование; гражданам - в безвозмездное срочное пользование и в аренду.

По договору аренды лесного участка арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для использования в предусмотренных ЛК РФ целях. Объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет. Договор аренды лесного участка заключается на срок от 10 до 49 лет, в некоторых случаях использования лесов – на срок от одного года до 49 лет. Срок договора аренды лесного участка определяемся в соответствии со сроком разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом.

ЛК РФ 1997 г, предусматривал предоставление участков лесного фонда для специального лесопользования на следующих правах: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования. Договор аренды участка лесного фонда заключался на срок до 99 лет на основании результатов лесного конкурса. Таким образом, можно сделать вывод, что ЛК РФ 2006 г. исключает договор концессии лесных участков и проведение конкурса на право заключения договора аренды лесных участков, заменив их аукционами. Изменен и максимальный срок аренды лесных участков с 99 до 49 лет.

Лесопользования допускалось только при наличии лесорубочного билета, ордера или лесного билета, которые выдавались ежегодно на осуществление видов лесопользования, указанных в соответствующем договоре. JIK РФ 2006 г. не предусматривает выдачу лесорубочных билетов, ордеров и лесных билетов и вводит понятие "лесная декларация" - заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов. Лесная декларация подается ежегодно в органы государственной власти, органы местного самоуправления лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду. Форма лесной декларации, порядок ее заполнения и подачи утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Можно сделать вывод, что разрешительный порядок использования лесов заменяется на заявительный. Однако согласно Федеральному закону "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"¹ лесорубочный билет, ордер и (или) лесной билет, выданные до дня введения в действие ЛК РФ, признаются действительными до истечения срока их действия. Органы исполнительной власти в пределах их полномочий для осуществления краткосрочного пользования лесным фондом и выполнения лесохозяйственных работ вправе выдавать лесорубочные билеты, ордера и лесные билеты на срок их действия до 1 января 2008 г.

Граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков, а в случае осуществления заготовки древесины без предоставления лесного участка - договоров купли-продажи лесных насаждений. Граждане осуществляют заготовку древесины для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать один год. Договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, договоры купли-продажи лесных насаждений заключаются по результатам аукционов, проводимых путем повышения начальной цены предмета аукциона.

Если проанализировать отношения, связанные с использованием лесов, то можно сделать вывод, что речь идет в основном об имущественных отношениях, объектом которых выступает лесной участок либо лесные насаждения. Исключение составляет использование лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и пребывание граждан в лесах.

Право общего пользования лесами возникает на основании ст.11 JIK РФ, закрепляющей право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах в некоммерческих целях, в частности для отдыха, туризма, проведения оздоровительных мероприятий, охоты и т.п. В таких случаях граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах, и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, и других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, т.е. пищевых лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов, т.е. пней, бересты, коры деревьев и кустарников, хвороста, веточного корма, еловой, пихтовой, сосновой лапы, мха, лесной подстилки и т.п.

Пребывание граждан в лесах в целях охоты, рыбалки регулируется лесным законодательством и законодательством о животном мире: (№209-ФЗ от 24.07.2009 г. "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"¹, №148-ФЗ от 02.07.2013г. "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"², №166-ФЗ от 24.12.2004г. “О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов”)³.

Находясь в лесах, граждане обязаны соблюдать правила и санитарной безопасности в лесах, правила лесовостановления, ухода за лесами.

Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах и безопасности граждан при выполнении работ. Если обеспечение пожарной и санитарной безопасности в лесах регулируется правилами соответственно о пожарной и санитарной безопасности в лесах, установленных органами государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, то кто и как будет определять критерии безопасности граждан и при выполнении каких работ, законодателем не определено. Вероятно, что будет ограничено или запрещено пребывание граждан не только на тех лесных участках, которые будут находиться в частной собственности, но и на тех, которые будут предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование или в аренду, что ставит под сомнение свободное и бесплатное пребывание граждан в лесах.

Граждане не вправе заготавливать и собирать грибы и дикорастущие растения, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибы и дикорастущие растения, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с ФЗ от 08.01.1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах"¹. Нарушение данного запрета, в зависимости от вида и состава конкретного правонарушения, может повлечь административную или уголовную ответственность, а также возникновение обязанности возместить вред, причиненный лесам.

Перечень случаев, когда земельные участки могут предоставляться гражданам и юридическим лицам, является исчерпывающим и не должен толковаться расширительно.