4.8 Понятие расходов бюджета, их классификация. Состав и структура расходов бюджетов бюджетной системы рф

По мнению профессора М.В. Романовского: «Расходы бюджета — денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления».¹ Это определение достаточно точно характеризует материально-вещественную сторону расходов бюджета. В Бюджетном кодексе РФ дано близкое по смыслу определение: «Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета».

В учебнике «Финансы и кредит» под редакцией Т.М. Ковалевой содержится следующее определение: «расходы бюджета — это экономиче­ские отношения, возникающие по поводу распределения фонда денеж­ных средств любого уровня бюджетной системы для финансового обе­спечения функций законодательной и исполнительной власти»². В этом определении прослеживается не только принадлежность расходов к уровням бюджетной системы, но и разделение потребностей властвующего аппарата в зависимости от законодательной и исполнительной инициативы.

Расходы бюджетов разнообразны и зависят от множества факторов: уровня социально-экономического развития страны; административно- государственного устройства государства; внутренней и внешней политики; приоритетов государства и т.д..

Для того чтобы выяснить роль и значение бюджетных расходов, необходимо рассмотреть их классификацию по определенным признакам.

В соответствии с принадлежностью расходов к функциям органов власти расходы бюджетов современной России делятся следующим образом:

- расходы на управление;

- расходы на развитие хозяйства;

- расходы на социально-культурные мероприятия;

- прочие расходы.

В составе расходов федерального бюджета назовем еще один чрез­вычайно важный вид — расходы на национальную оборону.

Не менее важным является деление государственных расходов с уче­том характера финансируемых потребностей на обыкновенные и чрез­вычайные. Обыкновенные расходы предназначены покрывать постоян­ные, возобновляемые каждый финансовый год потребности государства. Чрезвычайные расходы связывались со случайными, кратковременными и меняющимися потребностями органов власти. Обыкновенные государ­ственные расходы должны финансироваться за счет обыкновенных государственных доходов, а чрезвычайные расходы — за счет чрезвы­чайных доходов.

По степени предсказуемости наступления необходимости понесения расходов они могут быть запланированные и вне­запные, т.е. незапланированные. Наступление запланированных расходов в каждом конкретном году оче­видно законодателю заранее, что позволяет учесть их при составлении закона о бюджете.

Помимо запланированных расходов государство несет и расходы, не предусмотренные бюджетом. Однако такие непред­виденные расходы должны быть обеспечены источником финансирова­ния. Иначе само признание необходимости таких внезапных (не пред­виденных заранее) расходов станет фикцией — когда расходы юриди­чески закреплены, но будет отсутствовать механизм исполнения такой необеспеченной нормы бюджетного права.

Под капитальными расходами бюджетов понимается та часть государственных и муниципальных расходов, которой обеспечи­вается инновационная и инвестиционная деятельность. То есть это рас­ходы, устремленные в будущее, или, как их именовал известный рус­ский финансист Б.И. Игнатевский, «расходы, понесение которых в ка­ждый конкретный бюджетный год вроде бы минуемо, но с точки зрения будущего — неминуемо»³. К таким расходам относят, в частности, ста­тьи расходов, предназначенные для:

- осуществления инвестиций в действующие или вновь создавае­мые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой;

- предоставления бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

- проведения капитального (восстановительного) ремонта различ­ного государственного и муниципального имущества;

- понесение иных расходов, связанных с расширенным воспроиз­водством;

- расходов, при осуществлении которых создается или увеличива­ется имущество, находящееся в собственности соответственно Россий­ской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и т.д.

Под текущими расходами бюджетов понимается часть госу­дарственных и муниципальных расходов, понесением которой обеспе­чивается текущее финансирование бесперебойного функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субси­дий и субвенций на текущее функционирование.

По принадлежности к уровню бюджетной системы выделяют федеральные, региональные, местные расходы.

Именно выбранная модель распределения расходных полномочий и функций между бюджетами различных уровней на практике исчерпы­вающим образом и определяет эффективность или неэффективность национальной социально-экономической политики как на общегосу­дарственном, так и — особенно — на субфедеральном и местном уров­нях.

В бюджетном зако­нодательстве России вопросам закрепления определенных групп расходов по бюджетам различных уровней посвящены положения главы 11 Бюд­жетного кодекса РФ. К примеру, статьей 84 установлен перечень расходных обязательств Российской Федерации (расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета).

Такой перечень появился в Бюджетном кодексе РФ сравнительно недавно. Он стал результатом всех преобразований, касающихся межбюджетных отношений в России на основе «Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года». Для устранения нечеткости разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы существующей ранее стало необходимым закрепить постоянно действующий механизм установления в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, решениях органов местного самоуправления расходных полномочий. Действовавшая ранее редакция устанавливала перечень расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней, в новой же редакции все разграничение расходных полномочий сведено к трем принципиальным схемам представленным в таблице 2.

Первая схема - «собственные или непересекающиеся полномочия», когда каждый уровень власти самостоятельно решает, сколько ему нужно средств на выполнение закрепленных за ним функций, находит деньги в своем бюджете и исполняет эти обязательства.

Вторая схема - «рамочное регулирование», когда вышестоящие органы власти устанавливают только общие принципы и условия, детальное же регулирование расходных обязательств, включая определение их объема, проводят нижестоящие органы власти, они же обеспечивают их финансовое обеспечение и исполнение.

Эти две схемы являются основными, гарантируя реальную бюджетную самостоятельность регионов и муниципалитетов в сферах их ведения. Только в тех случаях, когда необходимо гарантировать определенный уровень расходов на всей территории страны или субъекта Федерации, должна применяться третья схема делегирования исполнения полномочий или «обеспеченного федерального мандата». Это означает, что вышестоящие власти определяют объем и цели расходов, например, на выплату социальных пособий и передают по четким нормативам субвенции смбюджетам субъектов Федерации или муниципалитетам для их финансирования.

Таблица 6 - Разграничения расходных полномочий в России на современном этапе

	Расходные полномочия
	Нормативно-правовое регулирование расходов		Финансовое обеспечение расходов	Исполнение (финансирование) расходов
	Установление	Регламентация
	1. Собственные полномочия
Федерация	РФ	РФ	РФ	РФ
Субъекты РФ	СФ	СФ	СФ	СФ
Органы МСУ	МСУ	МСУ	МСУ	МСУ
	2. Рамочное федеральное регулирование
Полномочий субъектов РФ	РФ	СФ	СФ	СФ
Полномочий МСУ	РФ	МСУ	МСУ	МСУ
	3 а. Делегирование полномочий Федерацией
Субъекты РФ	РФ	РФ	РФ	СФ
Органы МСУ	РФ	РФ	РФ	МСУ
	3 б. Делегирование полномочий субъектами Федерации
Органы МСУ	СФ	СФ	СФ	МСУ

Как видно из таблицы 6, в двух центральных ее столбцах всегда стоят одни и те же обозначения. Это отражает суть проведенных преобразований: тот уровень власти, который определяет объем обязательств, должен отвечать за их финансовое обеспечение.

В итоге, расходы бюджета следует понимать в следующих аспектах:

- как экономическая категория, это экономические отношения по поводу распределения централизованных фондов денежных средств;

- в материальном смысле, это денежные средства, направляемые на выполнение функций и задач государства и местного самоуправления.

Содержание и характер расходов бюджета государства определяются особенностями социально-экономического и государственного устройства страны, а также спецификой конкретного исторического этапа развития. В то же время любое государство независимо от каких-либо факторов объективно осуществляет расходы на финансирование традиционных функций.

В соответствии с Федеральным законом № 83-ФЗ осуществляется совершенствование правового статуса действующих бюджетных учреждений в России, в результате которого бюджетополучатели будут существовать в статусе казенных, бюджетных или автономных учреждений. Их отличия приведены в таблице 3.

Таблица 3 - Схема отличий казенных, новых бюджетных и автономных учреждений

Критерии сравнения	Автономное учреждение	Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав)		Казенное учреждение
Субсидиарная ответственность государства	нет	нет		есть
Ответственность учреждения	Всем имуществом, кроме: а) особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником; б) недвижимого имущества, закрепленного собственником	Всем имуществом, кроме: а) особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником; б) любого недвижимого имущества		в пределах доведенных ЛБО
Распоряжение имуществом	С предварительного согласия учреждения			Отсутствует
Особо ценное движимое имущество	Виды могут определять профильные министерства. Перечни определяет орган, выполняющий функции учредителя			Не выделяется
Органы управления	Наблюдательный совет Руководитель Иные органы (ученый совет, художественный совет и т.д.)	Руководитель (директор, ректор, главный врач и т.д.). Также могут быть совещательные органы и органы самоуправления.		Руководитель. Также могут быть совещательные органы и органы самоуправления.
Создание учреждения	1. Новые федеральные АУ создаются по решению Правительства РФ. 2. В подзаконном акте предлагается упростить создание АУ путем изменения типа БУ, передав данные полномочия от Правительства РФ профильным министерствам	1. Новые федеральные БУ создаются по решению Правительства РФ. 2. В подзаконном акте предлагается установить возможность создания БУ путем изменения типа АУ или КУ, передав данные полномочия от Правительства РФ профильным министерствам		1. Новые федеральные КУ создаются по решению Правительства РФ. 2. Массовый перевод части БУ в КУ в силу закона с 1 января 2011 года.
Реорганизация и ликвидация (банкротство запрещено)	По решению учредителя, - в случаях и порядке, установленных ГК РФ.	Предлагается упростить процедуру, передав полномочия по федеральным БУ от Правительства РФ профильным министерствам.		В отношении федеральных КУ – по решению профильного министерства.
Право внесения имущества в капитал хозяйственных обществ	Есть	Только в случаях, прямо установленных законом		Нет
Финансовое обеспечение	В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя, бюджетные инвестиции. Доходы поступают в самостоятельное распоряжение	В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя, бюджетных инвестиций и субсидий на иные цели. Доходы поступают в самостоятельное распоряжение.		На основе бюджетной сметы. Доходы от приносящей доход деятельности зачисляются в бюджет.
Документы о планах деятельности, государственное (муниципальное) задание	План ФХД (финансово-хозяйственной деятельности), государственное (муниципальное) задание			Смета, для отдельных учреждений – государственное (муниципальное) задание
Открытие счетов	Вправе открывать счета в банках и в соответствии с соглашением в Казначействе (финансовом органе)	В органах Казначейства (финансовых органах) за исключением случаев, установленных НПА
Распространение действия 94-ФЗ	Не распространяется	Распространяется в полном объеме
Заключение контрактов и иных гражданско-правовых договоров	Заключает от своего имени	Заключает от своего имени ( за исключением случаев, установленных НПА, когда БУ приравнивается к получателю бюджетных средств и заключает госконтракты)	Заключает от имени публично-правового образования
Привлечение заемных средств	Могут	Могут (с ограничением на крупные сделки)	Не могут
Финансовый контроль и контроль учредителя	Последующий (контроль выполнения госзадания)	В основном – последующий (контроль выполнения госзадания) Предварительный (санкционирование по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям)	Предварительный по всем расходам (проверка Казначейством наличия денежного обязательства), текущий и последующий контроль
Открытость	Сведения об учреждении и его деятельности публикуются в открытом доступе в сети Интернет на общероссийском сайте, который будет создан Федеральным казначейством и запущен с 1 января 2012 г. (ст.32 Закона 7-ФЗ)
НДС от платных услуг	Уплачивают (с учетом льгот, установленных ст. 149 НК РФ)
НДС от аренды	Уплачивают		Не уплачивают (платит арендатор – налоговый агент)
Налог на прибыль	Уплачивают (субсидия в налогооблагаемую базу не включается)		Не уплачивают
Госпошлина за наименование «Россия»	Не вправе применять	Применяется	Не вправе применять
Упрощенная система налогообложения	Не вправе применять	Применяется	Не вправе применять
Налог на имущество, земельный налог	Уплачивают (расходы на уплату налога на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество включены в сумму субсидии)		Уплачивают (за счет доведенных им на эти цели ЛБО)