Тема 4. Бюджетне регулювання та міжбюджетні трансферти План

1. Міжбюджетні відносини: сутність та моделі організації.

2. Державна політика фінансового вирівнювання місцевих бюджетів. Розмежування видатків між бюджетами.

3. Види та порядок перерахування міжбюджетних трансфертів.

4. Реформа міжбюджетних відносин в Україні та її вплив на місцеві фінанси.

5. Міжбюджетні відносини в зарубіжних країнах.

4.1. Міжбюджетні відносини: сутність та моделі організації

Міжбюджетний перерозподіл бюджетних фінансових ресурсів зумовлений такими обставинами:

• бюджетна система України відповідно до конституційного принципу унітаризму є цілісною системою, що встановлює єдиний для країни рівень видатків бюджетів у розрахунку на одного жителя або споживача гарантованих послуг згідно із принципом унітарності держави і забезпечується загальним доходом Державного бюджету; окремі бюджети адміністративно-територіальних одиниць рівноправні, оскільки бюджетна система не має ієрархічного підпорядкування, а відповідно і так званих бюджетних рівнів;

• економічний розвиток окремих адміністративно-територіальних одиниць (де формуються бюджети) нерівнозначний, тому бюджетні доходи щодо обґрунтованих для кожного бюджету видатків залежно від реального рівня податкоспроможності (рівня економічного розвитку) не збігаються за величиною: на стадії бюджетного планування бюджети завжди або профіцитні, або дефіцитні.

Саме внаслідок єдності бюджетної системи зумовлюється міжбюджетний перерозподіл коштів − вертикальний та горизонтальний (з позиції адміністративно-територіального устрою державної влади), та збалансування доходів і видатків усіх бюджетів країни.

Правові норми міжбюджетних відносин та фінансово-бюджетного механізму перерозподілу коштів, які визначені розділом IV Бюджетного кодексу України, викладені у 28 статтях. Вони утворюють логічно послідовну систему положень регламентації міжбюджетних відносин, а саме:

• визначення загальних правових та організаційних засад міжбюджетних відносин і механізму їх регулювання; їх здійснення, передачі державою прав на здійснення бюджетних видатків конкретним розпорядникам бюджетних коштів, визначення критеріїв розмежування видатків між місцевими бюджетами;

• встановлення порядку розмежування видатків та доходів між окремими бюджетами;

• встановлення порядку визначення необхідності та конкретної величини трансфертів та їх перерахування.

Наведені в розділі IV Бюджетного кодексу України «Міжбюджетні відносини» положення засвідчують еволюційні зрушення у напрямі подальшого логічного вдосконалення механізму бюджетної системи України.

Бюджетний кодекс України в редакції 2010 року вводить такі новації щодо удосконалення міжбюджетних відносин:

• розширено перелік видатків, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, за рахунок видатків на:

• фінансування центрів соціальної реабілітації дітей-інвалідів; центрів професійної реабілітації інвалідів (пп. “а” п. 4 ч. 1 ст. 89, пп. “а” п. 4 ст. 90);

• фінансування центрів соціально-психологічної реабілітації дітей; соціальні гуртожитки для бюджетів міст республіканського та обласного значення, районних та обласних бюджетів (пп. “а” п. 4 ч. 1 ст. 89, пп. “а” п. 4 ст. 90);

• утримання позашкільної освіти (заходи районного значення, республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення з позашкільної роботи з дітьми) (пп. “д” п. 1 ч. 1 ст. 89);

• виплату грошової компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги (пп.“а” п. 4 ч. 1 ст. 89);

• надано вичерпний перелік субвенцій на здійснення державних програм соціального захисту, що конкретизує категорії громадян, яким надаються пільги за рахунок цих субвенцій (які раніше щорічно передбачалися у законі про Державний бюджет України) (ч. 2-5 ст. 102);

• доповнено перелік трансфертів:

• а) додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів (передбачається щорічно законом про Державний бюджет України (п. 2 ч. 1 ст. 97 «Трансферти, які надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам»);

• б) інші дотації та субвенції (ч. 6 ч. 1 ст. 97);

• передбачено вирішення на постійній основі таких питань:

• а) механізм перерахування міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам (ст. 108);

• б) пропорції розподілу додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів між бюджетами АР Крим, обласними бюджетами та бюджетами міст республіканського АР Крим, обласного значення, бюджетами районів (ч. 5 ст. 97);

• в) склад кошика доходів загального фонду державного бюджету для надання міжбюджетних трансфертів (ч. 4 ст. 108);

• г) регулювання міжбюджетних відносин між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування (окремий закон з цього питання скасовано) (ч. 3 ст. 101);

• встановлено термін затвердження Кабінетом Міністрів України порядку та умов надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, які вперше визначені у законі про Державний бюджет України – не пізніше 30 днів після набрання чинності закону про Державний бюджет України (ч. 2 ст. 97);

• визначено перелік основних принципів надання місцевим бюджетам субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів) (ч. 1 ст. 105):

• 1) принцип об’єктивності та відкритості – отримувач субвенції визначається на прозорих процедурах;

• 2) принцип єдності – розподіл коштів має забезпечити реалізацію системи національних цінностей і завдань інноваційного розвитку та сприяти зменшенню відмінностей в рівні життя населення різних регіонів країни;

• 3) принцип збалансованого розвитку – надання державної підтримки територіям з урахуванням їх потенціалу;

• 4) принцип цільового використання коштів – субвенція використовується виключно на мету, визначену її надавачем, з урахуванням Програми діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм, прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди;

• визначено перелік основних засад надання місцевим бюджетам субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) (ч. 2 ст. 105) для:

• 1) економічної ефективності досягнення цілей інвестиційної програми (проекту) із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів на виконання інвестиційних програм (проектів);

• 2) спрямування субвенції винятково на створення, приріст чи оновлення основних фондів комунальної форми власності;

• 3) фінансової забезпеченості інвестиційних програм (проектів), строк упровадження яких довший, ніж бюджетний період, необхідними фінансовими ресурсами місцевих бюджетів, кредитами (позиками), залученими під державні та/або місцеві гарантії, та коштами субвенції на їх виконання впродовж усього строку впровадження;

• 4) рівня забезпеченості територій закладами (установами) соціально-культурної сфери;

• 5) рівня розвитку на території адміністративно-територіальної одиниці дорожнього та комунального господарства;

• 6) участі бюджетних коштів отримувача субвенції;

• 7) обґрунтування спроможності подальшого утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів об’єктів комунальної власності;

• встановлено здійснення розподілу інвестиційних субвенцій на підставі формалізованих параметрів (ч. 3 ст. 105);

• перенесено термін укладання угод про передачу видатків, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, між місцевими бюджетами – до 1 жовтня (ч. 3 ст. 92);

• передбачено диференціювання коефіцієнта вирівнювання, який застосовується для обчислення обсягу коштів, що підлягають передачі до державного бюджету, залежно від рівня виконання доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (ч. 2 ст. 100);

• передбачено норму розрахунку загального обсягу фінансових ресурсів за кожним видом видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, на підставі державних соціальних стандартів і нормативів (ч. 3 ст. 94);

• передбачено можливість визначення обсягів міжбюджетних трансфертів Кабінетом Міністрів України у проекті закону про Державний бюджет для бюджетів нових укрупнених адміністративно-територіальних одиниць, що можуть бути створені відповідно до закону;

• встановлено термін доведення (3 дні) Радою міністрів АРК та облдержадміністраціями до виконавчих органів міських рад та райдержадміністрацій обсягів соціальних субвенцій (з дня отримання показників міжбюджетних відносин) (ч. 9 ст. 75);

• передбачено порядок визначення міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування (ч. 3 ст. 101).

Відповідно до ст. 81 Бюджетного кодексу міжбюджетні відносини – це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.

Суб’єктами міжбюджетних відносин є держава, Автономна республіка Крим та органи місцевого самоврядування, уособлених відповідними розпорядниками бюджетних коштів: головними розпорядниками бюджетних коштів та розпорядниками коштів окремих бюджетів, адекватно з їх повноваженнями та призначеннями коштів (ст. 22 Бюджетного кодексу).

Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:

1) за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, − установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Конституційний Суд України, Верховний Суд України, вищі спеціалізовані суди та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна академія мистецтв України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників;

2) за бюджетними призначеннями, визначеними рішенням про бюджет Автономної Республіки Крим, − уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників;

3) за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, − місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

Суб'єктами міжбюджетних відносин є органи різних рівнів, що обумовлює виділення вертикальних та горизонтальних міжбюджетних відносин (рис. 4.1).

Рис. 4.1. Види міжбюджетних відносин

Об’єктами міжбюджетних відносин є суспільні багатства, що підлягають розподілу через бюджетну систему країни між територіальними громадами та громадянами для забезпечення соціально-економічного розвитку суспільства та надання бюджетних послуг споживання.

Змістовно міжбюджетні відносини включають дві рольові функції:

• правову основу суб’єктів міжбюджетних відносин як сукупності відносин між органами державної влади і місцевого управління з приводу розмежування і закріплення бюджетних повноважень за окремими бюджетами, дотримання ними прав, обов’язків і відповідальності в сфері складання, розподілу коштів і виконання бюджету;

• економічну основу міжбюджетних відносин як системно організовані фінансові потоки і зв’язки між суб’єктами міжбюджетних відносин з приводу формування, розподілу і використання коштів бюджету.

Взаємозв’язок даних функцій міжбюджетних відносин проявляється в забезпеченні відповідності бюджетних повноважень і фінансової забезпеченості їх виконання згідно з принципом збалансованості бюджетної системи: повноваження на здійснення витрат бюджету мають бути адекватними з обсягом надходжень коштів до бюджету на відповідний період.

Міжбюджетні відносини поділяються на такі види:

1. розмежування видаткових повноважень щодо фінансування окремих галузей, програм, об’єктів;

2. розподіл доходних повноважень щодо окремих видів бюджетних надходжень, зміни ставок, збирання та управління доходами;

3. фінансове вирівнювання бюджетної забезпеченості різних адміністративно-територіальних утворень;

4. визначення та дотримання прав, обов’язків і відповідальності усіх суб’єктів міжбюджетних відносин.

В практичній реалізації бюджетної політики важлива роль належить механізму міжбюджетних відносин як сукупності засобів (рис. 4.2).

Рис. 4.2. Механізм міжбюджетних відносин

Можна визначити дві основні моделі міжбюджетних відносин (централізовану та децентралізовану), механізм дії яких обумовлюється сукупністю елементів (методів, форм, інструментів тощо) та базується на відповідних принципах функціонування (рис. 4.3)

Рис. 4.3. Моделі міжбюджетних відносин

Характеристика централізованої моделі міжбюджетних відносин відображена в табл. 4.1.

Таблиця 4.1.