Розділ 2 конституційно-правовий статус політичних партій в україні

2.1. Порядок створення політичних партій. Членство в політичних партіях.

Важливим кроком на шляху побудови демократії та багатопартійності в нашій державі стало прийняття у квітні 2001 р. Закону України «Про політичні партії в Україні», що було одним із зобов’язань України перед Радою Європи. Тому остання схвально поставилася до факту його ухвалення. Водночас Рада Європи наголошує на тому, що головним завданням України тепер є забезпечення повної відповідності існуючої практики вимогам Закону [2, 7].

Варто закцентувати свою увагу на ст. 36 Конституції України, за якою визначається і гарантується право громадян на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних та інших інтересів. З реалізацією права громадян на свободу об’єднання тісно пов’язано питання побудови громадянського суспільства в Україні [2, 9]. Виборчим законодавством України партії визначені як єдині суб’єкти виборчого процесу. У зв’язку з цим необхідно також наголосити на тому, що діяльність політичних партій регламентується і залежить не тільки від закону про політичні партії, а й від норм, що регулюють порядок проведення виборів. Також цим законом закріплюється юридичне визначення поняття політичної партії, встановлюється порядок створення та припинення діяльності партій, запроваджуються основні принципи їхньої організаційної побудови, форми участі в політичному житті, джерела фінансування тощо. Щодо відносин між державою та політичними партіями, то вони будуються на засадах партнерства та законності. Держава визнає значимість громадської ініціативи, виступає гарантом дотримання прав, забезпечує правову, інформаційну, організаційну підтримку політичним партіям, зареєстрованим у порядку, передбаченому чинним законодавством. Політичні партії є рівні перед законом.

Необхідно розглянути більш детальніше ключові положення цього Закону та пов’язані з ними проблеми, що виникають у процесі їхньої реалізації. Одним із центральних питань, які вирішуються конституційним і спеціальним законодавством багатьох країн, є визначення загального поняття політичних партій, їх призначення, функцій і завдань. Порядок створення політичної партії визначений статтею 10 Закону, згідно з якою рішення про створення політичної партії приймається на її установчому з’їзді (конференції, зборах). Це рішення має бути підтримано підписами не менше десяти тисяч громадян України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на виборах, а підписи повинні бути зібрані не менш як у двох третинах районів не менш як у двох третинах областей України, міст Києва і Севастополя, Автономної Республіки Крим [2, 12].

Згідно ст. 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» передбачено, що політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію у встановленому Законом порядку своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі, Автономній Республіці Крим [2, 9]. У зв’язку з цим необхідно звернути увагу на рішення Конституційного Суду України, як важливий крок в розвитку законодавства про політичні партії, від 12 червня 2007 р. № 2-рп/2007 (справа про утворення політичних партій в Україні) та від 16 жовтня 2007 р. № 9-рп/2007 у справі за конституційним поданням Міністерства юстиції України про офіційне тлумачення положень ч. 6 ст. 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» (справа про утворення та реєстрацію партійних організацій). Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 12 червня 2007 р. № 2-рп/2007 (справа про утворення політичних партій в Україні) всі перелічені адміністративно-територіальні одиниці визнані такими, що мають рівний статус і права у питаннях, пов’язаних зі створенням політичних партій, тому положення ч. 6 ст. 11 Закону щодо вимоги до кожної політичної партії стосовно обов’язковості утворення партійних організацій в Автономній Республіці Крим визнано неконституційним [2, 17]. Виходячи з цього, положення ч. 6, ст. 11 Закону, згідно з яким політична партія забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому Законом, своїх обласних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі, Автономній Республіці Крим, слід розуміти як обов’язок політичної партії утворити та зареєструвати обласні і прирівняні до них партійні організації не менш як у чотирнадцяти з двадцяти семи адміністративно-територіальних одиниць України, перелічених у ч. 2 ст. 133 Конституції України. Наявність обласних і прирівняних до них організацій менш як у чотирнадцяти з перелічених адміністративно-територіальних одиниць України відповідно до ст. 24 Закону є підставою для вирішення питання про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії.

Згідно зі статутами політичних партій їх структуру складають обласні, Київська та Севастопольська міські, республіканська в Автономній Республіці Крим, районні, міські організації, а також первинні осередки. Статутами політичних партій передбачено легалізацію своїх структурних утворень у встановленому законом порядку. Розгалужена система місцевих організацій політичних партій дає змогу забезпечити виконання політичними партіями своїх завдань, зокрема, участь у виборах. Виборчим законодавством України передбачено активну участь місцевих осередків політичних партій у висуванні кандидатів у депутати усіх рівнів та у формуванні виборчих комісій. Відповідно до норм виборчого законодавства висування кандидатів у депутати та формування виборчих комісій здійснюється політичними партіями та їх зареєстрованими осередками [2, 6].

Зважаючи на те, що політичні партії посідають особливе місце і відіграють ключову роль у суспільно-політичному житті, суттєво впливають на формування та діяльність органів державної влади, вони повинні мати розгалужену структуру саме зареєстрованих обласних, районних, міських організацій у більшості регіонів України. Зокрема, Конституційний Суд України, дослідивши наведені положення ч. 6 ст. 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» в системному зв’язку з іншими його нормами, в своєму Рішенні від 16 жовтня 2007 р. № 9-рп/2007 у справі за конституційним поданням Міністерства юстиції України про офіційне тлумачення положень ч. 6 ст. 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» (справа про утворення та реєстрацію партійних організацій) дійшов висновку, що питання стосовно кількості партійних організацій районного рівня, які повинна утворити кожна зареєстрована політична партія у шестимісячний термін, не унормовано належним чином ні ч. 6 ст. 11 Закону, ні іншими його положеннями [2, 17].

Створення структури партійних організацій політичних партій належить до основоположних засад їхньої діяльності. Відповідно до п. 11 ч. 1 ст. 92 Конституції України засади утворення і діяльності політичних партій визначаються виключно законами України. Тому питання стосовно визначення кількості партійних організацій районного рівня, які необхідно утворити політичним партіям, є компетенцією Верховної Ради України.

Враховуючи викладене, Конституційний Суд України вирішив, що положення ч. 6 ст. 11 Закону України «Про політичні партії в Україні», якими передбачається, що політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим, слід розуміти як обов’язок кожної політичної партії забезпечити утворення та реєстрацію своїх обласних і прирівняних до них партійних організацій не менш як у чотирнадцяти адміністративно-територіальних одиницях України з перелічених у ч. 2 ст. 133 Конституції України. Крім того, Конституційний Суд України вирішив припинити конституційне провадження у справі про офіційне тлумачення зазначених положень [2, 11].

Таким чином, на сьогодні вирішення питання про кількість районних, міських та інших структурних утворень політичних партій лежить у площині внесення відповідних змін до Закону України «Про політичні партії в Україні» [2, 3].

Слід зауважити, що Закон України «Про політичні партії в Україні» передбачає, що діяльність політичної партії може здійснюватися лише після її реєстрації. Не допускається діяльність незареєстрованих політичних партій. В Україні визначальна роль у реалізації права громадян на об’єднання належить Міністерству юстиції та його територіальним органам.

Відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні» та згідно з Положенням про Міністерство юстиції України, Міністерство юстиції здійснює відповідно до закону реєстрацію політичних партій та державний контроль за додержанням політичними партіями вимог Конституції, законів України, а також положень статутів політичних партій [2, 10]. Статтею 11 Закону визначено вичерпний перелік документів, який подається до Міністерства юстиції та його територіальних органів для реєстрації політичних партій та їхніх структурних утворень.

Слід зауважити на тому, що для реєстрації політичної партії до Міністерства юстиції разом з заявою подаються: статут і програма політичної партії; протокол установчого з’їзду (конференції, зборів); відомості про склад керівних органів політичної партії; підписи громадян України, зібрані відповідно до вимог цього Закону на підтримку рішення про створення політичної партії та засвідчені особами, які збирали підписи; платіжний документ, що посвідчує внесення реєстраційного збору; назва та адреса банківської установи, в якій політична партія відкриватиме рахунки [2, 20].

Відповідно до ст. 11 зазначеного Закону Міністерство приймає рішення про реєстрацію або відмову у реєстрації політичної партії в місячний термін з моменту надходження документів. Цей строк може бути продовжений Міністерством юстиції у разі потреби, але не більше ніж на 15 днів. Розмір реєстраційного збору за реєстрацію політичної партії встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2001 р. № 840 і становить сто неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Міністерство юстиції України здійснює реєстрацію політичної партії після перевірки поданих матеріалів, та видає політичній партії реєстраційне свідоцтво встановленого Кабінетом Міністрів України зразка.

Керуючись ст. 11 Закону України «Про політичні партії в Україні», Міністерство юстиції може відмовити у реєстрації політичної партії, якщо документи, подані для реєстрації політичної партії, не відповідають Конституції, цьому та іншим законам України. Рішення Міністерства юстиції України чи його територіального органу щодо реєстрації або неприйняття будь-якого рішення з цього питання може бути оскаржено до суду. Відмова у реєстрації не є перешкодою у повторному зверненні про реєстрацію. Після реєстрації політична партія в установленому порядку набуває статусу юридичної особи. Як на юридичну особу на неї поширюється дія Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців». Тому після реєстрації політична партія зобов’язана подати до Міністерства належним чином заповнені документи для передачі їх Міністерством державному реєстратору з метою внесення політичної партії до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців [2, 2].

У разі невиконання політичною партією вимоги щодо утворення та реєстрації структурних утворень Міністерство юстиції України, керуючись ст. 24 Закону України «Про політичні партії в Україні», має звернутися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Однак після впровадження в Україні адміністративного судочинства зазначені норми вступили в колізію з ч. 3 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого адміністративні справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ [2, 1]. На сьогодні, зазначені адміністративні справи розглядаються відповідно до Кодексу адміністративного судочинства. В уже згаданому рішенні Конституційного Суду України від 12 червня 2007 р. звертається увага Верховної Ради України на необхідність законодавчого усунення зазначеної суперечності шляхом приведення положення Закону щодо судового порядку анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії у відповідність до норм Кодексу адміністративного судочинства України [2, 24].

Отже, відповідно до статей 37 Конституції України та 5 Закону України «Про політичні партії в Україні» утворення і діяльність політичних партій забороняється, якщо їхні програмні цілі або дії спрямовані на: ліквідацію незалежності України; зміну конституційного ладу насильницьким шляхом; порушення суверенітету і територіальної цілісності України; підрив безпеки держави; незаконне захоплення державної влади; пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової чи релігійної ворожнечі; посягання на права і свободи людини; посягання на здоров’я населення.

Невід’ємною частиною свободи об’єднання, гарантованою ст. 11 Європейської конвенції про права людини, є право вільного членства в політичних партіях. Відносини, пов’язані з набуттям, припиненням членства у політичних партіях, права та обов’язки членів Законом «Про політичні партії в Україні» врегульовані лише частково, переважна більшість цих питань, згідно з цим Законом, повинна регламентуватись партійними статутами. Зокрема Законом заборонено колективне членство в партіях, закріплено обов’язковість фіксованого членства. Відповідно до ст. 6 Закону членом політичної партії може бути лише громадянин України, який відповідно до Конституції України має право голосу на виборах. Громадянин України може перебувати одночасно лише в одній політичній партії [2, 22].

Членами політичних партій не можуть бути: судді; працівники прокуратури; працівники органів внутрішніх справ; співробітники Служби безпеки України; військовослужбовці; працівники органів державної податкової служби. На час перебування на зазначених посадах або службі члени політичної партії зупиняють членство в цій партії. Політичні партії не можуть мати воєнізованих формувань.

Закон «Про політичні партії в Україні» закріпив цілу низку вимог до назви та символіки партій. Так, останні не повинні збігатись з назвою та символікою іншої зареєстрованої політичної партії; заборонено буквальне відтворення у символіці партії не лише державних символів України, але і символів іноземних держав. Відповідно до статті 4 Закону України «Про політичні партії в Україні» втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків забороняється, за винятком випадків, передбачених цим Законом [2, 5].

Діяльність політичної партії може бути заборонено лише за рішенням суду. Зазначена норма відповідає принципам міжнародного права, у згідно з якими примусовий розпуск або ж заборона політичних партій є мірами виняткового характеру і повинні бути результатом судового висновку про неконституційність цих партій. Будь-які такі заходи повинні ґрунтуватися на достатніх доказах того, що партія як ціле, а не тільки її окремі члени, переслідує політичні цілі, використовуючи, або готуючись використовувати, антиконституційні засоби. Той факт, що партія закликає до мирної зміни Конституції, не є достатнім для її заборони або розпуску [2, 4].

 Згідно зі ст. 11 Закону України «Про політичні партії в Україні» політична партія щорічно інформує Міністерство юстиції України про обласні, міські, районні організації партії або інші структурні утворення, передбачені статутом партії. Політична партія також інформує Міністерство юстиції України про зміни назви, програми, статуту, керівних органів партії, їхньої адреси та місцезнаходження у тижневий строк після прийняття рішень з цих питань. Застосування зазначеної норми створює чи не найбільше проблем. Проблеми ці пов’язані з неоднозначним її розумінням Міністерством юстиції України, політичними партіями та судами, оскільки цією нормою зокрема та Законом у цілому не чітко визначено форму інформування партіями Міністерства юстиції та правові наслідки неподання або невчасного подання зазначеної інформації; не зазначено також, чи зобов’язані структурні утворення політичних партій інформувати про вказані зміни відповідні органи які реєструють, чи таку інформацію щодо всіх структурних утворень повинні подавати керівні органи партії до Міністерства [2, 11].

Практика показує, що дуже часто інформація про зміни керівних органів (особливо це стосується структурних утворень) не подається партіями до Міністерства не тільки у встановлений строк, а й взагалі. Проблеми ж виникають у разі виникнення в тій чи іншій партії конфліктних ситуацій, коли сторони конфлікту звертаються до Міністерства з вимогою визнати легітимно обраними (відповідно до положень Статуту) керівників, які представляють ту чи іншу сторону.  При перевірці, яку здійснює Міністерство юстиції відповідно до ч. 1 ст. 18 Закону України «Про політичні партії в Україні», з’ясовується, що питання про те, кого вважати керівником того чи іншого структурного утворення політичної партії, часто залишається дискусійним. Управління юстиції на запит Міністерства надає інформацію про керівника структурного утворення політичної партії на підставі матеріалів, що містяться у реєстраційній справі. Однак часто виявляється, що з часу подання до управління останньої інформації про керівника, керівництво структурного утворення неодноразово змінювалося, свідченням чого є наявні в осередку протоколи тощо [2, 1].

Водночас, Міністерство юстиції України свідоме того, що оскільки відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні» політична партія інформує Міністерство про зміни у складі керівних органів у тижневий строк після прийняття рішень з цих питань, то реально для партії ненадання такої інформації означає тільки порушення партією Закону в частині інформування Міністерства, але аж ніяк не продовження чинності попереднього керівництва до моменту подання інформації про зміни. В протилежному разі це може трактуватися як спроба Міністерства диктувати партії, хто є керівником і таким чином втручання в її внутрішню діяльність, що Законом заборонено [2, 5].