Новый инструментарий внешнеторговой политики

Либерализация внешней торговли, являясь одним из стратегических направлений экономических реформ в переходных экономиках, не означает, однако, что воздействие государства на внешнеэкономическую сферу должно полностью прекратиться. Речь идет о ликвидации государственной монополии на внешнюю торговлю, о мерах жесткого административного контроля, которые должны быть устранены как можно быстрее. Новая роль государства во внешней торговле заключается в установлении целей либерализации торговли, создании необходимой нормативной базы и институциональной структуры. Государство должно также располагать адекватными инструментами регулирования внешнеэкономических связей. Кроме того, в ведении государства должны находиться те аспекты внешней торговли, которые затрагивают сферу межгосударственных отношений: заключение соглашений с различными странами или группами стран, а также участие в многосторонних переговорах.

В бывших социалистических странах, имевших централизованную плановую экономику, практически отсутствовали традиционные инструменты торговой политики. В частности, эти страны не нуждались в развитой системе тарифного регулирования или в явных квотах и лицензировании, поскольку они могли полагаться на более мощные инструменты прямого государственного контроля за экспортом и импортом. Поэтому процесс либерализации торговли в этих странах подразумевает не просто пересмотр инструментов торговой политики, а фактически их создание заново.

Этот новый инструментарий внешнеторговой политики должен включать в себя несколько основных элементов: квоты и лицензирование, таможенные пошлины и налоги, механизм конвертируемости валюты и политику обменного курса.

Контроль за экспортом. Введение инструментов, позволяющих контролировать объем экспорта, было необходимо в странах с переходной экономикой по причинам, связанным с развитием внутренних экономических реформ. Даже в странах, начавших широкомасштабную либерализацию цен, цены на некоторые товары оставались под административным контролем и удерживались на уровне ниже мирового. В частности, это касалось энергоносителей и некоторых сельскохозяйственных товаров. В этом случае меры, нацеленные на ограничение экспорта конкретных товаров, рассматривались как необходимые для поддержания достаточного предложения на внутреннем рынке и предотвращения избыточного экспорта субсидируемых внутри страны продуктов.

Теоретически эту проблему можно решить путем установления квот, введения лицензирования и/или налогов на экспорт. Налоги на экспорт обычно считаются нежелательными, тем не менее, они могут оказаться необходимыми в случаях, когда внутренняя цена на товар ниже мировой. Налог на экспорт, равный разнице между внутренней и мировой ценой, позволяет ограничить экспорт товаров, субсидируемых внутри страны. В данном случае налог на экспорт предпочтительней лицензирования экспорта, поскольку он является более открытой мерой и в меньшей степени подвержен давлению со стороны различных отраслей или предприятий, которые были бы заинтересованы в получении привилегированного доступа к лицензиям с целью извлечения рентных доходов.

Еще одним преимуществом налога на экспорт перед лицензированием экспорта является то, что он может быть скорректирован в соответствии с изменениями мировых цен, которые в случае с энергоносителями могут быть значительными и частыми. Это позволило бы сохранять связь между внутренними и мировыми ценами. Налог на экспорт также делает торговлю более предсказуемой, чем в случае использования лицензирования, поскольку экспортеры могут заключать сделки вне зависимости от того, получат ли они лицензию на экспорт в будущем или нет. Налог на экспорт автоматически потеряет смысл, как только контроль за ценами и субсидирование будут устранены.

Использование лицензирования экспорта может быть оправданным в следующих случаях:

• по соображениям безопасности (это относится, например, к экспорту вооружений);

• если импорт некоторых товаров количественно ограничен торговыми партнерами, например, заключены соглашения о «добровольном ограничении экспорта» (это обычно касается трех основных категорий товаров – текстиля, стали и изделий из нее и сельскохозяйственных продуктов).

Необходимо подчеркнуть, что все ограничения на экспорт фактически представляют собой неявный налог на импорт, даже при отсутствии явных импортных пошлин. Поскольку все меры по ограничению экспорта сокращают экспортную выручку, становится труднее удовлетворять потребности страны в импорте. Это тем более верно в том случае, если существенная часть иностранной валюты поглощается обслуживанием внешнего долга.

Политика регулирования импорта. В рамках традиционного торгового режима, преобладавшего в централизованно планируемых экономиках, применение таможенных пошлин не было необходимой мерой. Для подавляющей части внешней торговли (соответствующей объему торговли с партнерами по СЭВ) пошлины не применялись вообще, поскольку она осуществлялась на основе двусторонних государственных соглашений. Что касается торговых операций с другими странами, централизованное распределение иностранной валюты само по себе являлось достаточно мощным средством ограничения импорта, контроля за его товарной структурой, а иногда и географическим происхождением товаров.

Ликвидация государственной монополии внешней торговли и устранение существовавшей ранее системы неявных ограничительных торговых мер, в частности, централизованного контроля за доступом к иностранной валюте, означало, что государство практически потеряло возможность влиять на события в этой быстро растущей части внешней торговли. Эта ситуация была особенно опасна для переходных экономик, поскольку возможный взрывной рост объема импорта еще больше дестабилизировал бы и так уже неустойчивый торговый баланс и увеличил бы давление на платежный баланс этих стран. Поэтому осуществление мер по контролю за импортом стало неизбежным, хотя отчасти это вступает в противоречие с общей целью либерализации торговли.

Как средство ограничения импорта таможенные пошлины предпочтительнее количественных ограничений, поскольку они обеспечивают большую открытость системы и больший простор для развития конкуренции на внутреннем рынке. Однако разработка адекватной структуры таможенных пошлин является довольно сложной задачей, поскольку она подразумевает достижение нескольких противоречивых целей. Главный потенциальный конфликт проистекает из необходимости открыть отечественную экономику для иностранной конкуренции и, одновременно, обеспечить защиту «чувствительных» отраслей национальной экономики. При разработке таможенного тарифа (или пересмотре существовавшего ранее) необходимо принимать во внимание следующие соображения:

• для стран – членов Всемирной Торговой Организации и стран, желающих вступить в нее, необходимо согласовывать свои действия с требованиями, вытекающими из обязательств в рамках многостороннего экономического сотрудничества (в частности, новые меры торговой политики, вводимые с целью протекционизма на переходный период, должны применяться в соответствии с принципами ВТО, т.е. быть открытыми и вводиться на временной и недискриминационной основе);

• для стран, не располагающих эффективной налоговой системой и имеющих значительный бюджетный дефицит, на первый план может выйти задача увеличения поступлений в бюджет и, следовательно, установления таможенных пошлин на высоком уровне;

• протекционизм традиционно является главной функцией пошлин, и значение этой функции особенно велико для стран с переходной экономикой в условиях низкой конкурентоспособности отечественной промышленности и быстрого увеличения доли импортной продукции на внутреннем рынке.

Необходимо подчеркнуть, что для того, чтобы тарифное регулирование было эффективным, оно должна подкрепляться адекватной административной структурой, способной обеспечивать выполнение соответствующих законов и нормативных актов. В бывших централизованно планируемых экономиках таможенные функции были развиты слабо, а таможенные власти испытывали недостаток в квалифицированных кадрах и соответствующем техническом оснащении. Поэтому государство должно поставить целью построение таможенной и административной систем, соответствующих новой роли, которую играет таможенный тариф в условиях рыночной экономики.

Конвертируемость валюты и политика обменного курса. Важно подчеркнуть, что даже если устранить все традиционные торговые барьеры, кроме бюрократического контроля за доступом к иностранной валюте, либерализация торговли не имела бы никакого смысла. Поэтому введение конвертируемости национальной валюты является одной из наиболее важных составляющих либерализации торговли. Фактически, ожидаемое влияние этой меры в большой степени совпадает с ожидаемым результатом либерализации торговли в целом: конвертируемость валюты оказывает аналогичное влияние на макроэкономическую стабилизацию, реформу цен и антимонопольную политику.

В условиях командно-административной системы национальные валюты бывших социалистических стран были неконвертируемы (даже внутри системы СЭВ), и применялись множественные и сильно завышенные официальные обменные курсы. Обменные курсы дифференцировались по отдельным географическим регионам, а иногда и по отдельным категориям товаров. Фактически, они представляли собой сложный набор импортных и экспортных субсидий и/или сборов.

Поэтому для переходных экономик, прежде всего, необходимо скорейшее введение конвертируемости национальной валюты по текущим операциям. Возможность предприятий импортировать больше не должна ограничиваться валютной монополией государства, а должна зависеть лишь от способности финансировать свой импорт в национальной валюте по текущему обменному курсу. Одновременно установление унифицированного курса национальной валюты и его существенное снижение становятся первыми необходимыми мерами новой политики обменного курса. Определение уровня унифицированного обменного курса является сложной задачей, поскольку новый уровень курса должен отвечать различным, часто противоречащим друг другу целям. С одной стороны, значительное понижение обменного курса может позволить избежать трудностей с платежным балансом, стимулируя расширение экспортного сектора и ограничивая импорт. С другой стороны, сильная девальвация национальной валюты означает более высокие цены на импорт, что подрывает задачи либерализации импорта, искажает критерии эффективности внутреннего рынка и подпитывает инфляцию. А с точки зрения экспорта, недооцененная валюта сдерживает реальную структурную перестройку экономики, поскольку позволяет неконкурентоспособным экспортерам выглядеть конкурентоспособными на внешних рынках.