4.Дискусійні питання організації роботи Рахункової палати

Лімська декларація про керівні принципи контролю, прийнята в 1977 р. на ІХ конгресі Міжнародної організації вищих контрольних органів (ІНТОСАІ), веде мову про вищі органи фінансового контролю. Держава, прагнучи зробити контроль над публічними фінансами максимально ефективним, визначає контрольно-рахунковим органам особливе місце. Так, парламент, якому народ як джерело влади безпосередньо делегує свої владні повноваження, створює і підпорядковує собі вищий контрольно-фінансовий орган. Дане положення, зокрема, відображено в статті 1 Закону України “Про Рахункову палату України”, що зазначає: “Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, що створюється Верховною Радою, підкоряється і є підзвітним йому”.

Що саме слід розуміти під терміном “вищий”? Декларація про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав дає наступну відповідь на дане питання: “Під вищими органами фінансового контролю розуміються державні органи, головною функцією яких є зовнішній контроль за управлінням державними фінансовими ресурсами й державною власністю в порядку, встановленому національним законодавством”[3]. Дане положення означає, що до повноважень вищого органу фінансового контролю повинен відноситись не лише контроль за видатковою частиною Державного бюджету, а й ряд інших повноважень. 

Якщо при аналізі статусу Рахункової палати України брати за основу назване положення, то підстав визнавати Рахункову палату України вищим органом фінансового контролю немає. Серед функцій Рахункової плати України, визначених в ст. 6 Закону “Про Рахункову плату”, не визначено в якості головної функцію контролю за управлінням державними фінансовими ресурсами і державною власністю. Поняття контролю за управлінням державними фінансовими ресурсами є набагато ширшим за змістом, аніж контроль за видатковою частиною бюджету. 

При аналізі ст. 2 Закону “Про Рахункову палату” можна зробити висновок, що Рахункова палата не здійснює контроль за утворенням загальнодержавних цільових фондів. Це означає, що не може йти мова про всебічний контроль за державними фінансовими ресурсами[5].

Основою організації і діяльності рахункових палат та аналогічних їм органів є конституції і прийняті в їх розвиток закони про рахункові палати. В конституціях зазвичай передбачаються лише найсуттєвіші елементи статусу цих органів, а також у найбільш загальних рисах завдання та порядок їх формування. Україна також у ст. 98 Конституції України закріпила завдання Рахункової палати від імені Верховної Ради України здійснювати “контроль за використанням коштів Державного бюджету України”.

З моменту прийняття Конституції України та, відповідно, запровадження незалежного органу - Рахункової палати - неодноразово робилися спроби розширити її повноваження. Адже за змістом статті 98 Конституції доходна частина Держбюджету довгий час залишалася поза парламентським контролем, який здійснює Рахункова палата.

у вересні 2012 року Конституційна Асамблея на своєму пленарному засіданні схвалила пропозицію щодо необхідності внесення змін до статті 98 Конституції України. Члени Асамблеї взяли до уваги те, що практика поширення повноважень незалежного органу фінансового контролю на бюджетні надходження відповідає міжнародним стандартам у цій сфері. Врахувавши, що виконання Держбюджету є цілісним процесом, повноцінний контроль має складатися з контролю за надходженням і використанням бюджетних коштів. Було погоджено нову редакцію статті 98 Основного Закону, в якій зазначено, що «контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата».

Конституції зарубіжних країн по-різному закріплюють і місце рахункових палат у системі державних органів. Одні відносять їх до органів парламенту (Австрія, Угорщина), інші – визначають як самостійний вищий державний орган фінансового контролю (Болгарія, Польща, ФРН). Існує ще одна група країн, в яких місце рахункових палат є досить неоднозначним – їх або наділяють рисами судового органу, або прямо включають до системи судових органів (Італія, Франція).

Неоднозначно характеризується і місце Рахункової палати України, але ця неоднозначність дещо іншого роду. Вона пов’язана насамперед із тим, що згідно з Конституцією України, Рахункова палата є органом, що діє від імені Верховної Ради України. В Законі ж “Про Рахункову палату” від 11 липня 1996 р. № 315/96-ВР (далі – Закон про Рахункову палату) зазначено, що Рахункова палата підпорядкована й підзвітна Верховній Раді, але попри все здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших державних органів.

Розкриваючи сутність цієї норми, можна дійти висновку, що формулювання “незалежно від будь-яких інших органів держави” означає незалежно від “інших”, але не від парламенту. А тут уже постає питання: чи можна здійснювати діяльність незалежно від органу, будучи одночасно йому підпорядкованим? Проте, вводячи до цієї норми поняття незалежності, законодавець певно мав на увазі перш за все професійну незалежність, (враховуючи принцип несумісності членства в Рахунковій палаті із входженням до складу інших органів чи заняттям іншою діяльністю, а також особливу процедуру формування складу Рахункової палати), але не організаційно-інституціональну.

Конституційним елементом правового статусу рахункових палат є порядок їхнього формування. Міжнародний досвід показує, що складно прослідкувати залежність між порядком призначення голови Рахункової палати, визначенням її складу та формою правління конкретної держави. Тим не менше умовно виділяють три основні моделі формування рахункових палат – “парламентська” (провідну роль у формуванні складу (передусім у призначенні голови) відіграє парламент), “позапарламентська” (склад формується президентом за поданням Ради Міністрів; або голову призначає Уряд, а інших членів – президент, як, наприклад, у Франції), “змішана” (допускає можливість участі у формуванні і президента, і парламенту).

В Україні застосовується “парламентська” модель. Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону про Рахункову палату, Голову Рахункової палати призначає на посаду Верховна Рада України за поданням Голови Верховної Ради України, а за ч. 6 ст. 10 “перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Рахункової палати”.

Ще одним важливим аспектом у формуванні рахункових палат є те, що в конституціях зазвичай не фіксується строк повноважень рахункових палат, що додатково гарантує незалежність їх членів. Це “зазвичай” не стосується нашої держави, оскільки в українському законодавстві чітко визначено, що Голова Рахункової палати призначається строком на 7 років з правом призначення на другий термін.

Ефективність роботи Рахункової палати багато в чому залежить від її внутрішньої структури. Основу внутрішньої структури Рахункової палати України складають 10 департаментів, напрями діяльності яких відповідають структурі самого Державного бюджету.

З проблемою внутрішньої організації Рахункової палати логічно пов’язане і питання про територіальну сферу її дії. На сьогодні воно не врегульоване в законодавстві України, а територіальної структури як такої Рахункова палата не має.

У світі наразі можна виділити принаймні два шляхи вирішення цього питання. Перший передбачає створення територіальних філій (або відділів), які в своїй сукупності не становлять системи. Дану модель обрали США і ФРН. Другий – шляхом створення філій у регіонах чи адміністративно-територіальних одиницях, які є єдиною системою, підпорядкованою “центральній” рахунковій палаті, що виступає як апеляційна інстанція за рішеннями місцевих палат.

На нашу думку, зважаючи на державний устрій та адміністративно-територіальний поділ України, доцільно було б створити представництва Рахункової палати в кожній адміністративно-територіальній одиниці та АР Крим з чітким підпорядкуванням “центральній” Рахунковій палаті. Це дозволило б поглибити контроль за рухом коштів у процесі виконання Державного бюджету, зробити його більш ефективним, результативним і прозорим.

В Україні за Рахунковою палатою закріплено мінімальний блок повноважень, спрямований на повідомлення відповідних органів про виявлені правопорушення задля вжиття заходів з їх усунення. Зокрема, в пунктах 11, 12, 14 ст. 7 Закону про Рахункову палату зазначено, що Рахункова палата має повноваження:

1. Направляти матеріали контрольних заходів Кабінету Міністрів України, відповідним центральним органам виконавчої влади, Національ-ному банку України, Фонду державного майна України, підприємствам, установам та організаціям для розгляду і вжиття необхідних заходів;

2. Порушувати перед Верховною Радою України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог щодо чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі;

3. В разі виявлення під час перевірок, ревізій та обслідувань фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань передавати матеріали перевірок, ревізій та обслідувань до правоохоронних органів з інформуванням про це Верховної Ради України.

Правоохоронні органи держави слабо реагують на виявлені фінансові правопорушення органом зовнішнього фінансового контролю (Рахунковою палатою), який є єдиним «незалежним органом спеціальної конституційної компетенції»[11.]. На нашу думку важливим, в даному випадку, є створення взаємопов’язаної законодавчої бази для чіткого визначення меж діяльності, розподілу повноважень кожної ланки системи державного фінансового контролю.

Про недостатність виконавчих повноважень Рахункової палати України можна судити також на основі аналізу досвіду іноземних країн у цій сфері. Наприклад, Вища Контрольна служба Чехії, Рахункова палата Франції можуть накладати штрафи; Верховна палата контролю Польщі – штраф та арешт. Та найбільш суворими є санкції вищого органу фінансового контролю Таїланду, який має право засуджувати особу до трьох місяців позбавлення волі або накладати штраф у розмірі 3 тис. бат у разі, якщо особа перешкоджає його діяльності. На сьогодні Рахункова палата України насправді позбавлена реальної можливості усувати виявлені порушення та притягати до відповідальності винних осіб власними процесуальними засобами.

Актуальним питанням, яке потребує вирішення, є фінансова незалежність. Саме вона посилює результативність діяльності вищих органів фінансового контролю. І саме задля забезпечення такої фінансової незалежності, Рахункову палату доцільно було б наділити повноваженнями самостійно визначати обсяг бюджетних коштів за кошторисними призначеннями, а згодом, можливо, й дозволити їй самостійно їх затверджувати.

Основне призначення парламентського контролю полягає в тому, щоб законодавча влада, яка представляє народ, що її вибрав, належно контролювала виконавчу владу, наділену численними повноваженнями.

Виходячи з цього, можна стверджувати, що ситуація, яка склалася навколо реагування парламентом та органами правопорядку на матеріали перевірок Рахункової палати, зумовлює доцільність постановки питання про делегування Рахунковій палаті України повноважень у сфері вжиття заходів оперативного реагування на виявлені порушення. Мова йде про внесення відповідних змін та доповнень до Закону України «Про Рахункову палату України».

Як ефективний вихід, здатний позитивно вплинути на ситуацію, яка склалася, на нашу думку, доцільно було б доповнити текст закону про Рахункову палату нормами, що давали б змогу їй, у разі виявлення порушень у виконанні бюджетного законодавства, ухвалювати в особливому порядку рішення колегії Рахункової палати про списання бюджетних коштів з рахунків порушників на користь державного бюджету або одержувачів коштів державного бюджету в обсязі допущених порушень.