13.3. Фінансування науково-технічних та інноваційних програм і проектів

Однією з найважливіших складових механізму ресурсного забез­печення науки та інноваційних проектів в умовах переходу економіки України на інноваційну модель розвитку, ринкових відносин та демо­кратизації суспільства має стати програмно-цільове фінансування.

464

465

У свою чергу, механізм і порядок фінансування науково-технічних й інноваційних програм і проектів значною мірою зале­жать від загальної концепції й порядку їхнього формування й реалі­зації, а також від порядку фінансування НДДКР та інноваційної діяльності і має входити до них як складова частина.

Попри те, що за останні 20 років в Україні набуто певного досві­ду розробки й організації виконання цільових програм на державному, регіональному та галузевому рівнях, але ще й дотепер питанням створення й впровадження чіткого механізму їх фінансо­вого забезпечення приділяється мало уваги.

Особливої актуальності ці питання набувають в умовах переходу до ринкових відносин. Зокрема, потребують вирішення проблеми створення ефективного механізму багатоканальності джерел фінан­сування програм, планування й розподілу в їхніх рамках фінансо­вих ресурсів, створення централізованих програмних фондів, повернення виділених бюджетних коштів тощо.

Поки що державні замовники не приділяють належної уваги по­шуку позабюджетних коштів на реалізацію програм, механізмам залучення приватних інвестицій, у т. ч. зарубіжних інвесторів, створенню тимчасових консорціумів, розглядаючи програми лише як одну із форм безповоротного прямого бюджетного фінансування підпорядкованих підприємств і організацій.

Це часто-густо призводить до практичної відсутності аль­тернативних джерел фінансування програм, окрім бюджетних.

Водночас бюджетне фінансування навіть програм державного рі­вня здійснюється вкрай незадовільно [27, 28].

Якщо у 1992 р. на фінансування державних науково-технічних програм (ДНТП) було виділено майже чверть бюджетних коштів на розвиток науки, у 1994 - 15,5%, то у 2004 р. було виділено тільки 0,54% загальних бюджетних витрат на науку, а у 2005 р. - лише 0,38%, незважаючи на те, що відповідно до Закону України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки» (2001 р.) для фінан­сування згаданих програм передбачено виділення не менше 30% бюджетних фінансувань на науку. Слід відзначити, що у найбільш розвинених країнах світу цей показник становить 50 і більше відсо­тків асигнувань на науку.

Фактичний обсяг фінансового забезпечення програм унеможлив­лює завершення багатьох НДДКР та своєчасну передачу їх резуль­татів для практичного використання й комерціалізації, уповільнює

процес кругообігу коштів, що витрачаються державою на науку та інноваційну діяльність, і тим самим уповільнює перехід економіки на інноваційну модель розвитку.

Недофінансування програм порушує комплексність реалізації програмних заходів, зриває терміни досягнення цілей програми та її основних завдань, що істотно знижує ефективність застосування нрограмно-цільових методів при вирішенні найбільш актуальних наукових і науково-технічних проблем.

Незначні обсяги фінансування, що виділяються на реалізацію пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки, не концентрують­ся на великомасштабних проектах зі створення й впровадження у виробництво принципово нових високотехнологічних виробництв та інформаційних систем майбутнього.

Під час розробки й реалізації програм не повною мірою додер­жуються основні принципи програмно-цільового управління, зок­рема цільова спрямованість, комплексність, альтернативність та керованість програм.

У визначенні основних функціональних цілей більшості програм відсутні кількісні показники. Це призводить до того, що конкретні завдання не випливають органічно з цілей, тому в багатьох із них кількісні параметри також відсутні.

Лише 24 програми з усіх ДНТП було сформовано на міжвідом­чих засадах, що не дає змоги комплексно використовувати науково-технічний потенціал і фінансові ресурси різних галузей виробницт­ва при вирішенні міжгалузевих проблем державної ваги.

Ще й дотепер ДНТП формувалися з великої кількості некоор­динованих між собою цільових проектів (у середньому 15-17 прое­ктів на програму) з дуже низьким плановим обсягом фінансування (в середньому 20-30 тис. грн на рік).

Формування й управління реалізацією усіх ДНТП єдиним держа­вним замовником - Міністерством освіти і науки України при прак­тично стовідсотковому фінансуванні за рахунок державного бюджету не сприяє підвищенню відповідальності інших мініс­терств за стан виконання і ресурсне забезпечення цих програм та використання їх результатів. Це міністерство на підставі договорів безпосередньо фінансує кожен проект, через те кошти не концент­руються в органах управління ДНТП, послабляється контроль за їхнім використанням, відсутні можливості оперативного маневру­вання ресурсами, їх перерозподілу між проектами.

|<>«

467

Фінансування наукових частин програм державного рівня за рахунок бюджетних коштів, якщо в їх реалізації беруть участь організації й підприємства багатьох міністерств, інших органів центральної виконавчої влади, здійснюється через кожного з них, а не виділяється цільовим призначенням одному державному замов­нику, який міг би більш раціонально їх розподіляти й створювати централізований фонд програми.

Недоліки формування й фінансування реалізації наукових і нау­ково-технічних програм та наукових частин програм іншого спря­мування значною мірою є прямим наслідком відсутності або недосконалості існуючої законодавчої, нормативно-правової та ме­тодичної бази.

У прийнятому у 2004 р. Законі України «Про державні цільові програми» не враховано ряд основних принципів програмного ці­льового управління, навіть немає згадки про органи управління програмами, чим порушується принцип керованості програм.

В Україні відсутні також нормативно-правові акти, які б регла­ментували порядок формування і фінансування інноваційних, соці­ально-економічних, інвестиційних та інших програм державного рівня.

Стосовно цього, здавалося б, більш «привілейованими» є ДНТП.

Проте у «Положенні про державну науково-технічну програму», затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 10.10.1995 № 796, хоча й декларується необхідність розширення джерел фінансування ДНТП, зокрема, за рахунок коштів зацікавле­них підприємств, організацій та інших інвесторів, проте економіч­ний механізм їхнього стимулювання в цьому процесі не наводиться.

Для вдосконалення процесів формування, фінансування й реалі­зації науково-технічних та інноваційних програм і проектів слід по­вною мірою використати досвід із цих питань Росії, Білорусі, промислово розвинених країн.

Використання набутого в Україні, інших країнах СНД, провідних країнах ринкової економіки досвіду зі створення й функціонування механізму фінансування програм державного рівня дало змогу розробити основні принципи та механізм фінансування державних програм в Україні.

Порядок фінансування програм державного рівня має органічно випливати з порядку їхнього формування й реалізації, а також із

порядку бюджетного фінансування досліджень і розробок та інвес­тицій в Україні і входити до них як складова частина.

Зважаючи на те, що згадані документи й досі не затверджені на державному рівні, ми зробили спробу визначити порядок фінансу­вання, використовуючи концептуальний підхід, згідно з яким в Україні має розроблятися незначна кількість великих програм і проектів у рамках пріоритетних напрямів соціально-економічного, інноваційного й науково-технічного розвитку, що реалізуються під керівництвом відповідної оргструктури управління. До останньої входить керівник програми, координаційна (науково-технічна, нау­кова рада), головна наукова організація, робоча група (дирекція) або спеціально створена асоціація - консорціум, акціонерне то­вариство, холдинг [26, 29].

Фінансове забезпечення програм слід здійснювати як на стадії їх реалізації, так і на стадії формування.

Відзначимо, що при формуванні програм державного рівня в Україні і в колишньому СРСР в 70-80 роки вони переважно розроблялися як традиційні безваріантні координаційні плани шля­хом «скирдування» пропозицій міністерств, відомств, наукових організацій і підприємств. Вважалося, що цю роботу спроможні ви­конати працівники державного апарату в межах своїх службових обов'язків. Підготовка пропозицій на конкурс до проектів ДНТП за існуючої технології їх формування також не потребує значних до­даткових коштів.

Водночас, для реалізації запропонованої нами концепції програмно-цільового управління - й відповідної технології формування програм з декількома ітераціями, альтернативними варіантами, побудовою оптимізаційних та сіткових моделей, проведенням конкурсів та позавідомчої експертизи проектів і ком­плексної державної експертизи програм, виникне потреба у значних фінансових ресурсах [29].

Після прийняття рішення про розробку програми і затвердження оргструктури управління нею першим і важливим етапом формування програми є розроблення її концепції головною науко­вою організацією. Основою концепції мають стати техніко-економічне обґрунтування необхідності вирішення проблеми в рамках державної програми та система (дерево) цілей програми. Джерелом фінансування розробки концепції та проекту програми, як правило, повинні бути кошти державного бюджету.

468

469

Затверджену концепцію надсилають потенційним виконавцям робіт з програми, а також імовірним споживачам програмної продукції та інвесторам. Одночасно державний замовник оголо­шує конкурс на найбільш ефективне вирішення проблеми, а також зустрічний конкурс бізнес-планів підприємств і підприємців, заці­кавлених у вирішенні проблеми на рівні створення конкурентосп­роможної на ринку продукції чи технології, що надасть можливість відібрати проекти, які мають найкращі перспективи економічного успіху й також можуть бути профінансовані із бю­джетних джерел.

На другому етапі, після проведення конкурсу та експертизи по­даних пропозицій, розробляються, як правило, альтернативні варіанти попереднього проекту програми, з яких відбирається оп­тимальний. Цей варіант надсилається усім зацікавленим органам управління, підприємствам та організаціям. Останні, у свою чергу, на підставі передбачених оптимальним варіантом індика­тивних техніко-економічних показників здійснюють необхідну переддоговірну роботу, погоджують між собою проекти дого­ворів (контрактів) на виконання відповідних завдань програми, визначають обсяги фінансування за рахунок позабюджетних кош­тів, обґрунтовують розмір необхідного бюджетного асигнування, потрібні економічні пільги та гарантії й подають свої пропозиції органам управління програмою.

На третьому етапі головна наукова організація розробляє остато­чний проект програми з урахуванням скоригованого, в разі необ­хідності, дерева її цілей, а також узгоджує між організаціями-виконавцями і споживачами програмної продукції техніко-економічні та науково-технічні показники.

Після затвердження програми державний (регіональний, галузе­вий) замовник організує розробку розгорнутої програми, складає конкретні плани й графіки реалізації програмних заходів, деталізує механізм здійснення програми, визначає повний склад виконавців та інвесторів (донорів) програми, котрі бажають вкласти свої кош­ти у її реалізацію на певних умовах, а також порядок фінансування робіт, зокрема формує бюджет програми та спеціальний централізований фонд.

Останній слід формувати за багатоканальною системою. Його ос­нову, особливо на початкових етапах, мають складати кошти держ­бюджету, решта - позабюджетні джерела, тобто залучені кошти.

470

Межі співвідношення між бюджетними й позабюджетними час­тинами можуть бути досить значними, залежно від зміни фінансо­вих можливостей держави й її господарських суб'єктів, суспільного значення програми, зацікавленості учасників у використанні її ре­зультатів, нормативно-правових умов участі у фінансуванні про­грами тощо.

Затверджені державні програми реалізуються за рахунок коштів державного бюджету, місцевих бюджетів та позабюджетних джерел, до яких можуть належати добровільні дольові внески ви­конавців програми, цільові відрахування від прибутку підприємств

- споживачів програмної продукції, кошти позабюджетних фондів міністерств, центральних та місцевих органів виконавчої влади, кошти іноземних інвесторів, окремих фізичних осіб на засадах па-­ йової участі, інвестиційні кредити, а також цільові кредити ко-­ мерційних банків під державні гарантії. Змішане фінансування, бюджетне й позабюджетне, необхідно зробити нормою для реалізації будь-якої програми.

За рахунок коштів державного бюджету слід фінансувати:

- найважливіші науково-дослідні й дослідно-конструкторські роботи;

- придбання за кордоном ліцензій та найновіших технологій, а та­кож обладнання, необхідного для виконання програм;

- компенсацію непередбачених втрат виконавців програм від зміни цін в умовах ринку за рахунок цільових дотацій на наукове обла­- днання, що дорого коштує;

- придбання контрольного пакету акцій акціонерних товариств, створених для реалізації конкретних програм, та забезпечення необхідного їх курсу, за рахунок використання кон'юнктури ринку цінних паперів.

У державному бюджеті фінансові кошти на формування й реалі­зацію програм слід передбачати на черговий рік цільовим призначенням державним замовникам програм.

Для включення найважливіших завдань і показників за­тверджених програм до Державної програми економічного і соці­ального розвитку України на наступний рік і для цільового фінансування з державного бюджету державні замовники мають подавати до Мінекономіки, Міністерства освіти і науки (МОН) та Мінфіну пропозиції разом із бюджетною заявкою щодо обсягів їхнього фінансування.

471

Мінфін разом із Мінекономіки та МОН розглядає питання щодо виділення коштів з державного бюджету на розробку та реалізацію програм державного рівня, з урахуванням ходу виконання програм, що вже реалізуються, заходів із залучення позабюджетних коштів, можливостей державного бюджету.

Обґрунтовані й узгоджені пропозиції з цих питань Мінфін подає Кабінету Міністрів України у складі проекту Державного бюджету, а Мінекономіки - у складі розділу до Державної програми економі­чного та соціального розвитку України.

Обсяги бюджетних асигнувань на реалізацію програми слід за­тверджувати з урахуванням укладання держзамовником або, за йо­го дорученням, органом управління програмою угод про наміри з усіма учасниками виконання програми, споживачами програмної продукції, комерційними банками та спонсорами, котрі під­тверджують свою пайову участь у фінансуванні програмних робіт з позабюджетних джерел та власних коштів.

Умови, на яких кошти вкладаються у програму, зумовлюються державним: контрактом, який укладається між державним замовни­ком та фінансуючою стороною. Це можуть бути умови кредиту (пільгового або простого), придбання прав власності на продукцію або на її частину, спільне використання програмної продукції, отримання ліцензії, участь у дивідендах тощо.

Усі джерела фінансування програми, бюджетні й позабюджетні, розглядаються як рівноправні. У їхньому використанні можуть бу­ти відмінності, залежно від того, на яких умовах їх вкладають у програму, або від визначеного порядку обліку коштів при виконан­ні окремих проектів (замовлень). Проте у будь-якому разі облік ви­користання ресурсів слід вести попроектно, на основі укладених контрактів на виконання робіт, аби унеможливити «казанну» сис­тему обліку й утримати контроль за цільовим і ефективним викори­станням коштів.

У разі відсутності фінансових ресурсів, що виділяються на реалізацію державної (регіональної, галузевої) програми у наступ­ному бюджетному році, або при скороченні обсягів бюджетного фінансування робіт порівняно з передбаченими програмою державний (регіональний, галузевий) замовник розробляє додаткові заходи із залучення позабюджетних коштів, уточнює цільові показ­ники, витрати, терміни виконання цільових проектів і основних за­вдань, склад виконавців, механізм реалізації програм.

472

Фінансування кожної державної програми за рахунок бюджетних коштів здійснюється за допомогою укладання державного контракту між державним замовником та відповідальними вико­навцями основних завдань (цільових проектів) програми. Функції щодо укладання державних контрактів державні замовники можуть делегувати установам, організаціям та підприємствам, у т. ч. голо­вній науковій організації, дирекції програми або асоціації виконав­ців.

Бажано також, щоб фінансове забезпечення програми отримало державні гарантії як за бюджетним фінансуванням, так і за позабю­джетними джерелами. Надалі доцільно розвивати й таку форму га­рантій, як страхування вкладених коштів від ризику, особливо для тієї їх частини, яка надається на суто комерційних умовах.

Аналогічний порядок може бути застосований щодо регіональ­них і галузевих науково-технічних та інноваційних програм.

Ці заходи роблять участь в програмі привабливішою, створюють стимули для розширення кола потенційних інвесторів, зменшують навантаження на державний бюджет.

Як сторона, що фінансує програму, держава може виступати вла­сником тієї частини програмної продукції, яка відповідає його час­тці в загальному обсязі фінансування програми або окремого проекту (завдання). У будь-якому разі участь держави - обсяг і умови бюджетного фінансування, права на науково-технічну про­дукцію або на умови її використання - має зумовлюватися спеціа­льним контрактом між державним замовником та органом управління програмою або основними виконавцями на стадії скла­дання бюджету програми.

Застосування контрактної системи має спиратися на систему за­конів, нормативно-правових актів, значну частину яких ще слід розробити.

Використання фінансових коштів, що надходять для реалізації програмних завдань із різних джерел, здійснюється через фонди окремих виконавців, а також через централізований фонд програми, який створюється задля концентрації ресурсів, їхнього розподілу й використання у реалізації великомасштабних програм і проектів.

Централізований фонд функціонує при головній науковій організації (дирекції) програми на засадах добровільного об'єднання фінансових ресурсів виконавців, зацікавлених спожива-

47.?

чів результатів виконання програми, окремих фізичних осіб, а та­кож коштів держбюджету та інших джерел фінансування.

У разі створення централізованого фонду програми державний замовник укладає державний контракт із дирекцією програми або головною науковою організацією, які, у свою чергу, укладають угоди (контракти) субпідряду з відповідальними виконавцями ос­новних завдань (керівниками цільових проектів).

У контрактах, окрім прямого бюджетного фінансування, можуть передбачатися фінансування на засадах кредитування, з повним або частковим поверненням кредитів, компенсація організаціям та підприємствам виплати відсотків за використання кредитів банків на освоєння науково-технічної розробки у виробництві. Умови по­вернення кредитів або компенсації відсотків за їх використання можуть ставитися в залежність від якості виконаних робіт.

У рамках централізованого фонду можуть бути виділені резервний і заохочувальний фонди програми.

Рішення про повний чи частковий перерозподіл фінансових кош­тів на реалізацію конкретних завдань у межах самої програми приймаються координаційною радою (дирекцією) програми.

Для досягнення балансу між надходженнями та витратами на програму в цілому, забезпечення можливості маневру фінансовими ресурсами, підвищення рівня організації фінансування реалізації програми необхідно розробляти фінансові плани (бюджети) програми, які мають бути пов'язані з бюджетною системою і сис­темою галузевих фінансових планів.

Фінансові плани програми узгоджуються з фінансовими планами її виконавців. Вони можуть правити за орієнтир при визначенні зведених витрат на виконання програм державного рівня в цілому по Україні у складі державного бюджету чи регіональних програм -у складі місцевих бюджетів.

Фінансовий план програми є підґрунтям для виділення коштів за субконтрактом для фінансування робіт, що виконуються підрядниками (відповідальними виконавцями проектів, основних завдань). Тобто право розподілу фінансових ресурсів належить ли­ше керівництву програми з боку організації-замовника, а не керівництву чи фінансовим службам організації-виконавця.

Такий порядок запобігає знеособлюванню коштів, призначених для певних програм у загальній сумі надходжень підрядної

організації й запобігає їхньому перерозподілу та використанню для інших робіт, що виконуються колективом цієї установи.

Найважливішою умовою вдосконалення механізму фінансування програм державного та регіонального й галузевого рівня має стати забезпечення поворотності вкладених коштів і задоволення інтере­сів - наукових, виробничих, комерційних - усіх учасників реаліза­ції програми. Цього можна досягти декількома шляхами, залежно від форми участі й характеру інтересів. Розглянемо деякі з них.

Основні форми участі в реалізації програми передбачають:

• виконання науково-дослідних та проектно-конструкторських ро­біт, в т. ч. пошукових і експериментальних;

• виконання виробничих робіт, а також їхнє інфраструктури^ за­безпечення;

• науково-методичний супровід програми, управління, координа­ція, інформаційне забезпечення;

• участь власними грошовими коштами у фінансуванні програми на умовах кредиту або спонсорства.

Основні шляхи повернення вкладених коштів і задоволення інте­ресів учасників реалізації програми такі:

• оплата виконаних робіт (досліджень) здійснюється згідно з їх­ньою кошторисною вартістю за контрактом;

• збереження підприємством (організацією) свого виробничого (наукового) профілю, завантаження робочих місць і можливість отримання прибутку;

• повернення вкладених коштів за умовами кредиту, з виплатою відсотків (звичайних або пільгових);

• придбання прав власності на програмну продукцію або її частку;

• придбання прав (ліцензій) на використання програмної продукції;

• використання інформації, отриманої в ході реалізації програми, проектів і завдань;

• пайові відрахування або дивіденди на вкладені кошти (придбані акції) від прибутку, який буде отримано після реалізації програм­ної продукції [29].

Можливі й інші форми, а також різні комбінації розглянутих ва­ріантів як участі у виконанні програми, так і реалізації інтересів її учасників.

Бюджет програми у цьому контексті розглядається як узагальне­на форма обліку, мобілізації й розподілу фінансових ресурсів за весь період робіт над програмою.

474

475

Кожний етап досліджень доцільно фінансувати з урахуванням аналі­зу досягнутих на попередньому етапі результатів і вже перерахованих для цього фінансових коштів. Завершення чергового етапу стане рубежем, на якому приймається рішення про доцільність подальшого фінансування робіт, про перехід програми на новий етап наукових до­сліджень. Така практика створить природну зацікавленість виконавців у якісному й своєчасному виконанні робіт, оскільки отримання контракту на наступну стадію прямо залежатиме від ефективності по­передньої. Це надасть змогу ретельніше відбирати проекти програми, що заслуговують на подальше фінансування, створює певні перешкоди для продовження безперспективних або малонадійних розробок.