14. Всеобщее управление качеством

Тенденция, позволяющая компании постоянно улучшать качество работы и добиваться таким образом дополнительного конкурентного преимущества, носит название «всеобщее управление качеством» (англ. Total Quality Management, TQM), встречается также название «глобальное управление качеством». В основе такого подхода находится работник, понимающий, что такое качество, и стремящийся «сделать свою работу с первого раза». Такой подход выгодно отличается от контроля качества специальными отделами технического контроля, проверяющими качество работы после того, как она уже выполнена.

Эта философия управления качеством успешно стартовала много лет назад в Японии и США с практики присуждения наград компаниям, демонстрирующим наивысшее качество производимой продукции. Хотя идеология TQM появилась в США, однако впервые массовое применение она получила после Второй мировой войны в Японии, куда была завезена американцами, в частности одним из основоположников науки управления качеством Уильямом Дёмингом. В Японии в 1951 г. впервые была учреждена национальная премия в области качества имени У. Дёминга. Его работы стали основой развития новых методик управления Качеством [10, с. 204].

В середине 1980-х гг. в США была учреждена национальная награда в области качества им. Малкольма Болдриджа (министра торговли правительства США). Критерии, по которым присуждается эта награда, включают в себя семь направлений: руководство; стратегическое планирование; целенаправленная работа с заказчиками и рынками; информация и анализ; эффективная работа с кадрами; управление производственными процессами и итоги коммерческой деятельности. Программа награждения находится в ведении Национального института стандартов и технологий при Министерстве торговли США. В 1992 г. Европейским фондом по контролю качества и Европейской организацией по качеству была учреждена Европейская награда за качество. Она присуждается компаниям, которые достигли высших показателей по следующим критериям: лидерские способности; управление человеческими ресурсами; политика и стратегия; ресурсы; процессы; удовлетворение потребителей и заказчиков; воздействие на общество; результаты ведения бизнеса. Участие в конкурсе принимают компании разного уровня из многих стран мира. Первая премия была вручена в Мадриде европейскому отделению американской фирмы Xerox – Rank Xerox Limited. Цель Европейской премии качества состоит в том, чтобы стимулировать и мотивировать деятельность европейских компаний по повышению качества товаров и услуг.

Несмотря на то что Европа немного запоздала с учреждением наград в области качества, она явилась инициатором создания международных, признанных во всем мире стандартов качества ИСО 9000, которые регламентируют производство, тестирование продукции, обучение персонала, ведение документации и определение дефектов. Процесс получения сертификата качества ИСО 9000 включает в себя проведение аудиторской проверки качества раз в 6 месяцев, которое осуществляется уполномоченным экспертом Международной организации стандартов.

Главная идея TQM состоит в том, что компания должна работать не только над качеством продукции, но и над качеством организации в целом, включая работу персонала. Постоянное одновременное усовершенствование этих трех составляющих — продукта, организации, персонала — позволяет достичь более быстрого и эффективного развития бизнеса. Качество определяется достижением удовлетворенности клиентов, улучшением финансовых результатов и ростом удовлетворенности служащих своей работой в компании [10, с. 205].

Как полагают японцы, управление качеством во многом помогло их стране потеснить американские и европейские промышленные товары. С их точки зрения, TQM можно представить с двух сторон: технической и идеологической. Прежде всего для повышения качества продукта компании нужно не просто отсеивать или исправлять брак на выходе, но и следить за безупречным исполнением всех операций и бизнес-процессов. Тем самым исключается сама возможность появления брака. Однако для этого необходима такая организация производства и мотивация персонала, когда каждый сотрудник не только понимает, насколько от него зависит качество конечного продукта, но и желает это качество повысить.

Организация кружков качества, в которых после работы занимались наиболее активные сотрудники, стала в Японии одной из таких мотивирующих мер для персонала компаний. Участие в их работе дало возможность выделять среди работников энтузиастов, которые предлагали руководству свои решения по улучшению качества. Японские топ-менеджеры стали активно проводить в жизнь идею о том, что любой работник, находяшийся даже на самой низкой ступени карьерной лестницы, должен думать, что делает.

Идеология TQM послужила основой появления в Японии одной из наиболее известных технологий управления качеством «точно в срок» (just in time, JIT), которая позволила японским компаниям, прежде всего крупным производителям автомобилей, электроники и бытовой техники, управлять работой поставщиков. Компания выделяет своего менеджера-контролера, который следит за качеством продукции и сроками поставок каждым поставщиком сырья и комплектующих. Возможность долгосрочных контрактов и скидок вынуждает партнеров соглашаться на такой контроль.

1970–80-е гг. ознаменовались на Западе возрождением интереса к идеям управления качеством. При этом в рамках идеологии TQM появились свои собственные технологии качества. Прежде всего, это относится к методу неуклонного снижения количества рабочих ошибок, разработанному компанией Motorola и получившему название «Шесть сигм». Теперь эту технологию помимо Motorola используют и многие другие крупные компании, работающие в разных отраслях [10, с. 206].

Система контроля качества «Шесть сигм» родилась в компании. Однажды директор-распорядитель одной крупной корпорации спросил Грега Брю, автора книги «Шесть сигм для менеджеров», может ли он за 30 секунд, пока они будут подниматься в лифте, объяснить ему сущность системы. Грег Брю ответил так: «Шесть сигм — это технология решения проблем, в которой используются ваши человеческие активы, показатели, измерения и статистика для выявления нескольких жизненно важных факторов, работа с которыми позволяет снизить потери и устранить дефекты, одновременно повышая степень удовлетворенности потребителей, прибыль и курс акций вашей фирмы».

Концепция «Шесть сигм» – это способ управления всей компанией или отдельным подразделением. Она ставит на первое место потребителя и помогает находить оптимальные решения, опираясь на факты и данные. Эта концепция нацелена на решение трех основных задач:

- повысить удовлетворенность клиентов;

- сократить время, требуемое для выполнения одного операционного цикла;

- уменьшить число дефектов.

Несмотря на то что концепция включает в себя измерение и анализ бизнес-процессов в области качества, она охватывает весь бизнес и направлена на совершенствование каждой области деятельности с целью удовлетворения меняющихся нужд потребителей, рынка и технологий с выгодой для сотрудников, клиентов и акционеров Motorola и была впервые введена при производстве пейджеров и мобильных телефонов в 1987 г. Проблема, с которой столкнулась компания Motorola в середине 1980-х гг., заключалась в слишком высоком проценте бракованных транзисторов. Чтобы исправить ситуацию, компания разработала методику статистического анализа процесса, в которой учитывался процент бракованных изделий в динамике [10, с. 209].

«Шесть сигм» представляет собой хорошо структурированную, управляемую с помощью показателей методологию, целью которой является устранение дефектов, потерь и прочих проблем с качеством в производстве продукции, сфере услуг, в управлении и других направлениях деятельности. Строчная буква греческого алфавита «сигма» обозначает в статистике способ описания величины вариации в наборе данных, группе изделий или процессе. Величина сигмы показывает, насколько вы соответствуете требованиям потребителя. Другими словами, определяется соответствие процесса идеалу. На языке данной концепции требования и ожидания потребителя считаются критичными для качества, которое измеряется по всем параметрам, его отражающим, а не только по одному или двум. Методология «Шесть сигм» базируется на хорошо обоснованных статистических методах управления качеством, процедурах анализа данных в сочетании с систематическим обучением персонала на всех уровнях организации. Процесс можно назвать «процессом Шести сигм», если он не выдает больше чем 3,4 дефекта на миллион возможностей воспроизвести дефект.

Понятие «Шесть сигм» является очень важным в программах улучшения качества. При этом признается, что всегда есть некоторая возможность появления дефектов. Но если работать на уровне шести сигм, дефекты во многих процессах и продуктах будут практически отсутствовать. За годы работы по программе «Шесть сигм» компания Motorola достигла показателя 5,7, что означает отсутствие дефектов в 99,99996% случаев. [10, с. 211].

Геннадий Воронин, Президент Всероссийской организации качества (ВОК), председатель комитета ТПП РФ по качеству продукции в своей статье «Стандарты качества как критерии государственного управления» отметил, что если подходить к стандартам только как к документам из области технического регулирования, то применительно к государственному управлению их действие будет ограничено лишь областью установления норм и правил в технике. Но это лишь одна, правда очень важная, функция стандартов. Ведь в широком смысле слова это концентрированный опыт в разных областях жизни и деятельности человечества, пригодный для многократного воспроизведения.

Для чего государству нужны стандарты? В общем виде можно сказать, что они выполняют три важнейшие функции.

Стандарты являются сводом норм и правил, обеспечивающих работу промышленности с точки зрения соблюдения единых требований к технике и технологиям. Эта сфера стандартизации бесспорна и наименее подвержена вмешательству государства, хотя в некоторых случаях оно может его использовать для проведения антимонопольной политики.

Стандарты устанавливают требования к качеству продукции и услуг, обеспечивая в первую очередь их функциональную пригодность и безопасность. Эта функция стандартизации у нас оказалась самой конфликтной, поскольку государство в какой-то момент практически отказалось от защиты потребительского рынка от некачественной продукции, взяв на себя только обеспечение безопасности путем законодательного утверждения соответствующих технических регламентов. Этим оно нанесло своему населению весьма значительный ущерб, устранившись от участия в регулировании требований к качеству продукции, в первую очередь от надзора за соблюдением требований стандартов. Примеров – тысячи.

Стандарты устанавливают правила построения и функционирования систем управления процессами на производстве и в обществе. Это самая молодая и быстро развивающаяся функция стандартизации, открывающая перед государством новые перспективы, поскольку стандарты этого типа могут и должны им использоваться не только для проведения определенной экономической политики, но и для регулирования процессов государственного управления. Это стандарты, касающиеся менеджмента качества, управления состоянием окружающей среды, социальной ответственности [28].

Рассмотрим внедрение системы менеджмента качества в деятельность государственных органов власти и местного самоуправления, предложенную Федоренко М.В. (ФАС РФ) [29].

Мировая наука в области управления развивается многие десятилетия, предлагая все новые модели и инструменты управления с целью повышения качества продукции и услуг, более эффективного управления целями организации, ее издержками. По мере накопления и развития эти знания стали востребованы и в органах государственной власти. Передовые страны, обеспокоенные возрастающей межгосударственной конкуренцией, с одной стороны, и необходимостью эффективно управлять социальными проблемами, с другой стороны, стали активно искать системные решения, позволяющие повышать качество работы институтов всех ветвей власти. Так в сферу государственного управления стали приходить решения, предлагаемые международными стандартами серии ИСО 9000. 

Учитывая, что одной из главных задач Международной организации по стандартизации (ISO) является анализ и обобщение передового опыта в сфере управления, органы власти получили дополнительные инновационные модели – инструменты для развития и совершенствования своей деятельности и повышения качества оказываемых услуг. 

Наиболее распространенными стандартами, модели которых используются органами власти и местного самоуправления во всем мире, являются: ISO 9001:2008 (менеджмент качества); ISO 14001:2004 (экологический менеджмент); SA 8000: 2008 (социальная ответственность); ISO 27001:2005 (информационная безопасность); OHSAS 18001:2007 (профессиональная безопасность и охрана труда). Помимо вышеприведенных стандартов существует ряд национальных, модели которых успешно внедряются органами власти и местного самоуправления. Ярким примером таких национальных стандартов могут служить австралийские стандарты серии AS 8000. Однако самой востребованной является модель систем менеджмента качества, основанная на требованиях стандарта ISO 9001:2008. 

Стандарты серии ИСО 9000 распространены более чем в 90 странах мира, попав в Книгу рекордов Гиннеса как самый используемый в мире стандарт в области систем менеджмента. 

Рост популярности стандартов ИСО серии 9000 в сфере услуг однозначно виден в ежегодных обзорах рынка сертификации систем менеджмента, которые проводит ИСО. Так, например, еще в 2005 г. около 33% сертификатов по ИСО 9001:2000 были выданы организациям сферы услуг. 

Среди организаций, действующих в сфере услуг и использующих модель ИСО серии 9000, растет количество органов государственной власти и местного самоуправления. [29].

Популярность стандартов менеджмента качества подтверждается результатами исследований рынка сертификации, которые традиционно проводятся Международной организацией по стандартизации. Ниже приведены результаты анализа базы данных IQNet – международной сети органов по сертификации (www.iqnetcertification.com).  Данная база является достаточно репрезентативной, так как в ней содержится более 300 000 сертификатов, выданных на соответствие стандарту ИСО 9001 в более чем 50 странах мира, т.е. около 30% от всех сертификатов ИСО 9001, выданных в мире (согласно ИСО Survey 2008).

Согласно данным IQNet, в реестре находится около 3 700 организаций по коду EA 36 (государственное управление), среди которых более половины – это органы местного самоуправления. Из них в Италии выдано 634 сертификата, в Испании – 198 сертификатов, в Швейцарии – 120 сертификатов, в Германии – 49 сертификатов, в Португалии – 84 сертификата. 

Стандарт ИСО 9001 уже знаком российским организациям в области государственного управления, в основном это касается органов местного самоуправления, но по количеству сертифицированных организаций Россия значительно отстает от многих стран. 

В США сертифицированы большинство муниципалитетов, включая столицы штатов. 

Внедрение в государственном аппарате США принципов менеджмента качества позволило провести обоснованную программу сокращения числа госслужащих. С 1988 г. проводится Президентская программа ежегодного премирования высокоэффективных организаций Федерального правительства за выдающиеся результаты в области качества (President’s Quality Award Program). Данная программа нацелена на содействие обмену опытом применения лучших методик и стратегий менеджмента между федеральными агентствами, а также органами местного самоуправления, правительствами штатов и организациями частного сектора, на разработку систематизированных подходов и методик для оценки, анализа и планирования улучшений деятельности. Программа включает две премии: Президентскую премию в области качества и Премию за улучшение качества. Президентская премия в области качества является аналогом Национальной премии в области качества Малкольма Болдриджа, ее критерии были доработаны с учетом специфики правительственных учреждений.

Стандарт широко применяется в Японии, где большинство органов местной власти префектур и административных округов сертифицированы. Интересен пример Администрации Премьер-министра Польши, где с 1999 г. развивается программа  «Менеджмент качества в органах власти». Данная программа реализуется совместно с Программой развития ООН (UNDP). За время с начала программы более ста органов местного самоуправления подали свои заявки на участие в этой программе. Также ведутся работы по внедрению систем менеджмента качества на основе модели стандарта ИСО 9001 в органах государственной власти.  Первым из государственных ведомств в 2003 г. получило официальное признание за внедрение модели и принципов системы менеджмента качества Министерство юстиции (Польша), получив международно-признанный сертификат соответствия. Стандарты ИСО серии 9000 активно внедряются в Израиле. Согласно данным израильских исследователей, все администрации органов местного самоуправления в Израиле, внедрившие в своих органах системы, основанные на моделях международных стандартов в области управления, были переизбраны на следующий срок [29].

Помимо прочего, данный факт свидетельствует о том, что внедрение указанных инновационных моделей приводит к удовлетворению требований населения к качеству муниципального управления и органов власти. Широкое распространение среди органов местного самоуправления инновационная модель ИСО 9001 получила в Австралии. Во многих городах стран Ближнего зарубежья – Казахстана, Белоруссии, Украины – есть опыт применения стандарта ИСО серии 9000. 

Внедрение стандарта ИСО 9001 в органах власти, модернизация Стандарта

Анализируя требования международных стандартов ИСО серии 9000, можно отметить, что ряд требований следует уточнить, учитывая специфику государственной службы.

Внедряя СМК в органах государственной власти необходимо решить, как минимум, три основные задачи:

1. Создать систему государственного управления, ориентированную на гражданина, воспринимающую гражданина как заказчика государственных услуг, заложить соответствующие механизмы оценки результативности такой системы.

2. Создать систему способную к саморазвитию, изменениям.

3. Реализовать принцип открытой, прозрачной системы. Для этого, помимо внедрения требований стандарта ИСО 9001, необходимы его корректировки и адаптация.

1. В области политики целесообразно, чтобы орган власти имел две взаимоувязанные политики:

– политика в области качества государственного управления;

– кадровая политика. 

Выделяю этот документ как отдельный и важный, поскольку главная проблема системы государственного управления – это низкое качество государственных служащих и неспособность эффективно решать задачу профессионального роста, развития кадров. Кадры – это сердце системы. Качество кадров определяет качество системы.

Есть у этого документа еще одна задача: разобраться с темой «управления ценностями». Вы знаете, что передовые умы современного менеджмента все активнее говорят об управлении не процессами, целями, но ценностями. Речь о том, что если в компании работают безразличные люди, то какие цели ни ставь, успеха не будет. Ситуация обострилась еще и тем, что за последние 70 лет люди качественно изменились. С появлением среднего класса, людей, зарабатывающих не физическим трудом, а умственным, был запущен важный процесс в современном мире, а именно: люди начали массово думать. Такого стремительного роста мыслящих людей, как за последнее столетие, в современной истории не было. Естественно, что, сначала думая о работе, о своих функциях, люди больше стали задумываться о самоопределении, рассуждать на тему: «Кто я? Чего хочу? Зачем я здесь?». Ситуация усугубилась еще тем, что со времен Адама Смита поменялось понимание стоимости капитала. Если в «старых» представлениях стоимость капитала определялась стоимостью основных фондов, производственных активов, то сейчас во многом она определяется стоимостью знаний и компетенций, находящихся в компании, т.е. привязана к личностному потенциалу людей. Так произошло ключевое событие – сотрудник перестал быть ресурсом в чистом виде, он стал ценностью. И управлять такими сотрудниками простыми мотивационными инструментами в виде социального пакета и зарплаты стало чрезвычайно сложно, а в сегменте наиболее талантливых специалистов – практически невозможно [29].

Таким сотрудникам уже нужен не просто чистый кабинет и служебная машина, но атмосфера, интересная среда для развития, роста, интересный руководитель, образ его мысли, образ его отношений, мировоззрения. Ценности, которые несет организация, ее руководитель стали определяющими в привлечении талантов, способных обеспечить успех организации. Если государство желает быть современным, успешным и адаптивным к переменам, то важно учитывать эту ключевую особенность в сфере формирования нового типа чиновника.

Суть этой ситуации в том, что ценности недостаточно провозгласить, их нужно нести в себе, нужно жить этими ценностями. Но именно в этом – кризис современного менеджмента и лидерства. Лидеры и общество забыли, что такое верные ценности, и что такое следовать ценностям.

2. Мониторинг удовлетворенности потребителя.

Этот процесс требует кардинального переосмысления. За последние семьдесят лет этот мониторинг мутировал из области «удовлетворения потребностей», в область «создание потребностей».

Талантливые менеджеры быстро «раскусили этот орех», поняв, что создавать новые потребности гораздо выгоднее, чем бороться за созданные на рынке. В результате был запущен механизм формирования искусственных потребностей. Поэтому сейчас нужно понять, как подходить к этому феномену, как анализировать мир искусственных потребностей и как выделять те из них, на которых держится устойчивость всей системы. Именно в этом – один из уроков кризиса 2008 г.: все участники экономических, политических отношений были удовлетворены действующей системой  (граждане,  бизнес,  чиновники и пр.), но при этом качество этих отношений привело к обвалу этого виртуального благополучия. К сожалению и сегодня бизнес во многом подстегивает эту ложную гонку приоритетов. Тезис Карла Маркса о том, что нет таких принципов, через которые не преступит бизнес за триста процентов прибыли, стал характеристикой сегодняшней жизни. 

Как формировать новое понимание ценностей, развивать их, управлять ими – это вопросы, требующие серьезного изучения, исследования, но главное – практической реализации. Возможно, это наиболее важный вопрос современного общества.

В этой связи необходимо глубоко изучать природу потребностей, формировать новые концепции и методы анализа потребностей,  как минимум,  нужно проводить мониторинг не только удовлетворенности, но и динамику развития благополучия потребителя. Благополучия в широком смысле: психического, материального, благополучия отношений как с самим органом власти, так и окружающей средой. Кроме того, важно провести описание групп потребителей. 

Огромная проблема современного менеджмента, бизнеса, органов власти в том, что в качестве потребителя воспринимаются только те группы, которые формируют спрос, репутацию или регулируют деятельность (покупатель, СМИ, органы власти). Редко кто идет дальше этих категорий, забыв при этом, что мир на этом не заканчивается. Так, мало кто понимает, что природа – это среда, которая тоже может расцениваться не только как поставщик, но и как потребитель, у нее есть свой спрос с человека. Возможно, нужны элементы ИСО 14000 в формировании систем менеджмента качества в органах власти. 

Органам власти нужно вводить отдельную главу, описывающую типы потребителей с указанием иерархии потребителей, выводя гражданина на первое место, а всех остальных – на второе: хозяйствующие субъекты, органы власти (исполнительная, законодательная, судебная власть, аппарат Правительства, Президент, территориальные представительства органов власти), СМИ, некоммерческие организации, международное сообщество.

При этом и самого гражданина нужно верно описать, выделяя различные группы граждан по социальному признаку, возрасту, полу.

В этой связи необходимо реформировать подходы к мониторингу удовлетворенности всех групп потребителей. Так, для гражданина нужно, в первую очередь, оценивать данные, полученные из прямого опроса граждан, сталкивавшихся с органами власти, затем по степени важности идут опросы граждан, не сталкивавшихся с органом власти, и далее – все остальные. Респондента нужно описывать по всей «классике» социологии, т.е. раскрывать качество гражданина (образование, возраст, занятость и пр.). Результаты этого мониторинга должны ложиться в основу планирования работы ведомства и оценку результативности его деятельности. Все эти требования необходимо отражать в стандарте, описывающем систему управления качеством государственных услуг, а также разъяснять в методических рекомендациях по его внедрению. 

3. Планирование и анализ деятельности. 

В действующей системе анализа деятельности исполнительной власти есть несколько проблем:

Проблема № 1: Оценка работы конкретного ведомства,  его руководителя не привязана к мнению прямых потребителей услуг этого ведомства. Выводы о результатах работы, как правило, строятся на макростатистике, оценок реального заказчика услуг ведомства (граждан, бизнеса) в большинстве случаев нет.

Необходимо для ориентации ведомства на запросы потребителя,  на нужды граждан внедрять методы прямого мониторинга удовлетворенности потребителя, конкретных заявителей, жалобщиков, граждан, компаний, с привязкой к конкретным подразделениям ведомства, руководителям.

Проблема № 2: Как правило, в ведомствах слабо развита система анализа деятельности конкретного структурного подразделения, система оценок результатов его работы, практически нет практики публичного отчета ведомства о проделанной для граждан работе. 

Необходимо: внедрять процессные модели управления с разработкой системы оценки результативности и эффективности всех подразделений  (в том числе, KPI). Внедрять рейтинговые инструменты в оценке работы подразделений ведомства. Вводить практику публичных отчетов перед гражданами о результатах работы за год, с информацией о прямой полезности ведомства для развития благополучия граждан. 

Проблема № 3: Нет системы сравнительных рейтингов ведомств между собой по качеству работы [29].

Необходимо: создавать внешние, системные стимулы, побуждающие улучшать свою деятельность: публичный мониторинг прямых потребителей; сравнительные рейтинги ведомств. Вся система оценок должна быть прозрачной, открытой, публичной. 

Проблемы низкого качества планирования деятельности ведомства, контроля работы, отсутствие программ улучшения деятельности ведомств решаются и поглощаются указанными выше тремя задачами. 

Как решать эти задачи в рамках разработки и внедрения системы менеджмента качества в органе власти?

Прежде всего, необходимо разъяснить, что разделы стандарта ИСО 9001, посвященные анализу деятельности и планированию, должны разрабатываться и внедряться по всем группам потребителей с определением показателей оценки результативности и эффективности по этим группам. Оценка не только результативности, но и эффективности органа власти должна рассматриваться в обязательном порядке, орган власти тратит деньги налогоплательщиков, а значит, должен отчитываться за траты перед «заказчиком». Очевидно, что для органов власти (впрочем, как и для любой организации) объединение стандартов ИСО 9001 и ИСО 9004 – одна из первоочередных задач. 

При разработке критериев оценки своих внутренних подразделений, орган власти должен формировать методику определения рейтинга этих подразделений. В критерии такого рейтинга целесообразно включать данные о степени достижения целей в области качества, итоги мониторинга потребителей внешних и потребителей внутренних. 

Для оценки степени удовлетворенности внутренних потребителей качества внутренних коммуникаций должны вестись опросы, анкетирование, причем анкеты двух типов: опрос всех сотрудников и опрос экспертов службы, – людей, которые являются наиболее авторитетными носителями максимальной компетенции (как правило, это руководство службы, начальники подразделений). В этих опросах следует давать оценку качеству взаимодействия с коллегами. Затем сравнивается мнение сотрудников и экспертов, делаются выводы о наличии «разрывов» во мнении экспертов-руководителей и рядовых сотрудников. Зачастую внешне благополучные оценки руководителей не совпадают с видением проблем подчиненными, и в этом противоречии необходимо искать главную почву для развития качества взаимодействия подразделений между собой. 

В итоге все критерии суммируются, у каждого критерия есть свой вес в общей оценке деятельности подразделения. К примеру, сумма критериев внутренних коммуникаций занимает долю 20% в общей оценке подразделения, еще 30% – мониторинг удовлетворенности внешнего потребителя, на оставшиеся 50% приходится сумма всех показателей результативности деятельности подразделения. Такой значительный вес показателей внешних и внутренних оценок в деятельности ведомства поможет настроить деятельность на удовлетворение запросов потребителя, при этом не потеряв все основные показатели работы ведомства из зоны анализа и контроля [29].

Данные методические указания также нужно частично отражать в стандарте. В обязательном порядке стандарт следует сопроводить приложениями, разъясняющими отдельные пункты, разделы, поскольку нужно исходить из того, что органы власти мало заинтересованы в качественной и прозрачной работе и все, что может быть не сделано, будет не сделано, и все что может быть понято неправильно, будет понято неправильно. Следует отметить, что детализация стандарта и глубина разъяснений во многом определяется уровнем развития системы, к сожалению, на данном этапе подробность разъяснений должна быть максимальной. 

Отдельный вопрос – формирование системы отчетов ведомств. Власти нужно учиться отчитываться не только перед Правительством и Парламентом, но, прежде всего, напрямую перед рядовыми гражданами. В отчетах должен появиться новый раздел, посвященный вкладу конкретного ведомства в развитие благополучия граждан. 

Этот раздел должен описывать итоги работы с позиции реальных улучшений благополучия граждан: сколько ведомство сэкономило для граждан, какие возможности создало, какие проблемы решило. Все эти данные должны нести, по сути, одну философию – показать прямую полезность ведомства для гражданина! Не статистическую, где рождаемость и ВВП растут, а инфляция падает и вроде все отлично, но при этом выйди за дверь – и облако «статистического благополучия» рассеивается, а прямую, ориентированную на конкретные запросы граждан в конкретное ведомство, территорию. 

К примеру, если бы в сфере здравоохранения ключевыми показателями деятельности Минздравсоцразвития были именно прямые опросы граждан, посетивших клиники и получивших (не получивших) медпомощь, а не статистика затрат на здравоохранение и открытия новых центров диагностики, то картина сразу же стала бы проясняться. Так, Минздравсоцразвития должен отчитываться не только объемом потраченных на здравоохранение денег, но и качественными характеристиками, вплоть до данных о сокращении количества очередей в поликлиниках, времени затраченного гражданином на получение услуги в здравоохранении, и вести оценку качества работы каждого подведомственного подразделения на всех уровнях (субъект, муниципалитет). 

Кроме того, наряду с текстовыми докладами, следует вводить практику видеоотчетов, когда руководитель дает видеоразъяснения на сайте ведомства для граждан об итогах работы своего подразделения за отчетный период, проводя анализ вопросов граждан, экспертов, отвечая на них. Все эти уточнения, разъяснения имеют чрезвычайно важное значение для налаживания современного, адекватного механизма управления качеством государственных услуг и должны найти отражение в требованиях стандарта государственного управления.

Вершиной анализа деятельности ведомства должна быть система рейтингов как внутренних подразделений ведомства по отношению друг к другу, так и внешний рейтинг различных ведомств между собой [29].

В США практически все отчеты органов власти начинаются именно с тезисов о том, как и где они улучшили жизнь граждан, сколько сэкономили денег налогоплательщиков и т.п. Нам следует учиться такой ориентации на главного заказчика государственных услуг – гражданина. При этом следует учитывать, что мониторинги ведомств зарубежных стран, как правило, носят монетарный, налоговый характер, в большей части не описывающий весь спектр благополучия гражданина. Так, рассказывая об экономии налогов, они не говорят о росте долговой нагрузки граждан. То есть люди все больше и больше живут в долг. Вроде бы с видимым благополучием все в норме: покупают машины, дома, но при этом теряют финансовую самостоятельность, независимость, становятся заложниками банков, кредиторов. Этот факт привел к кризису 2008 г., когда огромное количество людей не смогло выполнить свои долговые обязательства по жилищным кредитам и карточный домик мнимого благополучия и граждан и банков и финансовых систем в виде деревативов стал рушиться. Выводы, на которые указал кризис, необходимо учитывать при формировании новых систем мониторинга развития благополучия граждан.

4. Процессный подход, управление человеческими ресурсами. 

Необходимость описывать процессы бесспорна, но для органов власти целесообразно еще и указание на иерархию процессов, с выделением главных из них. Так, «Мониторинг удовлетворенности потребителя» должен стать главным и обязательным процессом системы. Кроме того, процессный подход нужно делать не рекомендательным, а обязательным для описания организации. Сам процессный подход также подлежит уточнению. Прежде всего, это связано с необходимостью раскрыть понятие «человеческие ресурсы». В условиях, когда стоимость организации, результативность ее работы, эффективность все больше зависит от человеческого наполняющего ее капитала, а для органа власти уровень компетентности чиновника, уровень его личностных качеств всецело определяют качество предоставляемых госуслуг («кадры решают всё»), рассматривать сотрудника организации только с позиции «ресурса» становится недостаточным для формирования устойчивого развития, необходимо выделение Человека в Цели организации. «Развитие персонала» следует описывать и выделять как отдельный, большой процесс (подсистему), по степени важности занимающий первую ступень в иерархии процессов. Подходы к формированию такого процесса описаны ниже. 

В результате сохранится общий классический принцип описания процессного подхода, но с такой модернизацией, где будет выделено в качестве главной цели развитие сотрудников, что найдет отражение в картах процессов, приказах организации и в финале – в программах обучения. 

На основании изложенного целесообразны следующие шаги по разработке системы развития персонала:

Кадровую политику определить в качестве главного документа системы развития персонала. В проекте Кадровой политики целесообразно отражать особенность подхода к развитию качеств сотрудников, которая заключается в том, что чиновник должен сочетать в себе не только высокие профессиональные, но и личностные качества!

Сама идея синтеза в сотруднике высоких профессиональных и личностных качеств чрезвычайно важна, и важно ее выделять как главную в кадровой политике любой организации, в том числе в органе власти, поскольку только такой синтез дает устойчивость коллективу, гарантирует его движение вперед. Профессиональные юристы, экономисты с низкими человеческими качествами разрушают коллектив, равно как и наоборот: «компанейские» люди, без высоких профессиональных знаний для организации бесполезны. Только грамотный синтез ценностей и профессиональных знаний дает устойчивое развитие организации [29]. 

Ключевой подход организации в отношении кадров должен быть понятен персоналу, озвучен и желательно изложен в виде ясного, небольшого документа. В системе менеджмента качества таким «верхним», главным документов является Политика организации в области качества. Для формирования системы подбора и ротации кадров (развития сотрудников), целесообразна разработка Кадровой политики, описывающей основные принципы и подходы организации в области управления персоналом (ФАС России приступил к разработке такой системы, в настоящее время разработана и утверждена Кадровая политика службы).

Кадровая политика должна опираться на Миссию и Ценности организации, которые она проповедует. К примеру, в ФАС России ценностями являются: сотрудничество, эффективность и открытость.

В приложении к Кадровой политике необходимо дать разъяснения:

− ценностей организации, описав, что именно мы понимаем под сотрудничеством, эффективностью и открытостью;

− принципов и подходов к подбору кадров;

− принципов и подходов к ротации кадров (не столько формальных, в рамках закона, но основываясь на политике и ценностях организации);

− принципов и подходов к формированию программ обучения.

Такое разъяснение очень важно для сотрудников как вновь пребывших, так и действующих, оно формируют ясные правила, позволяет понять свое положение в данной системе, оценить возможности для своего роста и требования, которые позволяют такого роста добиваться.

Реализация кадровой политики должна осуществляться путем разработки планов, программ по всем ее направлениям: развитие профессиональных навыков и знаний; развитие ценностей, личностных качеств. По данным планам и программам следует определить целевые показатели (цели в области качества). Осуществлять анализ достижения этих целей, разрабатывать предложения по улучшению работы в данных направлениях.

Таким образом, в качестве ключевых документов организации будут приняты две Политики (Политика в области управления качеством государственных услуг и Политика в области управления персоналом), что является логичным и цельным подходом. Политики должны быть сопряжены друг с другом и формировать единую целостную систему менеджмента качества.

Примечание: На основании разработанной Кадровой политики ведомству целесообразно определить Концепцию учебных программ.

В состав Концепции включить необходимость решения на базе учебных центров трех ключевых задач:

1. Развитие профессиональных знаний в области исполнения государственных функций.

2. Развитие личностных качеств, основываясь на ценностях организации.

3. Формирование знаний в области менеджмента государственного управления, основываясь на разработанной системе менеджмента качества.

Синтез этих трех обучающих направлений позволит получить сотрудника требуемого качества, профессионала, современного руководителя в области государственного управления. По каждому из направлений должна вестись как академическая подготовка, так и исследовательская работа.

5. Информационная открытость, организация работы с Потребителем.

Это один из ключевых моментов. Ведомства, как правило, информационно закрыты: сайты слабые; пресс-конференции – редкость; решения и разъяснения на сайте не размещаются; экспертные советы либо не работают вовсе, либо слабы; совещания с внешними экспертами, представителями отраслей экономики, малого, среднего предпринимательства всех уровней, общественных, некоммерческих организаций либо проводятся редко, либо ключевые, наиболее сложные вопросы, влияющие на их жизнь и развитие, с ними не обсуждаются. Между тем все эти люди, организации являются потребителями государственных услуг, и выстраивание активного взаимодействия с ними должно быть одной из главных задач ведомства. 

Требования к информационной открытости ведомства нужно выделять и прописывать, в том числе, как часть мониторинга удовлетворенности потребителя. 

Для разработки и внедрения системы менеджмента качества, адаптации требований ИСО 9001 к государственной службе целесообразно [29]:

1. Ввести раздел «Принципы управления качеством государственных услуг». В этом документе изложить смысл и философию системы применительно к органам власти.

2. Уточнить термины и определения. Описать новые термины, необходимые для ясного описания системы менеджмента качества для органов власти.

3. Расширить раздел, посвященный Политике, описав необходимость формирования двух политик: в области управления качеством государственных услуг и в области развития кадров. При этом для каждой политики описать свой перечень требований. Так, для кадровой политики это будет указание на необходимость управления и развития двух сфер компетенции: профессиональные знания и навыки, и личностные качества. Как приложение должен идти этический кодекс госслужащего, набор ценностей, которые подлежат постоянной актуализации.

4. Ввести раздел «Потребитель государственных услуг». В нем более ясно описать иерархию потребителей, выделив гражданина как главного заказчика системы, остальных – после него. В этой связи внести корректировку в Мониторинг удовлетворенности потребителя, указав на приоритеты мониторинга в соответствии с иерархией потребителей. Определить принципы, подходы и методы взаимодействия с внешней средой, исходя из задачи «прозрачности и информационной открытости»  для заявителей, граждан Российской Федерации.

5. Расширить раздел 6 в части человеческих ресурсов. Описать сотрудника не только как ресурс, но и как цель организации, дав указание на то, что развитие сотрудника относится к первому уровню задач организации наравне с главными целями в области качества.  В этом же разделе дать описание принципов организации работы с кадрами, описав их как внутренних потребителей системы. 

6. Расширить понятие производственной среды, выделив понятие корпоративной культуры, психологического климата, дав перечень рекомендуемых методов и подходов по формированию и созданию этой среды.

7. Уточнить требования к планированию и анализу деятельности с разработкой необходимых уточнений по специфике анализа деятельности органов исполнительной власти, определение принципов формирования уровней анализа видов деятельности, достаточности детализации показателей деятельности подразделений, определение групп показателей, в том числе, связанных с оценкой качества внутренних коммуникаций, исходя из принципа ориентации на «внутреннего потребителя», выработки принципов и подходов к формированию отчетов о работе подразделений, методик определения рейтингов подразделений органа исполнительной власти, межведомственных рейтингов. 

8. Определить принципы, подходы и методики по формированию отчетов различного уровня: внутренний отчет ведомства о результативности и эффективности деятельности; публичный отчет для экспертного сообщества; публичный отчет для граждан Российской Федерации.

9. Ввести понятие «эффективность» с описанием специфики управления эффективностью, включая методы наилучших практик, при этом показать связь эффективности с развитием персонала (раздел 6).

10. Определить подходы: − по идентификации опасностей и оценке рисков, связанных с результатами деятельности государственных структур, − по подготовленности к природным, техногенным катастрофам, военным и социальным конфликтам и реагированию на них[29].

Контрольные вопросы

1. Что такое «всеобщее управление качеством» и в каких целях данная система используется в управлении?

2. Кем и когда впервые была учреждена национальная премия в области качества?

3. Назовите инициатора создания международных, признанных во всем мире стандартов качества ИСО 9000.

4. Охарактеризуйте технологию управления качеством «точно в срок».

5. Для чего государству нужны стандарты качества?

6. Назовите ключевые моменты внедрения системы менеджмента качества в деятельность государственных органов власти и местного самоуправления