Занятие 3. Финансовый контроль

На занятии предлагается обсудить следующие вопросы:

1. Контрольная функция финансов как экономической категории.

2. Понятие и роль финансового контроля.

3. Принципы финансового контроля: международные и национальные.

4. Виды финансового контроля.

5. Принципы организации государственного и муниципального финансового контроля. Система и компетенция органов государственного и муниципального финансового контроля.

6. Правовой статус Счетной Палаты Российской Федерации.

7. Внутрихозяйственный финансовый контроль и бухгалтерский учет.

8. Независимый финансовый контроль (аудит): история развития, правовое регулирование, место в системе финансового контроля.

9. Методы финансового контроля.

10. Формы финансового контроля.

11. Документальный и фактический контроль.

12. Проверка и ревизия, их виды. Порядок проведения и оформления результатов проверок и ревизий.

13. Соотношение мероприятий финансового контроля и производства по делам о юридической ответственности за нарушения законодательства в областях финансовой деятельности и денежного обращения.

Комментарий

Финансовый контроль:

I. функция органов государственной власти и местного самоуправления, иных государственных и муниципальных органов, уполномоченных государством и иных организаций независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, индивидуальных предпринимателей

институт финансового права, состоящий из системы материальных и процессуальных финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по реализации функции финансового контроля

комплексное материальное и процессуальное финансовое правоотношение

II. по оценке

III. законности образования публичных денежных фондов путем получения доходов публичных денежных фондов;

законности, целесообразности, рациональности, эффективности и результативности использования, распределения и перераспределения публичных денежных фондов путем осуществления расходов и привлечения источников финансирования дефицита бюджетов публичных денежных фондов;

законности и обоснованности денежного обращения страны (внутреннего и внешнего)

IV. с целью соблюдения финансовой дисциплины - реализации (исполнения и применения) принципов, директив и норм финансового права

V. с применением мер государственного принуждения: предупредительных, пресекательных, ответственности, обеспечения производства по делам о юридической ответственности, восстановительных.

Предмет финансового контроля (в отношении государственного финансового контроля определен в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (с изм. и доп.):

- исполнение бюджетов бюджетной системы РФ;

- организация денежного обращения страны;

- использование кредитных ресурсов;

- состояние государственного внутреннего и внешнего долга, муниципального долга;

- состояние государственных резервов;

- предоставление финансовых и налоговых преференций (льгот и преимуществ).

Цели финансового контроля:

- точность и своевременность финансового планирования;

- законность и полнота поступлений денежных средств в публичные фонды денежных средств;

- обоснованность и эффективность использования публичных фондов денежных средств.

Принципы финансового контроля:

Международно-признанными принципами финансового контроля являются независимость, объективность, компетентность, прозрачность (гласность). Эти принципы являются общими как для финансового контроля в Российской Федерации, так и для финансового контроля в других государствах.

Национальными принципами финансового контроля в Российской Федерации являются законность, плановость, разделение властей и федерализм. Эти принципы отличают финансовый контроль в Российской Федерации от финансового контроля в других государствах, в которых даже если и реализуется законность и плановость в финансовом контроле, то они не возведены в ранг принципов. Разделение властей и федерализм характеризуют организацию государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации.

Виды финансового контроля:

Основание классификации: предмет финансового контроля

Виды финансового контроля: административный финансовый надзор и ведомственный финансовый контроль.

Административный финансовый надзор проводится специально уполномоченными субъектами государственного финансового контроля в области финансовой деятельности и денежного обращения (на федеральном уровне — как правило, федеральными службами, подведомственными Министерству финансов РФ, Центральным банком РФ в отношении кредитных организаций), наделенными контрольно-юрисдикционными полномочиями, в частности, полномочиями представителя власти, по проведению мероприятий государственного надзора и по применению мер административного принуждения в отношении организационно не подчиненных субъектов; по предметам ведения контролирующих субъектов, которые ограничиваются определенной сферой или областью финансовой деятельности и (или) денежного обращения; с применением мер административного принуждения в случаях нарушения законности в сферах финансовой деятельности и денежного обращения, в частности, установление составов административных правонарушений по результатам административного надзора служит основанием для применения административных наказаний. В рамках административного финансового надзора проверяется законность в областях финансовой деятельности и денежного обращения.

Ведомственный финансовый контроль проводится вышестоящими субъектами государственного управления в отношении нижестоящих субъектов государственного управления в порядке организационной подчиненности в системе государственного управления; по всем предметам (сферам и областям) финансовой деятельности и денежного обращения подконтрольных субъектов; с применением мер дисциплинарного принуждения при обнаружении нарушений в сферах финансовой деятельности и денежного обращения, в частности, установление составов дисциплинарных проступков по результатам ведомственного контроля служит основанием для применения мер дисциплинарных взысканий. В рамках ведомственного финансового контроля проверяется как законность, так и целесообразность в областях финансовой деятельности и денежного обращения.

Основание классификации: сфера финансовой деятельности и денежного обращения

Виды финансового контроля:

в сфере финансовой деятельности выделяют бюджетный контроль за соблюдением бюджетного законодательства на всех стадиях бюджетного процесса и налоговый контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы РФ,

в сфере денежного обращения выделяют банковский надзор за соблюдением законодательства о банках и банковской деятельности, подзаконных нормативных правовых актов ЦБ РФ о безналичных и наличных расчетах, контроль налоговых органов за наличным денежным обращением в части соблюдения правил ведения кассовых операций и применения контрольно-кассовой техники и валютный контроль за соблюдением валютных ограничений, правил учета и отчетности по валютным операциям.

Основание классификации: время проведения контрольного мероприятия по отношению к времени совершения подконтрольной операции

Виды финансового контроля: предварительный финансовый контроль предшествует совершению подконтрольных операций, текущий финансовый контроль проводится в ходе совершения подконтрольных операций, последующий финансовый контроль следует за совершением подконтрольных операций. Например, законодательные (представительные) органы проводят предварительный контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов (ст. 265 Бюджетного кодекса РФ).

Основание классификации: контролирующие субъекты

Виды финансового контроля: публичный (государственный и муниципальный) и непубличный (внутрихозяйственный, независимый, общественный).

Организация публичного финансового контроля основана на принципах Лимской декларации руководящих принципов контроля ИНТОСАИ, а именно принципах независимости, объективности, компетентности, прозрачности (гласности)), а также на конституционных принципах организации государственного устройства в Российской Федерации, а именно на принципах разделения властей и федерализма.

В соответствии с изложенными руководящими принципами Лимской декларации ИНТОСАИ создан высший орган публичного финансового контроля, которым является Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы создаются также в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Счетная палата занимается институциональным финансовым контролем.

Публичный финансовый контроль делится на:

- президентский (реализация полномочий Президента РФ в области финансового контроля через Контрольное управление Президента РФ и полномочных представителей Президента РФ в 8 федеральных округах);

- парламентский (реализация полномочий Федерального собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов РФ и муниципальных образований в области финансового контроля);

- правительственный (реализация полномочий Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, администраций муниципальных образований в области финансового контроля через аппараты указанных органов);

- ведомственный финансовый контроль Президента РФ (через Администрацию Президента РФ) в отношении Правительства РФ (через Аппарат Правительства РФ), Правительства РФ (через Аппарат Правительства РФ) в отношении Министерства финансов РФ и Федеральной таможенной службы, непосредственно подведомственной Правительству РФ, Министерства финансов РФ в отношении подведомственных ему федеральных служб: Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства (федеральной службы), Федеральной налоговой службы;

- административный финансовый надзор:

Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, на которую возложен последующий бюджетный контроль и валютный контроль за субъектами валютных операций, за исключением уполномоченных банков, с применением мер административного принуждения при наличии оснований по его результатам;

Федерального казначейства (федеральной службы), на которую возложен предварительный и текущий бюджетный контроль в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы и ведения лицевых счетов главных администраторов, администраторов доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств с применением мер административного принуждения при наличии оснований по его результатам;

Федеральной налоговой службы, на которую возложен налоговый контроль, а также контроль за наличным денежным обращением в части соблюдения правил ведения кассовых операций и применения контрольно-кассовой техники с применением мер административного принуждения при наличии оснований по его результатам, а также функции агента валютного контроля;

Федеральной таможенной службы, на которую возложен контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты таможенных платежей с применением мер административного принуждения при наличии оснований по его результатам, а также функции агента валютного контроля;

- судебный (реализация полномочий судов судебной системы РФ в области финансового контроля);

- прокурорский надзор (реализация полномочий органов прокуратуры в области финансового контроля);

- публичный банковский надзор и валютный контроль Центрального банка РФ в отношении уполномоченных коммерческих банков, уполномоченных коммерческих банков – в отношении иных субъектов денежных операций, публичный валютный контроль профессиональных участников рынка ценных бумаг – в отношении валютных операций иных участников рынка ценных бумаг.

Непубличный финансовый контроль делится на:

- внутрихозяйственный – бухгалтерский учет;

- независимый – аудит;

- общественный контроль Общественной палаты РФ.

Методы (способы) финансового контроля:

1. Ревизия, как правило, носит комплексный, то есть всеобъемлющий характер: предметом контрольного мероприятия являются все вопросы финансовой деятельности подконтрольного субъекта. Ревизия проводится Счетной палатой РФ; в порядке ведомственного контроля в отношении подведомственных организаций – главными распорядителями в отношении подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, главными администраторами в отношении подведомственных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета; при смене материально ответственных лиц (например, кассиров);

2. Проверка, как правило, носит тематический, то есть узконаправленный характер: предметом контрольного мероприятия являются отдельные вопросы финансовой деятельности подконтрольного субъекта. Проверка проводится в порядке административного надзора федеральными службами, подведомственными Министерству финансов РФ, например, налоговые проверки органов Федеральной налоговой службы.

Особо выделяют внутренние документальные и фактические проверки. Внутренние документальные проверки заключаются в оценке законности и обоснованности хозяйственных операций по данным корреспонденции счетов бухгалтерского учета. Такая оценка состоит в сопоставлении показателей отчетности с записями в учетных регистрах, а записей в учетных регистрах с оправдательными документами. Внутренние фактические проверки называются инвентаризациями и заключаются в проверке фактических остатков товарно-материальных ценностей, денежных средств и состояния расчетов, их соответствия данным бухгалтерского и налогового учета на определенную дату.

Виды ревизий и проверок:

1. документальные (по документам) и фактические (по фактическим обстоятельствам деятельности);

2. плановые (по утвержденному плану) и внеплановые (по информации о наличии подлежащих проверке обстоятельств для применения мер принуждения);

3. фронтальные (сплошная проверка документов и фактических обстоятельств) и выборочные (проверка отдельных документов и фактических обстоятельств);

4. комплексные (все вопросы финансовой деятельности подконтрольного субъекта в рамках предметов ведения подконтрольного субъекта) и тематические (отдельные вопросы финансовой деятельности подконтрольного субъекта в рамках предметов ведения контролирующего субъекта);

3. Наблюдение - дистанционное ознакомление с финансовой деятельностью. Например, наблюдение проводится уполномоченными банками в отношении валютных операций на счетах резидентов и нерезидентов по валютному законодательству РФ;

4. Анализ – использование аналитических приемов при оценке эффективности финансовой деятельности. Например, Счетной палатой РФ проводится анализ эффективности использования бюджетных средств;

5. Обследование – опрос и анкетирование, которые проводятся при публичных слушаниях об эффективности использования бюджетных средств, особенно в странах с сильными демократическими институтами и влиятельным гражданским обществом.

Основными методами (способами) финансового контроля считаются ревизия, проверка и наблюдение.

Формы (акты) финансового контроля:

Приказ (распоряжение) либо решение о проведении контрольного мероприятия, например, решение о проведении выездной налоговой проверки;

Справка о проведенном контрольном мероприятии, например, справка о проведенной выездной налоговой проверке;

Акт контрольного мероприятия и иная рабочая документация по контрольному мероприятию: требования к оформлению акта контрольного мероприятия по результатам государственного финансового контроля и иной рабочей документации по мероприятиям государственного финансового контроля, в частности, предусмотрены в Положении о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденном Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля»;

Решение в процессуальной форме о привлечении к юридической ответственности: процессуальная форма и порядок принятия такого решения предусмотрены в Налоговом кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях и Уголовном кодексе РФ.

Единая унифицированная правовая регламентация финансового контроля отсутствует. Все виды финансового контроля исключены из-под действия общего Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которым надлежащим образом единообразно для всех правоприменителей регламентируются процедуры государственного и муниципального контроля (ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ).

Правовое регулирование финансового контроля должным образом не соотносится с правовым регулированием производства по делам об административных, в том числе налоговых, правонарушениях и по уголовным делам, которые возбуждаются по результатам мероприятий финансового контроля. Этим обстоятельством обусловлено отсутствие необходимой взаимосвязи между мероприятиями финансового контроля, по результатам которых применяется юридическая ответственность, и стадиями производства по делам об административных, в том числе налоговых, правонарушениях, и по уголовным делам. В сложившейся ситуации при привлечении к юридической ответственности фактически используются доказательства, полученные в процессе мероприятий финансового контроля без надлежащих процессуальных гарантий для защиты лица, привлекаемого к юридической ответственности, которые предусмотрены в производстве по делам об административных правонарушениях и по уголовным делам.