1.1 . Містобудівне право - нова галузь у системі українського права

Активне проведення правової реформи в останні роки зумовило прийняття десятків нормативно-правових актів та поява нових правових способів і засобів державного впливу на поведінку учасників суспільних відносин. Галузева приналежність деяких таких правових інструментів обумовлює численні дискусії, що розгортаються на сторінках юридичних наукових видань та стосуються як загальних питань пошуку нових критеріїв побудови системи українського права, так і обговорення пропозицій ряду авторів, які доводять (або заперечують ) формування нових галузей права і законодавства.

Головним «каменем спотикання» у сучасних дискусіях про систему українського права є питання про систему критеріїв, що дозволяють відмежовувати одну галузь права від іншої. Як відомо, класична постановка питання про таке розмежування за критерієм предмета і методу правового регулювання здійснилася ще після першої та другої дискусій про систему права в 40- 50 -х роках минулого століття.

У результаті, наприклад , С.С. Алексєєв в складі системи радянського права розрізняв три групи галузей права . це :

- профілюючі (фундаментальні) галузі - державне, адміністративне , цивільне, уголовне право; процесуальні галузі; інші основні галузі - трудове , земельне , колгоспне , сімейне, фінансове право , право соціального забезпечення; вторинні комплексні утворення, іменовані комплексними галузями права - морське, банківське, господарське, страхове, природоохоронні право.

Поява комплексних галузей пояснювалося новими реаліями соціально- економічного життя і характеризувалося низкою принципових відмінностей від «фундаментальних» і «основних» галузей.

Ускладнення правового регулювання суспільних відносин у другій половині минулого століття вимагає виявлення нових державно-правових закономірностей взаємодії правових норм та інститутів.

Розпочався і триває процес диференціації сучасного правового масиву і виділення таких галузей права як муніципальне, підприємницьке, інформаційне, адміністративно-процесуальне, конституційно-процесуальне.

Досліджуючи методологічні основи містобудівного права необхідно запропонувати рішення досить складного питання про визначення його місця в системі українського права.

Для цього слід відповісти на вельми непросте питання: «Містобудівне право - це комплексне правове утворення, похідне від фундаментальних та основних галузей права, або ж дана правова спільність є самостійною галуззю права?»

Відповідаючи на це питання, зауважимо, що кожна галузь права представлена галуззю законодавства, але не кожна галузь законодавства неодмінно є формою галузі права. Предмет галузі законодавства може входити в предмет правового регулювання галузі права (або збігатися з ним) або регулюватися нормами різних галузей права, об'єднаних з метою ефективності в декількох взаємопов'язаних нормативних актах або навіть систематизованих в одному акті. У комплексній галузі законодавства «немає нічого, що не могло б бути поглинене галузями законодавства, виділеними по галузі права». Незважаючи на це, єдині витоки правового регулювання відносин певного роду, що виникають у різних сферах діяльності, завжди встановлюються в галузі законодавства, що відповідає певній галузі права.

Дійсно, далеко не кожній галузі законодавства відповідає однойменна галузь права. Так, неможливо заперечувати існування санітарного законодавства, представленого, наприклад , Законом України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення», однак санітарного права при цьому не сформувалося. Безумовно, в містобудівному законодавстві України присутні норми різної галузевої приналежності, наприклад, присвячені питанням відшкодування шкоди (цивільно-правові норми). Однак, від цього якісна специфіка містобудівних норм ніяк не порушується.

Ось приблизний перелік основних критеріїв, які дозволяють вирішити на найближчу перспективу проблему формування нових галузей українського права:

якщо існує певна сфера суспільного життя, досить обширна, що має яскраво виражену якісну специфіку і соціальну значимість, причому в даній сфері діє досить велика кількість правових норм, в основному таких, що не вписуються ні в одну з традиційних галузей права, але становлять єдину систему зі своєю внутрішньою структурою, власними джерелами, принципами і правовим режимом - то є всі підстави ставити питання про формування нової галузі права.

Розглянемо дані ознаки самостійності галузі права стосовно містобудівного права.

1) Наявність певної сфери суспільного життя (сфери життєдіяльності), досить обширної і яка має яскраво виражену якісну специфіку і соціальну значимість. Цей критерій є подальшим розвитком критерію предмета правового регулювання.

В якості такої сфери життєдіяльності виступає містобудівна діяльність, тобто діяльність з розвитку територій, в тому числі міст та інших населених пунктів, здійснювана у вигляді територіального планування, містобудівного зонування, планування територій, архітектурно-будівельного проектування, будівництва, капітального ремонту, реконструкції об'єктів капітального будівництва.

Дана сфера життєдіяльності підвладна правовому регулюванню, об'єктивно вимагає цього, що закріплюється в Законах України "Про основи містобудування", «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038 -VI та інших актах містобудівного законодавства України.

Характерною рисою норм містобудівного права є тісне переплетення публічно-правового регулювання, обумовленого необхідністю реалізації державного і громадського інтересу в оптимальній моделі землекористування та забудови, і приватно-правового регулювання, пов'язаного з урахуванням інтересів конкретного правовласника земельної ділянки та об'єкта нерухомості. Формування сучасного приватно-публічного підходу до регулювання містобудівних відносин мало багаторічну історію і зараз розвивається під сильним впливом процесів глобалізації

Містобудівний Кодекс України, що знаходиться все ще в стадії розробки і під сильним впливом досвіду градорегулірованія розвинених країн Європи і США, має сприяти інтеграції України у світовий економічний простір.

Прийнятий 17.02.2011 Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» позиціонувався законодавцями як перехідний документ до прийняття відповідного Кодексу.

З цієї обставини випливає одна з найактуальніших проблем сучасного містобудівного права, пов'язана з тим, що передбачені цим законом форми і методи регулювання містобудівних відносин, запозичені в більш розвинених правопорядках, для України значно випереджають свій час. Право, будучи елементом надбудови, спробувало з найкращих міркувань поліпшити базис і поставити завдання, до якої ні економіка, ні органи публічної влади, ні суспільство, ні правовласники земельних ділянок виявилися не готові.

Суспільні відносини, що регулюються нормами містобудівного права, являють собою складну систему економічних, фінансових, архітектурно-містобудівних та організаційно-управлінських відносин і є способом стратегічного управління нерухомістю.

При цьому, на відміну від багатьох інших галузей українського права, містобудівне право має найтісніший взаємозв'язок з технічними нормами та вимогами, виробленими в рамках архітектурно- містобудівної науки і практики.

Дійсно, юридична наука не в змозі розробити (причому такої мети і не ставиться) конкретний зміст містобудівних регламентів, що визначають параметри і види дозволеного використання земельних ділянок у межах тієї чи іншої територіальної зони. Рівним чином, юридична наука не може визначити методику і критерії містобудівного зонування території територіального утворення. Однак саме містобудівне право регулює зовнішні форми закріплення таких правил і вимог з допомогою прийняття та затвердження Плану зонування території. Будучи формально закріпленими в нормативних актах, дані вимоги стають юридично обов'язковими, і в разі їх порушення можуть захищатися в судовому порядку.

Именно поэтому данная сфера общественных отношений находится в сфере правового регулирования, воздействуя на внешние, социально значимые для общества и государства виды деятельности субъектов градостроительных отношений. При этом наряду с императивными требованиями, предусмотрен и диспозитивный блок регулирования общественных градостроительных отношений. Например, выбор предусмотренных градостроительными регламентами параметров и видов разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости их правообладатели осуществляют самостоятельно. Следовательно, в данной сфере правовой жизни есть существенный объем правового регулирования, отличающийся качественной самобытностью и являющийся материалом для конструирования самостоятельной отрасли права.

Саме тому дана сфера суспільних відносин знаходиться у сфері правового регулювання, впливаючи на зовнішні, соціально значущі для суспільства і держави види діяльності суб'єктів містобудівних відносин. При цьому поряд з імперативними вимогами, передбачений і диспозитивний блок регулювання суспільних містобудівних відносин. Наприклад, вибір передбачених містобудівними регламентами параметрів і видів дозволеного використання земельних ділянок і розташованих на них об'єктів нерухомості їх правовласники здійснюють самостійно. Отже, в даній сфері правового життя є істотний обсяг правового регулювання, який відрізняється якісною самобутністю і є матеріалом для конструювання самостійної галузі права.

2) Правові норми, що регулюють відносини у даній сфері, повинні в основній своїй масі не належати до вже існуючих галузей права; інакше немає підстав засновувати нову галузь, так як предмет регулювання (сфера життєдіяльності) повністю покривається наявними галузями права і являє собою лише внутрішньогалузевой або міжгалузевий правовий інститут. Зазначена специфіка повинна відображатися і через свій понятійний апарат. Наявність останнього дозволяє «здійснити змістовний аналіз предмета дослідження на його власній мові. Понятійний апарат, тобто система понять, достовірно відображає правову дійсність, об'єктивну логіку її функціонування та розвитку - це основа теорії. Понятійний інструментарій теорії дозволяє висловити специфічні закономірності виникнення , функціонування і розвитку явища». Питання понятійно- категоріального апарату містобудівного права ( на відміну, наприклад, від екологічного ) поки мало дослідженні.

Специфічна містобудівно-правова термінологія відображена в ст.1 Закону № 3038 –VI.

Якісна своєрідність (специфіка) сфери суспільних відносин, врегульованих нормами Закону № 3038 -VI полягає в тому, що питання територіального планування, містобудівного зонування, планування території і т.д. не регулюються більше ніякими галузями законодавства.

Існує достатньо доказів і сформованості власної системи джерел містобудівного права. У сфері містобудівної діяльності діють Конституція України , Кодекси та Закони України , інші нормативно - правові акти:

…Стаття 3. Законодавство у сфері містобудівної діяльності Відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України (254к/96-ВР),Цивільним (435-15), Господарським (436-15) і Земельним (2768-14) кодексами України, Законом, Про регулювання містобудівної діяльності законами України "Про Генеральну схему планування території України" (3059-14),"Про основи містобудування" (2780-12),"Про архітектурну діяльність" ( 687-14 ), "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду" (525-16),"Про землеустрій" ( 858-15 ), іншими нормативно-правовими актами…

Спеціально слід виділити міжнародно-правовий рівень регулювання містобудівної діяльності, а саме Містобудівну хартію Співдружності Незалежних Держав (Мінськ, 6 червня 1999 р.)

Важливою передумовою для формування та поступального розвитку самостійної галузі права є наявність кодифікованого законодавчого акту. У якості останнього повинен виступити Містобудівний Кодекс України, що є відображенням вельми поширеною правової традиції в Україні, коли на чолі більшості галузей українського законодавства стоять саме кодекси (ЗК, ГК, КК, ВК Укрїни і т.д.). Вибір саме цієї форми обумовлений тим , що кодекс - найкращий варіант узагальнення та систематизації законодавства в певній сфері суспільних відносин, оптимальний засіб ліквідації множинності нормативно- правових актів з одного і того ж питання

Крім головного акта, повинен бути присутнім і ряд спеціальних по відношенню до нього джерел права - законів або підзаконних актів, що регулюють більш локальні питання в даній області правового життя. Наприклад, по окремих інститутах містобудівного права прийняті закони, що доповнюють і конкретизують відповідні норми. У числі таких слід виділити Закон України «Про архітектурну діяльність». Крім того, діють десятки постанов Кабміну та відомчих нормативно- правових актів.

3) Дана сукупність норм повинна володіти рисами системності, а також у ній повинні витримуватися єдині принципи, власне поєднання методів правового регулювання, що створюють особливий правовий режим.

Під системою галузі права розуміється науково обгрунтована послідовність розташування правових інститутів і норм залежно від їх значущості, ролі та змісту, обумовлена характером регульованих суспільних відносин. Незважаючи на те, що в Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» важко виділити загальну і особливу частини, наявність у містобудівному праві системи взаємопов'язаних і взаємообумовлених правових інститутів не викликає сумнівів. Сама послідовність регулювання містобудівної діяльності, передбачена Законом (від територіального планування до архітектурно-будівельного проектування), підтверджує даний висновок .

Тому в числі таких містобудівельно-правових інститутів виділяються наступні:

- управління містобудівною діяльністю;

- територіального планування;

- містобудівного зонування;

- планування території;

- архітектурно-будівельного проектування;

- інформаційного забезпечення містобудівної діяльності;

- відповідальності за порушення законодавства про містобудівну діяльність.