1.1.5. Роль бюрократии в управлении

Становление теорий бюрократии. Концепция рациональной бюрократии. Современные школы и направления в теории бюрократии: социологический, функциональный, поведенченский, институциональный, политологический и др. подходы.

Слово "бюрократия" в буквальном переводе означает "господство канцелярии" (от фр. bureau — бюро, канцелярия), "власть аппарата управления". Само по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и конторы как звенья государственного аппарата создаются для управления происходящими в обществе процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними, и обществом в целом, то есть изучение бюрократии — дело специалистов социологии управления. Эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах прежде всего тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.

Бюрократия – это организация профессиональных служащих предназначенных для квалифицированного эффективного достижения поставленной цели (компетентные люди).

Исторические корни исходят из Вавилона, Китая и Египта. Процесс развития Б в Египте проходил разные стадии, начиная с Древнего царства. Доступ к службе был открыт для представителей знати, который не был закрытым - входили представители других сословий. Доступ зависел от грамотности. Назначения были не только результатом решения спец.кадрового учреждения, но и знаком личного успеха в фаворе у фараона. Б проходила стадии развития, и хотя в ее среду проникали незнатные элементы (в годы соц.катастроф), она продолжала расти. Характерный признак бюрократии в общ-вах традиц.типа - кастовость: чин (и должность) распределяются и перераспределяются в рамках узкой соц.группы, члены которой связаны родственными узами. Наследственность чинов превращает их в собственность дома или рода. В штабе упр.традиц.господства нет: деловой компетенции, а есть конкуренция между действующими поручениями и полномочиями, данными господином; устойчивой рац.иерархии - как и кем должно быть исполнено решение дела или жалобы (урегулировано традиц.нормами, или на усмотрение господина); упорядоченное определение на службу по свободному контракту и продвижения; проф.обучение как норма - нет квалификации на основе рацион.проф.обучения; постоянного и выплачиваемого в деньгах содержания: домашние чиновники и фавориты кормятся в основном за столом господина и экипируются из его кладовой.

В основании классовых теорий (К. Маркс, В.И. Ленин и др.), а также теорий, которые определяют бюрократию в качестве нового класса (М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др.) лежит представление о господстве чиновников (аристократии), но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства. Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и говорить о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса или собственно господствующим классом, безраздельно владеет двумя основными ресурсами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, —властью и собственностью, которые, в нерасчлененном виде, присутствуют на каждом уровне политической и бюрократической иерархии. Рассматривая концепции бюрократии как «нового класса», необходимо отметить особую модель «классовой» или «бесклассовой» теории, которую предложил российский исследователь А.И. Фурсов, анализируя природу обществ советского типа («реального социализма», «коммунизма»). Форму советской власти Фурсов называет «кратократией — власть власти, власть насилия, не ограниченная никакими законами, а общество — кратократическим». Кратократия, по его мнению, не есть бюрократия, она по своей сути антибюрократична…  Английский социолог Д. Битэм предлагает, в отличие от Ф.У Риггса, более широкие рамки научного употребления термина «бюрократия». Он считает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы. То естьбюрократия — это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом. Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления — выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту. 

Второй вариант использования термина «бюрократия» Битэм относит к социологии организаций, начало которой положено работами М. Вебера.

Ядро модели бюрократии разработал М. Вебер в «теории рациональности». Характеристики бюрократии:

Эффективность, она достигается за счет строгого разделения обязанностей.

Строгая иерархия власти, позволяющая вышестоящим контролировать нижестоящих.

Формально установленные и четко зафиксированная система правил, позволяющая выполнять работу единообразно.

Безличность административной деятельности и эмоциональная нейтральность.

Концепция рациональной бюрократии.

Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности и, прежде всего, сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии распространилось и на другие сферы общественной жизни, вытесняя патримониальную.

Но тем не менее, общегосударственная бюрократия, приобретая черты рациональности, четко отделялась М.Вебером от бюрократии частно-хозяйственной, т.к. существовал принцип невмешательства государства в частно-хозяйственную область и разграничение экономической и государственно-политической деятельности.

Современный М.Веберу (рациональный) бюрократ отличается, по его мнению, от патримониального бюрократа второго типа гораздо большей рациональной предметной специализированностью и вышколенностью, т.к. произошло вливание рационального начала частно-хозяйственной бюрократии.

В наиболее чистом виде, пишет М.Вебер, совокупный штаб управления состоит из отдельных чиновников (монократия в противоположность коллегиальности), которые:

1. Лично свободны и подчиняются лишь деловому служебному долгу.

2. Имеют жесткую служебную иерархию.

3. Имеют конкретно определенную служебную компетенцию.

4. Работают по контракту, следовательно (принципиально), на основе свободного выбора.

5. Назначаются (а не избираются) в соответствии со специальной классификацией, в наиболее рациональном случае подтвержденной экзаменом и заверенной дипломом

6. Вознаграждаются фиксированным денежным содержанием, а чаще всего и пенсионным обеспечением, которого, конечно, может лишить хозяин (особенно на частных предприятиях), а обычно чиновник.

7. Рассматривают свою службу как единственную или основную профессию.

8. Четко представляют себе карьеру: повышение в соответствии или со служебным стажем или с заслугами, в том числе и в зависимости от мнения начальства.

9. Работают в полном отрыве от средств управления и без апроприации служебных мест.

10. Подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролю.

В принципе этот порядок (в большем или меньшем приближении к чистому типу) равно применим и исторически показателен для коммерческих, благотворительных или любых других частных, преследующих идеальные или материальные цели, предприятий и политических или иерократических союзов.

Бюрократия эффективна до тех пор, пока все указанные выше принципы выполняются. Если же все эти или часть этих принципов не выполняются, бюрократия превращается в машину, работающую на самую себя.

Однако М.Вебер не включал всех чиновников в понятие бюрократии. Он отказывался относить к бюрократии чиновника, получившего свою должность в результате выборов или по жребию. Существенной чертой бюрократического чиновника является то, что он назначается на должность.

Вероятно, общий характер веберовского понятия бюрократии может быть выражен следующим определением: под бюрократией подразумевается управленческий аппарат, состоящий из назначенных чиновников. Сфера бюрократии, в соответствии с позицией Вебера, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократииусиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов. 

М.Вебер подчеркивал также и некоторые организационные черты, особенно процедуры назначения, которые подразумевали, что его общее понятие бюрократии включало в себя не только идею группы, но также и понятие особых форм действия. Это приобрело еще большее значение в веберовской концепции наиболее рационального типа бюрократии. М.Вебер считал рациональную бюрократию важнейшим элементом рационализации современного мира, которая представлялась ему наиболее значительным из социальных процессов. Кроме всего прочего этот процесс подразумевал все большую точность и определенность принципов управления социальной организацией.

Отличительными чертами этой роли является то, что, во-первых, индивид должен исполнять точно определенные обязанности, и, во-вторых, условия и ресурсы, необходимые для выполнения таких обязанностей, предоставляются ему кем-то другим. В этом отношении чиновник находится в таком же положении, что и фабричный рабочий, и Вебер явно ссылался на выдвинутую Марксом теорию об отчуждении в современном обществе индивида от средств производства. Но чиновник имеет также характерную черту, отличающую его от рабочего, — он обладает властью.

Основные положения политических статей Вебера детально были рассмотрены английским социологом Д. Битэмом. Он выделяет три различных аспекта веберовской теории бюрократии. Первый аспект этой проблемы лежал в плоскости идеально-рациональной модели бюрократии. Бюрократия определялась лишь как техническое средство, и ничто иное. Выступая же в качестве орудия управления, инструмента политики бюрократия превосходит традиционные формы государственного управления.  Вторая черта веберовской теории определялась тем, что бюрократии была присуща тенденция выходить за пределы своей инструментальной функции и становиться особой силой в обществе, которая была способна оказывать влияние на цели и характер данного общества. Бюрократия представляла собой особую, обладающую властью группу внутри государства и отдельный статусный слой в обществе в целом. Таким образом, как подчеркивает Битэм, в политической сфере Вебер выделял, как эмпирическое явление способность бюрократии стать самостоятельной силой. Но эта черта бюрократии расценивалась Вебером как отклонение, так как предполагала узурпацию чиновниками функцию постановки целей, которая принадлежала политическим лидерам.  Третий элемент веберовской теории бюрократии включал концепцию, в рамках которой бюрократия отражала классовую структуру общества. Она не воплощала в себе универсальную и бесстрастную позицию. В жизни бюрократия не была способной освободиться от позиции тех социальных классов, из которых она рекрутировалась и с которыми была связанна. 

Рациональная бюрократия рассматривается Вебером в процессе анализа легального господства. Оно обладает определенными характеристиками, которые можно систематизировать следующим образом:  1) Разделение труда, обусловленное усложнением общества и государства. Разделение труда как форма служебной специализации способствует повышению квалификации чиновников как непосредственно, так и опосредованно, через возможность найма служащих на основе их профессиональных качеств;  2) Публичный офис (канцелярия или бюро), т. е. наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властныеструктуры. Деятельность служебного персонала должна соответствовать формально установленным общим для всех законам, правилам и процедурам. Последние, с одной стороны, накладываются на конкретные ситуации и тем самым обеспечивают единообразие деятельности административных структур, с другой — координирует взаимоотношения различных их видов, обеспечивают непрерывность бюрократическойдеятельности независимо от изменений в штатной системе, поддерживая этим стабильность в организации;  3) Штатные служащие, занимающие свою должность в соответствии с их профессионализмом. Управление ? не сословная или иная привилегия, а профессия, которая позволяет служащим, находится на материальном содержании у государства;  4) Безличные правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организаций. Отношения между должностными лицами, чиновниками и клиентами должны осуществляться на системе правил, разрабатываемых, преимущественно, «внешними силами», т. е. политиками. Безличность и беспристрастность, соответственно, обеспечивают рациональность суждений служащих при исполнении ими своих должностных обязанностей независимо от личных соображений, чувств и настроений;

5) Наем и продвижение по службе обеспечивается зависимостью от профессиональных заслуг. Наем и продвижение чиновников по иерархической лестнице должно базироваться на служебных качествах индивидов, а не политических, семейных или иных связях, что предполагает специальную подготовку и проверку сотрудников аппарата управления и одновременно создает определенную его однородность; 

6) Назначение должностных лиц, а не выборы обеспечивают зависимость чиновника от закона и вышестоящего начальника, а не от соответствующих групп, их избирающих. Однако эти положения должны сочетаться с тем, что вступление в должность предполагает длительный срок ее исполнения, что обеспечивается защитой работника аппарата управления от произвольного его увольнения. 

Современные школы и направления в теории бюрократии: социологический, функциональный, поведенческий, институциональный, политологический и др. подходы.

Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии также подверглось критике. По мнению таких ученых, как Р. Мертон, Ф. Селзник, Т. Парсонс, А. Гоулднер и др., которые использовали функциональный подход к исследованию бюрократии, Вебер не учел возможности проявления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций». Так, американский социолог Р. Мертон описал наиболее распространенную дисфункцию бюрократической организации, суть которой — в так называемой «подмене целей», когда нормы и правила, которым следуют бюрократы, из средств достижения организационных целей превращаются в самоцель. Инструментальный и формальный аспекты бюрократической должности считаются более важными, чем само содержание работы. Более того, эти дисфункциональные аспекты системы подкрепляются, когда в качестве реакции, например, на протесты клиентов бюрократ защищает себя, действуя еще более формальным и косным образом. Другими словами, тот же самый структурный элемент может иметь, согласно Мертону, как функциональные (например, предсказуемость), так и дисфункциональные последствия с точки зрения организационных целей - косность и неспособность легко приспосабливаться, формализм и ритуализм.

В работах американского социолога А. Гоулднера бюрократия рассматривается как нормальный и «здоровый» институт, а негативные проявления бюрократической практики в виде формализма, косности, волокиты и т.д., то есть всего того, что обозначается термином «бюрократизм», характеризуются как дисфункции, «патологии». В одной из своих работ Гоулднер отмечал, что если начальник замечает у подчиненных ему работников отсутствие мотивации, он начинает контролировать их более придирчиво. Такой подход со стороны начальника может породить две проблемы. Во-первых, если у работников есть мотивация, они могут выполнять свою работу без придирчивого контроля. Во-вторых, мелочный и сверхпридирчивый контроль связан с ограничениями и наказаниями. Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы, устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность "подхлестыванием" низкой мотивации работников¹.

Оригинальная интерпретация дисфункциональных аспектов работы бюрократических организаций содержится в трудах известного французского социолога М. Крозье, имя которого на Западе ассоциируется прежде всего с названием его основополагающего труда — “Бюрократический феномен”, благодаря которому он стал с 1963 года широко известен в Европе, а с 1964 г. с переводом его работы на английский язык, и на американском континенте. Несмотря на длительное и достаточно пристальное внимание социологов к теме бюрократии, несмотря на блестящее описание М. Вебером “идеального типа бюрократии” и всю поствеберианскую литературу, проблема бюрократии, по утверждению Крозье, до сих пор не получила должного разрешения. Она все еще остается “идеологическим мифом нашего времени”¹.

Парадокс, с точки зрения французского социолога, проистекает из двойственности самого явления бюрократии, которая наметилась уже в работах М. Вебера. С одной стороны, развитие бюрократических процессов есть следствие и проявление рациональности, и в этом смысле бюрократия выше других форм организации. С другой стороны, создается впечатление, что организации такого типа преуспевают именно благодаря своим плохим качествам, т.е. благодаря тому, что низводят своих членов до ситуации стандартизации. В этом смысле бюрократия выступает “как своего рода Левиафан, который готовится обратить в рабство всю человеческую расу”. Предшествующие исследования бюрократии, по мнению М. Крозье, недостаточно четко выявляли значение этого противоречия.

Оригинальность подхода М. Крозье состояла в том, что в дисфункциях бюрократии он увидел не отклонение, а конституирующее свойство в функционировании современных бюрократических организаций, их “латентную функцию”. Как это ни парадоксально выглядит на первый взгляд, но именно дисфункции, как указывал французский социолог, сохраняют и усиливают бюрократию: “Бюрократическая система организации — это такая, в которой дисфункции стали главным элементом равновесия”.

Западные ученые отмечают также, что бюрократическое управление эффективно, если условия среды постоянны, а управленческие задачи и ситуации являются однотипными. Если же проблемы разнообразны, быстро изменяются и выступают в различных аспектах и взаимосвязях, то бюрократическая организация сталкивается с трудно преодолимыми препятствиями, а принципы иерархии, специализации, безличности и нормативного регулирования всех сторон деятельности организации только усугубляют ситуацию. Так, следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Г. Шмидт и Х. Трайбер, сопоставив основные характеристики административно-государственной деятельности во второй половине XX столетия с деятельностью бюрократии «классического типа», разработали идеальный тип современной «политической бюрократии» (см. приложение 1.).

В целом, теории, основанные на неклассической парадигме (в том числе и поведенческий подход, который был очень популярен в 50—60-е гг. XX в.), «сосредоточили исследовательский дискурс на изучении людей – смыслообразующего фактора организации». В рамках этих теорий были раскрыты факторы личностной мотивации человека, удовлетворенности трудом как основного фактора повышения эффективности организации, а также разработаны механизмы развития инициативности служащего, переходящей посредством делегирования прав и ответственности в самоуправление. Основной целью школы поведенческих наук в самых общих чертах было повышение эффективности бюрократической организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов