1.3.4. Новые финансовые инструменты управления государственными и муниципальными финансами

Среднесрочное финансовое планирование и формирование бюджетов бюджетной системы РФ на трехлетний период. Бюджетирование, ориентированное на результат. Целевые программы: понятие, виды и принципы формирования.

Суть реформы состоит в развитии программно-целевого метода бюджетного планирования, когда бюджетные средства распределяются между распорядителями бюджетных средств и реализуемыми ими программами пропорционально достижению конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономического развития и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Распределение средств между распорядителями и программами происходит с учетом их сравнительной эффективности.

Среднесрочная система расходов большей частью основана на многолетних бюджетах. Многолетнее бюджетирование позволяет установить прочную связь между бюджетами и стратегическими планами и прогнозами (обычно составляемыми на период от трех до пяти лет). Оно также помогает органам исполнительной власти в принятии решений, поскольку им известно, какими средствами они будут располагать в будущем. Кроме того, повышается эффективность использования средств, в особенности если органам исполнительной власти разрешают перенести остаток неизрасходованных средств на будущий год.

Недостаток многолетнего бюджетирования заключается в том, что при таком подходе правительство не может изменить уровень расходов, поскольку он фиксируется на довольно длительный период времени. Кроме того, не исключено, что у министерств могут возникнуть проблемы, если ситуация резко изменится спустя три года. Однако от подобных проблем можно защититься, если заранее определить те статьи расходов, которые министерства не могут контролировать (т.н. нераспределенные средства), и не включать их в многолетний бюджет. Тогда, в случае возникновения перемен, которые могут отразиться на данных расходах, правительство сможет изменять бюджет каждый год. Однако, указанные недостатки не являются значимыми для определения целесообразности проведения бюджетных реформ.

Бюджетирование, ориентированное на результат – (БОР) – метод бюджетного планирования, который обеспечивает прямую взаимосвязь между бюджетными расходами и результатами и подразумевает распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов в использовании бюджетных средств.

В рамках БОР в качестве способов определения необходимых расходов применяется так называемый нулевой бюджет. Он предполагает формирование бюджета с чистого листа, который базируется на оценке целесообразности включения в бюджет каждого обязательства, каждой программы с учетом принятых законов. Это позволяет отсекать нерациональные расходы.

При таком методе планирования приоритет должен отдаваться ведомственной программной классификации расходов. Это означает, что средства должны распределяться по субъектам бюджетного планирования и администрируемым ими программам. Субъекты бюджетного планирования должны доказательно убедить в целесообразности планируемых ими расходов. Собственно в этом и проявляется основной механизм бюджетирования, ориентированного на результат — расширение программного принципа планирования. Бюджет должен четко делиться на программную и непрограммную части, с постепенным укрупнением позиций бюджетов программ.

Применение расширенной концепции БОР позволяет связать критерии и показатели эффективности государственного регулирования в целом с критериями и показателями эффективности деятельности органов власти и их структурных подразделений и должностных лиц. В этом случае бюджетные назначения строго привязываются к достижению конкретных целей и задач государственного регулирования в рамках управления по результатам.

БОР выступает как эффективная методика реализации методологии стратегического прогнозирования и индикативного планирования, «вписывая» их в бюджетный процесс.

БОР обеспечивает повышение уровня прозрачности бюджетных расходов. Он более наглядно показывает существующую связь между общественной значимостью, масштабами, качеством предоставления бюджетных услуг и объемами финансирования соответствующих расходов. При этом главные распорядители бюджетных средств получают не только большую самостоятельность в распоряжении денежными средствами, но и большую ответственность за их расходование и достижение результатов. Реализация метода бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает применение оценки целевого характера расходов. Причем такая оценка происходит не на этапе контроля исполнения бюджета, а на этапе планирования и принятия бюджета. Правильно поставленные цели позволяют найти правильные количественные индикаторы, по которым в дальнейшем можно оценить качество работы и эффективность расходов ведомств.

Для каждого главного распорядителя бюджетных средств устанавливаются не только бюджетные проектировки на очередной год, но и индикативные значения на каждые из последующих двух лет. Такие индикаторы играют двоякую роль. С одной стороны, они определяют лимиты расходов, а с другой — выступают в роли среднесрочных гарантий финансового обеспечения деятельности. Субъекты бюджетного планирования получают большую определенность в отношении собственных расходов в будущем, что способствует повышению качества планирования и обоснованности принятия управленческих решений.

Эффективность от использования БОР:

Повышение результативности расходов на макроуровне

Повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств.

Повышении эффективности управления расходами.

Улучшение качества социально- экономического и бюджетного планирования.

Повышение ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти.

Изменение системы контроля за использованием бюджетных средств.

Внедрение системы БОР требует следующих изменений в системе ГУ РФ:

Развитие программно-целевого метода бюджетного планирования

Создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов

Переход к многолетнему бюджетированию с установлением четких правил изменения объема и структуры расходов

Проведение оптимизации действующее сети получателей бюджетных расходов

Реорганизация бюджетных учреждений (перевод в автономные)

Внедрение новых форм финансового обеспечения предоставления государственных услуг.

Все эти преобразования связаны с серьезными трудностями: значительно усложняется бюджетный процесс и процедуры планирования деятельности органов власти, значительные расходы требуются как для разработки системы показателей деятельности, так и для оценки степени достижения результатов и эффективности.

Целевая программа направлена на достижение заранее установленной, четко обозначенной цели, имеющей социально-экономическую природу.

В соответствии с идеями программно-целевого управления и путями их реализации посредством целевых, комплексных программ можно исходить из следующего определения: «целевая, комплексная программа – это система, совокупность ориентированных в пространстве и во времени, согласуемых по содержанию, срокам, исполнителям, обеспеченных ресурсными источниками мероприятий научно-исследовательского, опытно конструкторского, производственно-технологического, социально-экономического, организационного, экологического характера, направленных на решение единой проблемы, достижение единой цели».

Для того чтобы разгрузить правительственный уровень принятия решений и ответственности введены ведомственные целевые программы. Предполагается, что использование ведомственных целевых программ позволит избежать размывания ответственности, усложнения процедуры и механизмов реализации, когда программа реализуется множеством заказчиков или постоянно курируется высшим органом исполнительной власти. Значительная часть существующих программ должна быть преобразована в ведомственные, у которых лишь один ответственный заказчик.

 Определив свои цели и задачи, имея перечень обязательных для предоставления видов деятельности и информацию о предварительных объемах финансовых средств орган государственной власти, местного самоуправления должен приступить к разработке целевых программ. Целевая программа – ключевой инструмент новой системы управления.

          Целевая программа – это совокупность видов деятельности органа(ов) власти (оказываемых услуг, выполняемых работ и др.), необходимых для решения определенной цели (подцели) и взаимоувязанных по срокам, исполнителям и ресурсам. То есть целевая программа – это программа действий по достижению поставленных целей, сбалансированная по ресурсам (финансовым, кадровым и др.).

          В Российской Федерации сформировались различные типы целевых программ. По уровню их разработки и утверждения они делятся на федеральные, региональные и муниципальные. По типам целевые программы делятся на:

• государственные программы,

• долгосрочные программы,

• ведомственные программы,

• федеральную адресную инвестиционную программу.

          Хотя институт целевых программ в Российской Федерации существует достаточно давно, на практике можно сказать лишь о решении отдельных вопросов через призму программно-целевых методов управления. Кроме того, даже в тех регионах и муниципальных образованиях, где практика программно-целевого управления нашла распространение в решении существенной доли поставленных целей и задач, тем не менее, встречаются определенные «ошибки» при их формировании. Как наиболее часто встречающиеся можно выделить следующие:

• цели и ожидаемые результаты многих целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения;

• целевые программы направлены на реализацию нескольких целей, что затрудняет процесс проведения мониторинга реализации целей;

• мероприятия целевых программ зачастую не связаны с утвержденными реестрами видов деятельности (услуг, работ);

• отсутствует согласованность между сформированными реестрами видов деятельности – услугами (работами) и целевыми программами;

• в целевую программу включают виды деятельности, не направленные на ее реализацию;

• существует факт включения одних и тех же видов деятельности в разные целевые программы (как следствие несогласованности между ведомствами и между сотрудниками одного ведомства);

• отсутствие показателей объема и качества для видов деятельности, отраженных в целевых программах;

• частой практикой является наличие мероприятий, за реализацию которых ответственными являются несколько исполнителей, при этом бюджетные средства (финансовые ресурсы) между ними не разделены.

          Учитывая такие факты, специалистами нашей компании в рамках проекта разрабатываются  и предлагаются практические рекомендации по формированию целевых программ, а именно:

• рекомендации по увязке системы целей с целевыми программами, направленными на их реализацию;

• рекомендации по выделению подпрограмм;

• рекомендации по определению ответственных исполнителей за реализацию мероприятий;

• рекомендации по включению видов деятельности в целевые программы;

• рекомендации по увязке целевых программ с государственными, муниципальными заданиями;

• и др.

          Как и ранее указанные элементы системы управления («дерево целей», реестры видов деятельности, ПОФС и пр.), в системе «БИС-СБОР» осуществляется формирование «Целевых программ».  Формирование целевых программ осуществляется соответствующим органом государственной власти, местного самоуправления. При этом согласующими органами выступают экономический и финансовый орган публично-правового образования.