Розділ 3. Проблеми правового регулювання пенсійного забезпечення та перспективи його вдосконалення

3.1. Недоліки правового регулювання пенсійного забезпечення

Актуальним завданням сучасного етапу соціально-економічних перетворень у нашій державі є радикальне реформування системи пенсійного страхування, що має важливе значення для забезпечення сталого розвитку України, подолання наслідків фінансової-економічної кризи, підвищення рівня соціального забезпечення пенсіонерів. Незважаючи на те, що до сьогодні було здійснено низку важливих для подальшого розвитку пенсійної системи перетворень, започаткована пенсійна реформа далеко не завершена: по-перше, пенсія не убезпечує від бідності; по-друге, система залишається соціально несправедливою; по-третє, не відбулося детінізації заробітків і доходів загалом; по-четверте, Пенсійний фонд України не може обійтися без дотацій із бюджету тощо. Частка пенсійних видатків у ВВП стрімко збільшується, а у 2012 році вона дорівнювала 18% - це найвищий показник у світі.

Правове забезпечення у сфері пенсійного страхування виявляється у встановленні правових засад відносин між всіма ланками цього процесу: державою, органами пенсійного страхування, роботодавцями, працівниками та непрацездатними громадянами.

Великий вплив на це мала прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України, яка визначала основні засади соціальної політики держави, зокрема ст.3. У ст. 46, 48 і 49 визнається право громадян на достатній життєвий рівень для себе і для своєї сім’ї, на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування, на право громадян на соціальний захист за віком, у випадку хвороби, інвалідності, втрати годувальника та в інших випадках, передбачених законом. Ч. 1 ст. 46 Конституції перелічує умови, настання яких є основою для забезпечення громадян, а саме: певні періоди життя, пов’язані з її віком (дитинство, старість), станом здоров’я, втратою працездатності чи втратою годувальника. Ч. 2 ст. 46 закріплює положення про те, що державні пенсії й соціальні допомоги встановлюються законом [1]. Відповідно до Концепції соціального забезпечення населення України у 1996 р. було прийнято Закон України “Основи загальнообов’язкового державного соціального страхування” [11], який лише визначав головні напрямки реформування системи соціального захисту, зокрема, вказувалося на необхідність поставити розмір соціальних виплат у пряму залежність від розміру внесків кожної людини до кожного із соціальних фондів. Звідси й випливала необхідність налагодження чіткого персоніфікованого обліку внесків.

Згідно з Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження персоніфікованого обліку відомостей у системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування” від 04 травня 1998 р. № 401 [15], в Україні запроваджено персоніфікований облік внесків на пенсійне страхування. Починаючи з 1998 р., запроваджено поступове розмежування виплат, які здійснюються за різними пенсійними програмами: трудові пенсії виплачуються за рахунок коштів Пенсійного фонду; пенсії на пільгових умовах – за рахунок коштів підприємств; надбавки, доплати та підвищення до пенсій, пенсії державним службовцям, працівникам прокуратури, народним депутатам та іншим – за рахунок коштів Державного бюджету.

З метою реалізації державної політики щодо забезпечення соціального захисту населення Верховна Рада України у січні 1998 р. прийняла Закон про запровадження в Україні загальнообов’язкового державного соціального страхування, а також “Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування” від 14 січня 1998 р. [11], які визначають принципи, загальні правові, фінансові й організаційні засади державного соціального страхування громадян в Україні.

У квітні 1998 р. Президент України підписав Указ “Про основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні” [16], за яким здійснено комплекс заходів щодо поетапного впровадження протягом 1999 – 2000 років автоматизованого персоніфікованого обліку страхових внесків до Пенсійного фонду. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. № 497 “Про забезпечення виконання функцій з призначення і виплати пенсій органами Пенсійного фонду” [17], у 2002 р. завершено роботу з передання цих функцій органам Пенсійного фонду.

У липні 2003 р. прийнято і з 1 січня 2004 р. введено в дію два Закони України – “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” та “Про недержавне пенсійне забезпечення”, які визначають правові, економічні та організаційні засади державного та недержавного пенсійного страхування і забезпечення в Україні. Слід зазначити, що у Законі поняття “пенсійне забезпечення” замінено поняттям “пенсійне страхування”. Однією з концептуальних засад нового Закону є додержання конституційних норм щодо прав застрахованої особи на матеріальне забезпечення у разі страхового випадку за умови підтвердження страхового стажу як періоду, у якому щомісяця сплачуються відповідні страхові внески (особою, роботодавцем) у сумі, не меншій за мінімальний страховий внесок. Замість традиційно звичного і зрозумілого поняття “трудовий стаж” у Законі запроваджується нове поняття “страховий стаж”. Необхідність такої заміни зумовлена новими підходами до побудови пенсійної системи, відповідно до яких ключовою відмінністю і філософією нової пенсійної системи є перехід від пенсійного забезпечення до системи пенсійного страхування, що базується на залежності розміру пенсії від внесків, сплачених до системи пенсійного страхування. Ігнорування залежності обсягу соціальних послуг від попередніх внесків їх одержувача – індивідуальних внесків до системи соціального забезпечення – на практиці породжує необмежені зазіхання, особливо тих, хто ближче стоїть до “розподільчого корита”, на розмір пенсій, соціальної допомоги та різні види обслуговування. Тому виникла необхідність у впровадженні поняття страхового стажу, під яким розуміють тривалість часу, протягом якого особа набуває право на пенсійну виплату. Страховий стаж обчислюється в місяцях.

У ст. 2 Закону зазначено, що з 1 січня 2004 р. в Україні докорінно змінюється структура пенсійного забезпечення: замість діючої однорівневої державної системи пенсійного забезпечення запроваджується трирівнева система, у якій першим рівнем є реформована солідарна система, другий та третій рівні – це нові та невідомі українському населенню компоненти накопичувальної системи пенсійного страхування. Перший та другий рівні становлять обов’язкову систему державного пенсійного страхування, а третій рівень базується на засадах добровільної участі громадян України, іноземців та осіб без громадянства, працівників підприємств, установ і організацій та їх працедавців у формуванні пенсійних накопичень з метою надання можливості всім зазначеним особам здійснювати додаткове добровільне пенсійне забезпечення. Однак загалом пенсійна система, згідно із Законом, не є всеохоплюючою для всіх верств населення України, оскільки ч. 3 ст. 2 передбачає, що для окремих категорій громадян законами України можуть встановлюватися інші, відмінні від загальнообов’язкового пенсійного страхування і недержавного пенсійного забезпечення, умови, норми та порядок пенсійного забезпечення. Ця частина стосується пенсійного забезпечення військовослужбовців, науковців, державних службовців, народних депутатів, журналістів державних засобів масової інформації, суддів, прокурорів та деяких інших категорій громадян із певним статусом, пенсійне забезпечення яких регулюється окремими спеціальними законами, які залишаються чинними після набуття чинності Законом (з 1 січня 2004 р.) [4].

Як відомо, наразі, серед багатьох інших, гострю постало питання про можливість підвищення пенсійного віку для жінок. Урядом висунуто законопроект, у якому передбачалось, поступове збільшення пенсійного віку для жінок до рівня чоловіків - із 55 до 60 років, долаючи шість місяців щороку, починаючи з 2011 р. [18]. Вирівняти пенсійний вік у жінок та чоловіків пропонується і в Програмі економічних реформ на 2010-2014 рр. [19]. Слід зазначити, що питання підвищення пенсійного віку обговорювалися вже принаймні з 2006 р. і ця пропозиція й до сьогодні залишається вкрай дискусійною. Багато експертів наполягають, що це єдиний спосіб уникнути колапсу пенсійної системи, який давно назріває у зв’язку з ускладненням демографічної ситуації й поступовим старінням суспільства. Висуваються також й інші аргументи - середня пенсія українця у 2009 р. становила 40 % від середньої заробітної плати, а у 2050 р.. за збереження нинішніх тенденцій, становитиме тільки 28%. Експерти ООН називають і інші дані: в Україні найбільше у світі пенсійне навантаження на бюджет. І при цьому в нас вік виходу на пенсію - один із найнижчих. Дається взнаки й вища заробітна плата чоловіків, і більша тривалість того періоду, за який нараховується пенсія. Сьогодні, нерівність компенсується доплатами до прожиткового мінімуму, але з часом чоловіки, на відміну від жінок, починають отримувати пенсію, значно вищу за цей рівень, із запровадженням накопичувальної системи тендерна нерівність відчуватиметься ще сильніше, бо значно важливішою стане тривалість періоду, за який нараховуватиметься пенсія. І тоді середня пенсія жінок становитиме 30% й від пенсії чоловіків. Це ще раз доводить, що вік виходу на пенсію і в жінок, і в чоловіків має бути однаковим. А деякі дослідники вважають, щодо питання підвищення пенсійного віку повинен існувати комплексний підхід, тобто треба працювати над заходами з підвищення тривалості життя, охорони праці, запровадження медичного страхування, розширення зайнятості, перепідготовки кадрів із урахуванням вікових особливостей. Л. Шангіна, наприклад, переконана в тому, що пенсійну реформу треба проводити комплексно, піднімаючи рівень зарплат, стимулюючи створення нових робочих місць, а лише підвищення пенсійного віку не вирішить економічних проблем, оскільки коли суспільству загрожує безробіття, підвищувати пенсійний вік економічно невиправдано.

Наразі, окрім демографічних факторів, які викликають кризовий стан солідарної пенсійної системи в Україні, існують також економічні фактори, які сильніше за все виявляються під час фінансово-економічної кризи. Незважаючи на досить значні внески до Пенсійного фонду, коштів не вистачає. За даними Міністерства фінансів України, кожна шоста гривня держфінансів іде на пенсійні виплати. Станом на вересень 2012 року дефіцит Пенсійного фонду України становить близько 18 млрд.грн. Тому вкрай важливою є не лише стабілізація фінансового с:ану Пенсійного фонду України, а й впровадження другого рівня пенсійної системи. Це дозволить диверсифікувати джерела отримання доходів при досягненні пенсійного віку, послабити в подальшому плані: демографічного фактора на стан солідарної пенсійної системи.

Під час пенсійної реформи в Україні запроваджено трирівневу систему пенсійного забезпечення: І рівень – солідарна система загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, 2 рівень – накопичувальна система загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, 3 рівень – система недержавного пенсійного забезпечення. За минулий час реформовано перший та створено третій рівень пенсійної системи. У Верховній Раді України зареєстровано проект Закону України «Про запровадження перерахування страхових внесків до накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування», реєстр. №2418а від 25.06.2013 р. Зазначеним законопроектом пропонується запровадити накопичувальну систему пенсійного страхування з 1 січня 2014 р. Протягом перших двох років страхові внески сплачуватимуть особи, молодші 26 років у розмірі 2% від суми заробітної плати (доходу), визначеної частиною першою ст. 7 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування». Починаючи з 1 січня 2016 р. страхові внески сплачуватимуть особи, які не досягли 35-річного віку в розмірі від 2 до 7 % суми заробітної плати (доходу). Перерахування страхових внесків до накопичувальної системи здійснюватиметься з дотриманням умов, визначених законопроектом, а не чинним законодавством.

Окремі фахівці вважають, що запроваджувати обов’язкову накопичувальну систему необхідно, але варто пам’ятати, що це - витратний захід. І він залишатиметься таким досить тривалий період. Джерелом перекриття недонадходження коштів унаслідок того, що частина їх акумулюватиметься вже на індивідуальних рахунках у людей, знову ж може бути державний бюджет, який, скоріше за все не потягне таких видатків. Крім того, накопичувальні елементи системи вразливі до фінансових та економічних криз, їх варто вводити лише на фоні зростання ринку. Базовий закон встановлює певні умови введення другого рівня пенсійної системі в Україні.

На сьогодні є різні пропозиції щодо участі працівників певного віку в другому рівні: зокрема, пропонується розпочати з тих осіб, які починають працювати або які не досягли 25 років, або тих яким виконалося 39 років. Експерти вважають, що встановлюючи вікову категорію, слід враховувати три аспекти: 1) можливості забезпечення фінансової стабільності Пенсійного фонду; 2) щоб учасник цієї системи мав достатньо часу для накопичення суми коштів на рахунку яка разом з пенсією і: солідарної системи забезпечила гідний розмір пенсійної виплати; 3) щоб фінансовий ринок мав можливість „поглинути” суму пенсійних надходжень [39, с. 2]. На думку інших фахівців, класичним періодом накопичення пенсій вважається 40-45 років, менша тривалість накопичень вимагає збільшення розміру страхових внесків . А деякі експерти впевнені, що навіть 5-7 років участі в накопичувальній пенсійній системі дозволить громадянину покращити своє матеріальне становище в старості - за 5-7 років можна підвищити коефіцієнт заміщення пенсією заробітної плати від 45% до 50%. Дослідники звертають увагу на той факт, що в накопичувальній пенсійній системі головний аспект соціальний, такою ж є і її головна мета - вона повинна забезпечити не надзвичайно високі прибутки певним суб’єктам фінансового ринку, а стабільні доходи особам похилого віку. Тому механізми та принципи інвестування накопичувальної системи повинні відповідати соціальному завданню - не втратити пенсійні кошти, зберегти їх вартість з урахуванням інфляції. А суттєве примноження цих коштів, щоб сумарно із солідарної та накопичувальної системи особа мала 65-70% заміщення своєї заробітної плати [39, с. 3].

Заради покращення ситуації було прийнято Закони України “Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи” від 08 липня 2011 № 3668-VI, за яким визначено порядок надходжень страхових внесків до Накопичувального пенсійного фонду [15] та “Про внесення змін до деяких законів України щодо призначення та індексації пенсії” від 14.05.2013 № 231-VII, за яким здійснено перерахунок пенсій різним категоріям населення [8].

Деякі співвітчизники впевнені, що якщо під час трудової діяльності у них була невелика заробітна плата або приховані доходи, то вони самостійно можуть доплатити Пенсійному фонду до максимальної або іншої величини страхового внеску, щоб в майбутньому мати можливість отримувати пристойну пенсію. Але такої можливості Закон не передбачив, оскільки зазначені особи працювали, тобто перебували в трудових відносинах з працедавцем і набули статус застрахованих осіб у системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, а тому не мають права брати добровільну участь у цій системі. Проте якщо сума сплачених за відповідний місяць страхових внесків є меншою, ніж мінімальний страховий внесок, особа має право з 1 січня 2004 р. здійснити відповідну доплату до суми страхових внесків таким чином, щоб загальна сума коштів, сплачених за відповідний місяць, була не меншою, ніж мінімальний страховий внесок. Це дає право застрахованій особі зарахувати у повному обсязі відповідний період діяльності до страхового стажу. Якщо особа вийшла на пенсію і перестала бути застрахованою (не працює), то вона в принципі має право “купити” собі додатковий страховий стаж, уклавши договір на добровільну участь у пенсійному страхуванні та сплативши страхові внески.

Виплата працівникам допомоги по частковому безробіттю здійснюється підприємством із першого дня скорочення тривалості їх робочого часу за рахунок коштів Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття у межах строку зупинення (скорочення) виробництва, але не більше 180 календарних днів протягом року. У разі порушення гарантій зайнятості осіб, яким виплачувалася допомога по частковому безробіттю (розірвання трудового договору протягом шести місяців (якщо допомога виплачувалася менше ніж 180 календарних днів - протягом періоду, що дорівнює періоду виплати допомоги), з дня закінчення виплати допомоги з підстав, передбачених п. 1 ст. 40, п. 1 ст. 36, ч.3 ст. 38 Кодексу законів України про працю, кошти повертаються в повному обсязі до Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття. Підприємство не може звернутися за наступним одержанням з Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття коштів для виплати працівникам допомоги по частковому безробіттю раніше ніж через рік після закінчення строку виплати допомоги по частковому безробіттю. Страхувальником зазначених осіб, відповідно до першої редакції, був Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, а після змін, внесених на підставі Закону від 25 березня 2005 р. № 2505–IV, ним фактично став Пенсійний фонд України.

Вперше з метою стимулювання зайнятості Законом вводиться механізм компенсаційних виплат, пов’язаних з витратами зі сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування для роботодавців, які протягом 12 календарних місяців забезпечували створення нових робочих місць, працевлаштовували на них працівників і упродовж цього періоду щомісяця здійснювали їм виплату заробітної плати в розмірі не менше ніж три мінімальні заробітні плати. Таким роботодавцям протягом наступних 12 календарних місяців за умови збереження рівня заробітної плати в розмірі не менше ніж три мінімальні заробітні плати за кожну таку особу щомісяця за рахунок коштів Державного бюджету України, передбачених у бюджеті Пенсійного фонду України, компенсуються фактичні витрати у розмірі 50 відсотків суми нарахованого єдиного внеску за відповідну особу за місяць, за який він сплачений, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Однак при цьому слід зазначити, що у разі зменшення штатної чисельності працівників та фонду оплати праці роботодавець втрачає право на компенсацію.

У раніше чинному законодавстві показник мінімальної пенсії виконував важливі функції щодо обчислення величини максимальної пенсії, а також величини надбавок та доплат до розміру пенсії окремим категоріям пенсіонерів (непрацездатні члени сім’ї померлого годувальника, інваліди та учасники війни, реабілітовані воїни). За законом “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” показник мінімальної пенсії втратив зазначені функції, оскільки поняття “максимальна пенсія” взагалі з нього вилучено. Тепер пенсійна виплата, згідно із Законом залежить від страхового стажу та заробітку, з якого сплачені внески, і не обмежується максимальним розміром.

Також Закон передбачає заохочення громадян до тривалішого перебування у складі працюючої частини населення, а отже, до більш пізнього їх виходу на пенсію. До того ж Кодекс законів України про працю не містить жодної норми, яка дозволяє працедавцю звільняти працівника при досягненні ним пенсійного віку. Ст. 11 Закону України “Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні” містить законодавче положення, яке забороняє звільнення працівника за ініціативою власника або уповноваженого ним органу з мотивів досягнення пенсійного віку.

Працюючий пенсіонер має ті ж самі права, що й працівник не пенсійного віку. Слід зазначити, що у раніше чинному законодавстві механізм щодо відкладання права на призначення пенсії з метою відповідного збільшення його розміру в подальшому було закладено у Законі України “Про внесення змін до Закону України “Про пенсійне забезпечення” від 22 травня 2003 р. № 854–IV. Ним передбачалося нарахування надбавки до пенсії за продовження праці за межами пенсійного віку в розмірі 10% основного розміру пенсії (без врахування надбавок, підвищень, додаткової пенсії, доплат і державної соціальної допомоги), яку повинна отримувати особа за кожний повний рік роботи після досягнення пенсійного віку, але не більше як на 40 %.

Слід зазначити, що порядок реалізації громадянами цього права, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 24 липня 2003 р. № 1151, збережено. Виходячи з розміру прожиткового мінімуму був здійснений перерахунок: мінімального розміру пенсії за віком за нормами ст. 28 Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”; підвищень до пенсій відповідно до Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” від 05 жовтня 2005р. № 2939-IV; мінімального розміру пенсії по інвалідності відповідно до ст. 22 Закону України “Про пенсійне забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та деяких інших осіб”; пенсії за особливі заслуги за нормами Закону України “Про пенсії за особливі заслуги перед Україною”; доплати до пенсії непрацюючим пенсіонерам, вивільненим у зв’язку із закриттям Чорнобильської АЕС відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2001 р. № 1155; державної соціальної допомоги на догляд відповідно до Закону України “Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію та інвалідам” [20]. Ці законодавчі акти регламентують умови і порядок забезпечення соціальними виплатами певних категорій громадян.

Відповідно до зазначеного законодавства, основними методами в пенсійному забезпеченні стали такі: запровадження нової пенсійної системи трирівневої: визначення механізму обрахування та сплати страхових внесків на пенсійне страхування: заміна трудового стажу на страховий стаж, встановлення нових механізмів залежності розміру пенсій від тривалості страхового стажу та розміру заробітку, обрахунку страхового стажу із введенням коефіцієнта страхового стажу, а також заробітку для нарахування пенсії з урахуванням коефіцієнта заробітної плати тощо [38 с. 78].

Крім того, при проведенні цієї реформи здійснено низку важливих для подальшого розвитку пенсійної системи перетворень, зокрема в солідарній системі: забезпечено призначення пенсій на підставі даних системи персоніфікованого обліку: застосовано розмежування джерел фінансування пенсійних виплат по різних пенсійних програмах між бюджетом Пенсійного фонду і державним бюджетом: зменшено обсяг пільг по салаті страхових внесків: Пенсійному фонду України передані функції по призначенню та виплаті пенсій від Міноборони, СБУ, Служби зовнішньої розвідки, МНС, МВС, на той час ДПА, Державного департаменту з питань виконання покарань та деяких інших [40, с. 123]. Також, завдяки низці заходів механізм розрахунку страхового стажу та заробітку, певною мірою була здійснена диференціація розмірів пенсій дія 8 млн. пенсіонерів. Зокрема, на сьогодні кількість платників внесків на пенсійне страхування складає 15,2 млн., а кількість пенсіонерів – 13,8 млн., тобто платник внесків фінансує 90,8 % середньої пенсії [21].

За прогнозом Інституту демографії та соціальних досліджень, протягом 2010-2025 рр. співвідношення осіб пенсійного віку та населення працездатного віку досягне 50% а до 2050 р. - 76 % [52, с.23]. Тоді, щоб забезпечити розмір пенсійної виплати на нинішньому рівні, потрібно буде сплачувати в декілька разів більший, порівняно із сьогоднішнім, розмір страхового внеску. 20 жовтня 2009 року було ухвалено Закон України “Про встановлення прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати”, відповідно до якого істотно збільшилася мінімальна пенсія і неминуче посилився дефіцит власних коштів Пенсійного фонду [22]. Отже, зростає потреба в бюджетних дотаціях у той же час переважна більшість сучасних пенсіонерів отримують низькі пенсії. Зокрема, 55% пенсіонерів отримують пенсії не вище 800 грн., а їхня частка в загальній сумі видатків на виплату пенсій становила лише 38%. Натомість 12% пенсіонерів із найвищими пенсіями (понад 1500 грн.) отримують 28% загального обсягу місячних видатків на виплату пенсій. До цієї групи належать переважно особи, яким пенсії призначено за окремими законами (державні службовці, судді, науковці, журналісти тощо), та пенсіонери, які працювати на підземних роботах. Тільки 3200 пенсіонерів одержують дійсно високі пенсі: - понад 10 000 грн.. Таким чином, вкрай актуальним для України є подальше проведення пенсійної реформи, удосконалення введення накопичувального рівня, оптимізації солідарної пенсійної системи та подальший розвиток недержавного пенсійного забезпечення.