Тема II. История и организационное оформление российского парламентаризма

Первые представительные органы в России в древней и средневековой Руси. Вече. Земские соборы и их значение. Роль Боярской Думы в политической системе государства. Роль Сената. Проект В.Н. Татищева и А.Д. Кантемира. Итоги деятельности Уложенной комиссии (1767г.) в период царствования Екатерины П. План государственных преобразований М.М. Сперанского и его реализации на практике. Разработка основ парламентаризма в сочинениях декабристов. Частичная реализация на деле принципа разделения властей при Александре II. Русские социалисты (А.И. Герцен) о приобщении народа к государственному управлению. Идеи народников и марксистов о народно-представительной власти.

Первый российский парламент. Правовые основы деятельности Государственной Думы. Действия царского правительства по ограничению ее прав. Роль Государственной Думы в формировании общероссийского института гражданского представительства.

Законодательные органы Советского периода. Конституции СССР 1924, 1936, 1977г.г. Высшие законодательные, распорядительные и исполнительные органы страны. Двухпалатный Верховный Совет СССР. Советы и их формальное единовластие. Отсутствие разделения властей в советский период.

Тема III. Федеральное Собрание – парламент современной России

Конец 80-х – начало 90-х годов – новый этап в развитии органов представительной и законодательной власти в нашей стране. Принятие Конституции 12 декабря 1993 г. и ее значение в формировании новой политической системы страны, в укреплении российской государственности и принципов парламентаризма.

Двухпалатный парламент России, его структура, полномочия, ключевые задачи. Основные направления повышения эффективности работы парламента.

Образование Федерального Собрания – новый этап становления парламентских традиций в России.

Тема IV. Становление парламентаризма в Республике Башкортостан

Традиционные институты народного представительства среди башкир. Деятельность депутатов башкирского края в I – IV Государственных Думах царской России. Формирование думской мусульманской фракции и работа в ней уфимских депутатов. Роль мусульманской либеральной партии «Союз мусульман». Политические взгляды башкирских депутатов. Значение деятельности мусульманских фракций в Государственных Думах.

Движение за национально-суверенные права автономии в советской России после 1917 г. Формирование Малого Курултая – предпарламента. Его полномочия, функции. Главная задача Башкирского правительства осенью 1918 г. Создание БАССР, ее государственно-правовое устройство. I съезд Советов БАССР. Конституция БАССР 1937 г. Политическая система БАССР до 1990 г., ее отличительные черты. Начало формирования собственной парламентской системы. Избрание 4 апреля 1990 г. М.Г. Рахимова Председателем Верховного Совета, Президиума Верховного Совета БАССР. Подписание в 1992г. Федеративного Договора с приложениями от Республики Башкортостан и его значение. Выборы Президента Республики Башкортостан 12 декабря 1993 года. Принятие Конституции Республики Башкортостан. Избирательная кампания 1995 г. Выборы Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан. Формирование республиканского однопалатного парламента. Отличительные черты современного законодательного органа республики.

2. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ЛЕКЦИОННОГО КУРСА И СЕМИНАРСКИХ ЗАНЯТИЙ.

Лекция: «Введение в курс истории парламентаризма»

План

1. Содержание термина «парламентаризм». Точки зрения.

2. Соотношение ветвей власти в современном государстве.

Литература

Богатырев Е.Д. Конституционные основы парламентаризма в России. Парламентаризм в России и Германии. История и современность/Е.Д. Богатырев. - М.: РОССПЭН, 2006. - С 208-216.

Гранкин Н.В. Парламент в России /Н.В. Гранкин. - М., 2001.

Керимов А.Д. Проблемы теории парламентаризма: учеб. пособие. /А.Д. Керимов. - М., 2005.

Конституционное право зарубежных стран. - М., 1996. - С. 174.

Матвеев Р.Ф. Думать, говорить или действовать. Парламентаризм в России и Германии. История и современность /Р.Ф. Матвеев. - М.: РОССПЭН, 2006. - С. 322-337.

Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. /М.А. Могунова. - М.: Рос.гос. университет, 2001. - С. 26, 27.

Общая и прикладная политология. - М., 1997. - С. 480.

Парламентское право России /Под ред. Степанова И.М. - М. 1999. - С. 5.

Слобожникова В.С. Идеи парламентаризма в истории российской политической мысли: за и против. Парламентаризм в России и Германии. История и современность /В.С. Слобожникова. - М.: РОССПЭН, 2006. - С 74-84.

Соловьев А.И. Российской парламент: динамика в новейшей политической истории и перспективы развития. Парламентаризм в России и Германии. История и современность/А.И. Соловьев. - М.:РОССПЭН, 2006. - С 281, 283.

Чеботарев Г. Принципы разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации /Г. Чеботарев. - Тюмень: Тюменский гос. университет. - 1997.

Чичерин Б.Н. О народном представительстве /Б.Н. Чичерин. - М., 1966.

Юридический энциклопедический словарь /Под ред. Суходеева А.Я. - М.: Сов. энциклопедия, 1984.

1. Во многих отраслях обществоведения, конституционного права часто употребляемым понятием является понятие «парламентаризма». На сегодня пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося определения данного термина.

По мнению И.М. Степанова, «парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенстве закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка». Другой исследователь А.А. Мишин считает, что парламентаризм – «это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Авторы монографии «Общая и прикладная политология» (М., 1997. – С. 480) полагают, что парламентаризм – это система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа – парламента- по отношению к другим государственным органам.

Отвергая трактовку парламентаризма, как разновидности формы правления М.А. Могунова рассматривает его как разновидность государственного режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему правительства.

По мнению, А.Д. Керимова все эти определения страдают рядом недостатков: во-первых, парламентаризм отождествляется с другими фундаментальными понятиями науки конституционного права – формой государственного правления и формой государственного режима;

во-вторых, практически во всех развитых и значительном числе развивающихся стран ведущее, приоритетное, главенствующее или привилегированное положение занимает ныне отнюдь не законодательная, а исполнительная власть.

Исходя из вышесказанного д.ю.н. Керимов А.Д. делает вывод, что парламентаризм есть принимаемая властью и обществом система взаимодействия, реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.

Исследователь подчеркивает, что сфера парламентского бытия по своей природе многослойна и иерархична. Парламентаризм как сложный политико-правовой и социально-культурный феномен обладает несколькими сущностными признаками:

1) без парламента нет и парламентаризма. Депутаты парламента должны:

а) работать в высшем представительном органе;

б) работать обязательно на постоянной основе;

в) обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями.

2) Говорить о наличии парламентаризма можно исключительно при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, т.е. такой системы, в которой парламент не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая тем самым адекватное, совсем не обязательно первостепенное, место в политической системе страны.

3) Парламентаризм практически возможен лишь тогда, когда интеллектуальный уровень большинства власть имущих и граждан страны позволяет и тем и другим рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества, как явление пусть не лишенное недостатков, но в целом, бесспорно, позитивное.

Но парламентаризм может существовать лишь в определенных политических, экономических и социальных условиях. Прежде всего необходимы:

1. достаточно высокая степень демократизации общества; наличие развитого гражданского общества;

2. устойчивое экономическое развитие страны;

3. функционирование надежной системы национальной безопасности.

Для более полного выявления сущности понятия «парламентаризма» необходимо четко расставить акценты в смысловой цепочке «парламент – парламентаризм». В научной и публицистической литературе эти понятия нередко отождествляются. В реальной действительности наличие парламента далеко не всегда означает существование парламентаризма.

Безусловно, становлению, развитию, распространению парламентской культуры в обществе требуется достаточно много времени. Парламентаризм, по большому счету характеризует степень демократичности общества. В этой связи нельзя не согласиться с мнением ряда исследователей, что «о парламентаризме следует говорить лишь в связи с демократическим правлением», хотя со всей определенностью можно полагать, что парламент может существовать и в условиях авторитарных режимов, этому есть примеры, например, в ряде афро-азиатских стран – Уганда, Малави, Индонезия и др.

Таким образом, парламентаризм на сегодня представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы. Понятие парламентаризма можно определить как особую организацию государственной власти, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенстве закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.

Мировой практике известны четыре основных типа парламентаризма и присущими ему парламентами: парламент классический, Конвент, советский парламент, рационализированный парламент. Каждому типу свойственны специфические особенности, хотя иногда границы между конкретными учреждениями не бывают четко выраженными. Встречаются и смешанные формы.

Что такое парламентаризм в современном обществе? Сегодня он стал

сложной и разветвленной системой, включающей многочисленные учреждения в центре и на местах. Понятно, что главным звеном парламентаризма является центральное законодательное учреждение, которое в разных странах имеет различные наименования: народное (или национальное) собрание, палата представителей, палата общин и т.п.

Парламентаризм – это развитая и достаточно плотная система представительных учреждений различного уровня и содержания. Он предполагает поэтому разнообразные системы политических, общественных, профессиональных и иных организаций и движений по интересам, в которых в той или иной форме, но обязательно добровольно и активно участвуют широкие слои населения. В этом смысле парламентаризм опирается на гражданское общество, т.е. на практику свободных соглашений с активным участием достаточно широкого круга граждан.

В нашей стране сегодня только заложены основы парламентаризма, и нам придется пройти нелегкий путь до парламентаризма зрелого, развитого. Только в этом случае мы можем рассчитывать на создание подлинно демократического общества. Опыт и история парламентаризма учат многому. Без представительного органа – парламента – невозможно подлинное верховенство права, подлинное участие граждан в управлении страной. Историческая роль и предназначение парламента в том, чтобы не допустить социальных потрясений, обеспечить динамичное развитие и стабильность общества. В связи с этим можно вспомнить слова известного дореволюционного думца Василия Шульгина: «Пока спорят, ругаются и даже дерутся в парламентах – пулеметы молчат».

2. Предпосылки формирования теории разделения властей можно обнаружить в трудах античных мыслителей: Платона, Аристотеля, Полибия, в работах Дж. Локка, Ш-Л Монтескье. Некоторые современные ученые считают, что теория разделения властей устарела и нуждается в корректировке и обновлении. Пересмотру подлежат, в частности, укоренившиеся в отечественной и зарубежной юридической науке представления о соотношении, взаимосвязи и взаимодействии трех основных ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной. А также вопрос об их значимости и роли в государственной системе общества.

В ХVII – ХХ вв. весьма популярна была идея господства законодательной власти над исполнительной и судебной (Локк, Гамильтон и др.). Русский юрист, депутат II Государственной Думы В. Гессен утверждал, что «господство законодательной власти как власти верховной является отличительным свойством правового государства».

Идея господства законодательной власти над другими властями и сегодня находит поддержку среди отечественных правоведов. В. Туманов, В. Чиркин, Ю. Юдин полагают, что ведущая роль законодательной власти в государственном механизме обусловлена тем, что осуществляющий ее орган – парламент, во-первых, получает легитимизацию путем прямого волеизъявления населения страны и выступает, таким образом, как орган народного представительства; во-вторых, только эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать, и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другие ветви государственной власти.

Принципиально иного мнения придерживается Г. Чеботарев, который подчеркивает, что само понятие «верховенство», если мы говорим о верховенстве законодательной власти, предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что совместимости с другими ветвями власти быть не может.

Исследователь С.Я. Авакьян также считает, что при практической реализации принципа разделения властей представительные органы верховенства не имеют, они занимают в системе свои «ниши».

Сегодня в российской юридической науке наиболее распространенным является мнение, согласно которому в развитых в экономическом отношении, демократических странах законодательная, исполнительная и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга.

По мнению А. Керимова, подобная позиция мало сочетается с реальностью. На самом деле верховенство в подавляющих случаях сохранялось за исполнительной властью. Эту точку зрения признают также А. Мишин, А. Энтин, К. Бельский.

Как показывает международный опыт, развитие парламентов во многих странах мира последние десятилетия было неразрывно связанно с усилением их зависимости от исполнительных структур. Такова общая тенденция. Однако при таком развитии событий парламенты в западных демократиях все же не утрачивают базовых для себя представительских функций, своей общественно-политической природы. Задача представительных и судебных органов должна состоять в том, чтобы не дать исполнительно-распорядительным структурам сконцентрировать в своих руках всю полноту власти. И эта тема одна из центральных в теории и практике государственного строительства

Объем реализации принципа разделения властей в деятельности различных государств неодинаков, мы об этом уже говорили. И это вполне естественно. В настоящее время выделяются 3 виды государства с республиканской формой правления.

а) президентская республика. В ней президент является главой исполнительной власти, де-юре независимой от парламента. Как правило, президент является единоличным носителем исполнительной власти и избирается населением страны. В такой республике законодательная власть сама инициирует и принимает законы, а исполнительная власть лишена права законодательной инициативы и сосредотачивается на реализации законов, осуществлении государственного управлении страной. Кроме того, в ней отсутствует парламентская ответственность правительства. Однако, судя по США, которые считаются образцом президентской республики, это не мешает Конгрессу активно влиять на деятельность администрации Президента США. В таких республиках довольно широко проявляется принцип разделения властей. В то же время президентство, по мнению специалистов, в сочетании с многопартийностью образует взрывчатую смесь, сводящую шансы демократической консолидации к минимуму.

б) Второй вид государства с республиканской формой правления - парламентская республика. Ее особенность- в открытой зависимости исполнительной власти от законодательной. В таких республиках парламент формирует или дает согласие на формирование правительства, которое перед ним ответственно. К их числу, например, относится ФРГ. В парламентской республике не исключается институт президентства. Однако президенты избираются не народом, а парламентом, и выполняют весьма ограниченный круг функций. К парламентским республикам примыкают конституционные монархии. Последние сохранились в Великобритании, Швеции, Бельгии и ряде других стран. Очевидное преимущество парламентской республики в том, что в такой республике парламентское большинство и правительство выступают единой командой. Это, в частности, обеспечивается тем, что лица, занимающие министерские посты, не лишаются депутатских мандатов. Таким образом, единой команде законодателей и министров предоставляется возможность проводить нужные им законы, обеспечивать надлежащую реализацию законодательных предписаний. По всеобщему признанию в парламентских республиках менее активно действует принцип разделения властей. Преимущества парламентских республик: большая по сравнению с президентской республикой открытость, гибкость, профессионализм парламентских систем. При этом у правительства имеется возможность опираться на партийное большинство в парламенте и необходимость действовать строго в конституционных рамках. В парламентских республиках отмечается меньшая склонность к военным переворотам. Небезинтересно, что анализ существования демократических режимов между 1973 и 1989 гг. в 77 государствах в форме парламентских и президентских республик показал, что уровень «выживаемости» парламентской демократии в 3 раза выше чем президентской.

1) Третий вид государства с республиканской формой правления – это т.н. смешанная республика. В такой республике власть президента более значительна, чем в парламентской, что влечет за собой нарушение баланса законодательной и исполнительной власти. Примером подобной властной конструкции является современная Франция. Несмотря на значительные полномочия, создатель этой республики де Голль и последующие президенты Франции предоставляют парламентскому большинству право формировать правительство, а подавляющая часть крупных государственных мероприятий выносится на одобрение всенародного референдума. Эта практика позволяет органам государственной власти функционировать с учетом принципа разделения властей.