1.5 Нормативно-правовое регулирование этапов бюджетного процесса
Функционирования бюджетных отношений в Украине базируется на основе законодательно-нормативных актов, перечисленных в статье 4 Бюджетного кодекса Украины: Конституции Украины [1]; Бюджетном кодексе [2]; законах о Государственном бюджете Украины на текущий год; других законах, регулирующих бюджетные правоотношения; нормативно-правовых актах Кабинета Министров Украины; нормативно-правовых актах центральных органов исполнительной власти; решениях органов власти АРК, местных государственных администраций, органов местного самоуправления.
Конституция регулирует такие вопросы функционирования бюджетной системы, как: механизм принятия законов; основные бюджетные положения; полномочия Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров, органов местного самоуправления в организации бюджетного процесса. Статьи 95 ⎯98 предусматривают, что бюджетная система строится на началах справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами.
Закон о Государственном бюджете Украины - это закон, который утверждает полномочия органов государственной власти осуществлять исполнение Государственного бюджета Украины на протяжении бюджетного периода. Бюджет Украины является основным финансовым планом по созданию и использованию централизованного фонда средств, утверждаемым законом высшего представительного органа власти и вследствие этого сам становится законом.
Государственный бюджет как правовая категория представляет собой закон Украины, который принимается органами законодательной власти, а местные бюджеты - органами власти местного самоуправления. Все виды бюджетов являются основными финансовыми планами формирования и использования фондов денежных средств для государства в целом или определенной административно-территориальной единицы.
Эффективность использования бюджетных средств зависит от научно обоснованной организации бюджетного процесса на всех его этапах. Достижения этого возможно только при базировании бюджетного процесса на совершенной и эффективной законодательной базе. Нормативно-правовые акты, регламентирующие функционирования бюджетной системы, и органы власти, которые их выдают, представленные на рис. 1.8.
Рисунок 1.8 - Нормативно-правовые акты органов государственной власти
Бюджетно-правовой статус государственных органов власти представлены на рис. 1.9.
Рисунок 1.9 - Бюджетно-правовой статус государственных органов власти
Бюджетные права закреплены в Конституции Украины [1], Бюджетном кодексе [1], в законах о бюджете на текущий год.
В соответствии со статьей 5 Конституции украины имеет право на самостоятельный бюджет. Украинское законодательство подробно регламентирует порядок его формирования и исполнения, вводит налоги, сборы и другие источники доходов, которые принадлежат зачислению в бюджеты. При этом введение общих принципов налогообложения является компетенцией как государственных, так и местных органов власти.
Распределение бюджетных полномочий между центральными и местными органами государственной власти приведен на рис. 2.3
Рассмотрим полномочия государственных органов власти в соответствии с статей 85 Конституции Украины.
К полномочиям Верховной Рады относится:
принятие законов;
утверждение Государственного бюджета Украины, внесение изменений в него, контроль за исполнением, принятие решения по отчету о его исполнении;
утверждение общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды;
рассмотрение и принятие решения по одобрению Программы деятельности КМУ;
принятие решений о предоставлении займов и экономической помощи иностранным государствам и международным организациям; а также о получении от иностранных государств и международных финансовых организаций займов, не предусмотренных Государственным бюджетом Украины, осуществление контроля за их использованием;
назначения (освобождения) на должности Председателя и других членов Счетной палаты.
Полномочия Президента Украины включают (ст. 106 Конституции [1]):
обращение с посланиями к народу, с ежегодными и внеочередными посланиями к Верховной Раде о внутреннем и внешнем положении страны;
назначение с согласия Верховной Рады Премьер-министра Украины и прекращение его полномочий на этой должности;
назначение по представлению Премьер-министра, членов КМУ, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций и прекращения их полномочий на этих должностях;
создание, реорганизация и ликвидация по представлению Премьер-министра, министерств и других центральных органов исполнительной власти в пределах средств, предусмотренные на их содержание;
отмене актов КМУ и актов Совета министров АРК;
создание в пределах средств, предусмотренных в государственном бюджете, консультативных, совещательных и других вспомогательных органов и служб;
подписание законов, принятых Верховной Радой;
наложение вето в отношении принятых Верховной Радой законов с последующим возвращением их на повторное рассмотрение.
Полномочия Кабинета Министров - высшего органа исполнительной власти, который ответственен перед Президентом и подконтролен и подотчетен Верховной Раде (ст. 116 Конституции):
обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики, выполнения Конституции и законов;
обеспечивает проведение финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики; политики занятости населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования;
разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, научно-технического, социального и культурного развития;
разрабатывает проект закона о Государственном бюджете Украины и обеспечивает исполнение утвержденного Верховной Радой государственного бюджета, подает Верховной Раде отчет о его исполнении;
направляет и координирует работу министерств и других органов исполнительной власти;
в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, которые являются обязательными к исполнению (ст. 117 Конституции [1]).
Исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации. Их состав формируют главы местных администраций, которые назначаются на должность и освобождаются от нее Президентом по представлению КМУ. При осуществлении своих полномочий ответственны перед Президентом и КМУ, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня.
Органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными к исполнению на соответствующей территории.
Материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов; земля и природные ресурсы, которые есть в собственности территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах.
Территориальные общины сел, поселков и городов могут объединять на договорных началах объекты коммунальной собственности, а также средства бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного финансирования коммунальных предприятий.
Государство принимает участие в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово их поддерживает. Расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством.
Принятие Бюджетного кодекса в 2001 г. имело положительное влияние на организацию и осуществление бюджетного процесса. Вместе с тем практическое применение Кодекса за последние годы показало его несовершенство и отдельно те недостатки, требующие неотложного решения. Структура Бюджетного кодекса Украины представлена на рис. 1.9.
Рисунок 1.9 - Структура Бюджетного кодекса Украины [46, с.86]
Законов, регламентирующих функционирование бюджетной системы, можно также отнести: Закон Украины «О прожиточном минимуме» [3]; Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» [4]; Закон Украины «Об утверждении Конституции Автономной Республики Крым» [5]; Закон Украины «Про местные государственные администрации» [6].
Прожиточный минимум по представлению ежегодно утверждается КМУ Верховной Радой Украины до начала рассмотрения государственного бюджета; пересматривается в соответствии с ростом индекса потребительских цен вместе с уточнением показателей государственного бюджета и публикуется в официальных изданиях.
Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» определяет систему и гарантии местного самоуправления, основы организации и деятельности, правового статуса и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.