1.2 Стадии бюджетного процесса и его участники

Исследования понятие бюджетного процесса и его стадий имеет как теоретическое, так и практическое значение. Анализ содержания бюджетного процесса и его стадий дает возможность реально и объективно оценить состояние финансовой политики государства, в частности ее бюджетной политики.

Бюджетный процесс обеспечивает принятие закона о бюджете на следующий бюджетный период, его дальнейшее выполнение и завершается утверждением отчета об исполнении бюджета.

Бюджетный процесс - это совокупность действий уполномоченных на основе норм бюджетного права органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета о его исполнении. Такое понятие и содержания бюджетного процесса подкрепляются теоретическими разработками юристов, специализирующихся в сфере бюджетных отношений.

Согласно Бюджетному кодексу Украины бюджетный процесс - это регламентированный бюджетным законодательством процесс составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов, отчетов об их выполнении, а также контроля за соблюдением бюджетного законодательства (п. 10 ст. 2). Порядок осуществления бюджетного процесса для государственного бюджета и местных бюджетов кодексом определены отдельно.

Основной задачей бюджетного процесса является обеспечение своевременного и полного поступления в государственную казну финансовых ресурсов в объемах, достаточных для реализации целевых государственных программ, связанных с подъемом экономики, проведением ее структурной перестройки и решением социальных проблем, с одной стороны, рационального и целевого использования мобилизованных бюджетных средств, с другой [16, с.164].

Для выполнения этой задачи необходимо придерживаться следующих принципов бюджетного процесса:

1. Оценить потребности, приоритеты и возможности участников бюджетного процесса.

2. Разработать управленческие стратегии для достижения целей.

3. Обеспечить связь между общими целями и принятыми решениями.

4. Направить бюджетные решения на выполнение приоритетных социальных программ и обеспечить их эффективность.

5. Разработать бюджет, который позволит достичь поставленные цели несмотря на ограниченные финансовые ресурсы.

6. Постоянно оценивать бюджетную программу по экономической и социальной эффективности.

Большинство юристов-финансистов считает, что формирование, утверждение и исполнение бюджета составляет понятие бюджетного процесса, в котором закладывается стратегия экономической и социальной политики, инструмент стабилизации экономики, средство контроля государственных расходов [26].

Ученые не раз высказывали мнение, что любая материальная отрасль права требует процедурных форм реализации ее норм, и все нормы, регулирующие организационную деятельность государственных органов, имеющих процесуальний характер. Особенно это касается деятельности в области применения бюджетно-правовых норм, ведь с бюджетом связаны все государственные органы, предприятия, организации, учреждения, которые непосредственно или косвенно участвуют в формировании бюджета. Итак, сущность данного процесса сложная и многогранная.

Болгарские ученые юристы-финансисты, следуя известного профессора С. Ангелова, считают, что бюджетный процесс - это процесс принятия закона о государственном бюджете, т.е. понятие бюджетного процесса тождественно понятию законодательного процесса [16].

Но формирование бюджета не сводится только к составлению проекта закона о бюджете.

Принятие закона о государственном бюджете - это только создание юридических возможностей для осуществления воли законодательного органа. Принятием закона заканчивается формирование бюджета, когда органы законодательной и исполнительной власти используют свои права и обязанности в отношении составления и утверждения бюджета и применяют правовые нормы, которые регулируют эти стадии.

На основе анализа полномочий органов государственной власти в сфере бюджетных отношений можно сделать вывод, что не целесообразно сужать понятие бюджетного процесса стадии составления проекта закона о бюджет и утверждения его органом законодательной власти. Принятие закона о Государственном бюджете – это только создание юридических возможностей для осуществления воли законодательного органа. Принятием закона заканчивается формирование бюджета, когда органы законодательной и исполнительной власти используют свои права и обязанности относительно составления и утверждения бюджета.

Суть бюджетного процесса сосредотачивается на непосредственном исполнении акта о бюджете, которое должно-но постоянно контролироваться со стороны органов государственной власти для достижения соответствия между намечена ними и реальными показателями.

Анализируя содержание бюджетного процесса, следует остановиться на понятии его стадий. Как понятие бюджетного процесса, так и содержание его стадий повлекли длительную дискуссию среди ученых-финансистов. В зависимости от позиции в данном вопросе специалистов можно условно разделить на несколько групп.

Представители первой группы финансистов, А. С. Ангелов и Г. А. Гурвич, ограничивают бюджетный процесс лишь формированием бюджета [16], то есть его составлением и утверждением.

Формирование бюджета - это совокупность связанных между собой общественных отношений, раскрывают планирование органами исполнительной власти приоритетных расходов, изыскания достаточных для этого источников, издание этими органами ряда правовых актов, регулирующих процесс планирования.

Закон о Государственном бюджете занимает основное место среди других бюджетно-правовых актов. Как утверждает профессор Л. К. Воронова, он имеет ведущее значение в их системе, но не является единственным, который регулирует общественные отношения во время формирования бюджета. Сначала составляется проект бюджета, а затем на основе обобщающих показателей составляется проект закона о Государственном бюджете. Итак, процесс составления проекта бюджета заканчивается созданием проекта бюджета и проекта закона [27].

Профессор М. И. Пискотин проводит условную аналогию бюджетного процесса с уголовным или гражданским процессом, где за стадией вынесения решения происходит его исполнение. В бюджетном процессе стадия исполнения бюджета завершается в той же инстанции, что и его утверждения в парламенте.

Итак, если выполнение бюджета не включать в бюджетный процесс, то нужно исключить из него и деятельность по утверждению отчета об исполнении бюджета. Утверждение бюджета и утверждения отчетности по нему осуществляются в том же порядке и в тех же формах, поэтому нельзя исключать утверждении отчета с бюджетного процесса.

Однако Г. И. Пискотин не выделяет в бюджетном процессе стадии рассмотрения и утверждения бюджета. Он является представителем второй группы ученых, которые выделят три стадии бюджетного процесса: 1) составление бюджета; 2) утверждение проекта бюджета; 3) исполнение бюджета.

Третья группа специалистов-финансистов, в которую входят Л. К. Воронова, Н. И. Химичева, Есть. А. Ровинский, В. В. Безчеревних, Н. В. Сидорова, определяет бюджетный процесс как регламентированную нормами права деятельность государственных органов по 1) составление, 2) рассмотрения, 3) утверждение, 4) исполнение бюджета и 5) составления, рассмотрения, утверждения отчета о его исполнении - то есть выделяют пять стадий бюджетного процесса.

Аналогичное количество стадий предусматривал и Закон Украины «О бюджетной системе Украины» от 12 мая 1990 г., который определял их последовательность и компетенцию органов государства, которые принимают в них участие. Позиция этой группы специалистов полностью отражает содержание бюджетного процесса.

Четвертая группа специалистов, среди которых В. М. Опарин, разделяет бюджетный процесс на две части: бюджет-планирование; исполнение бюджета. Данный подход является очень узким и не дает правовой характеристики данного понятия.

Закономерными являются ряд черт, характеризующих нормы бюджетного процесса: 1) четко определенный состав участников каждой стадии; 2) четкий перечень видов необходимых действий и их обязательная последовательность; 3) организационная форма каждого действия; 4) определение обязательного порядка принятия решений.

Итак, бюджетный процесс состоит из двух частей: бюджетного планирования и исполнения бюджета.

Бюджетное планирование включает составление, рассмотрение, утверждение проекта бюджета. Задачи бюджетного планирования:

1) достоверное определение объема и источников формирования доходов бюджета;

2) оптимальное распределение расходов по отдельным группам и отраслям;

3) сбалансирования бюджета.

Процедура бюджетного планирования регламентируется Бюджетным кодексом и включает ряд стадий и этапов (табл. 1.2).

Все стадии бюджетного процесса взаимосвязаны по своему содержанию и действиями и взаимообусловлены, их последовательность не только установлена законодательными актами, но и определенная логикой и исторической природой самого процесса. Они охватывают деятельность органов государственной власти от зарождения потребности в расходах и доходах, их прогнозирования и оценки для контроля за исполнением бюджета.

Таблица 1.2 - Последовательность бюджетного процесса в Украине [22, с.61]

Наименование бюджетных процедур	Органы, осуществляющие соответствующую бюджетную работу	Предельные сроки выполнения
1	2	3
1. Бюджетное планирование: 1.1. Составление проекта бюджета:
- разработка проекта Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период	Министерство финансов Украины	20.03
- рассмотрение и одобрение проекта Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период и представление в трехдневный срок в Верховную Раду	Кабинет Министров Украины	01.04
- утверждение бюджетной резолюции	Верховная Рада	01.06
- составление проектов Государственного и сводного бюджетов и представление на рассмотрение Кабинета Министров	Министерство финансов Украины	15.08
- рассмотрение проекта Государственного бюджета, принятие соответствующего постановления, представление в Верховную Раду	Кабинет Министров Украины	15.09
1.2. Рассмотрение утверждения бюджета:
- представление Государственного бюджета, его принятие за основу или отклонения	Министр финансов	В течение пяти дней со дня представления бюджета
- рассмотрение проекта бюджета в комиссиях, фракциях Верховной Рады	Верховная Рада	01.10 (06.10*)
- рассмотрение предложений относительно проекта бюджета, принятия соответствующих выводов	Комитет ВР по вопросам бюджета	15.10 (20.10*)
- принятие бюджета в первом чтении	Верховная Рада	20.10 (25.10*)
- доработка проекта бюджета и его представление на повторное чтение	Кабинет Министров Украины	3.11 (8.11*)
- рассмотрение бюджета во втором чтении	Верховная Рада	20.11
- доработка проекта бюджета и его представление на третье чтение	Комитет ВР по вопросам бюджета	25.11
- рассмотрение бюджета в третьем чтении	Верховная Рада	1.12

Продолжение табл. 1.2

1	2	3
- утверждение Закона «О Государственном бюджете» и принятия соответствующего постановления	Верховная Рада	30.12
- публикация Закона «О Государственном бюджете» в правительственной прессе	Газета «Правительственный курьер»	В течение семи дней со дня утверждения бюджета
2. Исполнение бюджета:
- принятие бюджетной росписи	Министерство финансов Украины	В течение месяца со дня принятия бюджета
- формирование доходов бюджета и осуществления расходов	Налоговая служба, Минфин и его структуры	В течение года
3. Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение:
- составление отчета об исполнении Государственного бюджета и его представление в Верховную Раду	Министерство финансов Украины	01.05
- рассмотрение представленного отчета Счетной палатой, разработка соответствующих выводов	Счетная палата Верховной Рады	В течение двух недель со дня представления отчета
- принятие постановления по отчету об исполнении бюджета	Верховная Рада	В течение двух недель со дня получения заключений Счетной палаты

Примечание:

∗ Сроки бюджетных процедур при повторном представлении проекта бюджета на рассмотрение Верховной Рады

То есть ежегодная работа выполняется всеми органами законодательной и исполнительной власти, участвующих в этом процессе, составление, утверждение, исполнение бюджета, и ежегодно это новая работа, потому что с развитием экономики меняются виды, структура и удельный вес доходных источников, исчезают одни и появляются другие цели, на которые направлены средства бюджета. Все это требует периодического обновления бюджета, системы просмотра состояния и размеров его доходов и расходов.

Таким образом, бюджетный процесс - это регламентированная нормами бюджетного права деятельность участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов; рассмотрения и утверждения проектов бюджетов; исполнения бюджетов и осуществления бюджетного учета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также относительно осуществления финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Бюджетный процесс в Украине имеет циклический и периодический характер. Бюджетный цикл, в отличие от бюджетного периода, который равен календарном году, содержит в себе промежуток времени от начала формирования бюджет на год, планируется, до утверждения отчета о его исполнении.

Следовательно, бюджетный цикл в Украине включает:

• период формирования бюджета;

• выполнение бюджета;

• льготные бюджетные сроки (время действия прошлогодних ассигнований по капитальных вложениях);

• период отчетности.

Сейчас в Украине бюджетный цикл равен около 2,5 года.

Бюджетный процесс состоит из соответствующих стадий, которые определяются содержанием и характером деятельности государственных органов, вследствие чего такая деятельность приобретает новые качества. В соответствии с п. 1 ст. 19 Бюджетного Кодекса Украины стадиями бюджетного процесса признаются [2]:

• составление проектов бюджетов;

• рассмотрение проекта и принятие закона о Государственном бюджете Украины (решение о местном бюджете);

• выполнение бюджета, включая внесение изменений в закон о Государственном бюджете Украины (решение о местном бюджете);

• подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятие решения по нему.

Указанные стадии проходят бюджеты всех уровней, составляющих бюджетную систему Украины: Государственный бюджет и местные бюджеты. Исходя из того, что источником образования всех бюджетов является национальный доход страны, который имеет динамический характер и зависит от развития экономики и исчисляется, как правило, ежегодно, законодательные и исполнительные органы, участвующие в составлении, утверждении и исполнении бюджетов, каждый раз по-новому, осуществляющих просмотр состояния и размеров доходов и расходов бюджета.

Все стадии бюджетного процесса тщательно регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, что обеспечивает четкое планирование и соблюдение бюджетной дисциплины. При этом указанные стадии следуют четко последовательно, одна за другой и их порядок не может быть изменен ни в коем случае.

Исследуя особенности бюджетного процесса в Украине на современном этапе развития, следует отметить, что ему присущи определенные недостатки, в частности:

1) Проблемы на стадии принятия бюджета:

• несвоевременность принятия;

• непрозрачность бюджетного процесса;

• влияние политической среды;

• низкое качество бюджета;

• планирование от достигнутого;

• отсутствие стратегической ориентации.

2) Проблемы на стадии исполнения бюджета:

• необоснованное установление дефицита бюджета и проблемы его финансирования;

• государственный долг и необходимость его обслуживания;

• фискальная направленность налоговой системы;

• дисбаланс в финансировании местных бюджетов;

• сокращение финансирования социальных программ и капитальных расходов;

• недостатки в применении программно-целевого метода в бюджетном процессе.

3) Проблемы контроля и ответственности:

• неэффективность использования бюджетных средств;

• усиление ответственности распорядителей бюджетных средств;

• отсутствие действенного механизма контроля за деятельностью бюджетных институтов.

Считаем, что решение выше обозначенных проблем лежит в плоскости формирования эффективного институционального обеспечения бюджетного процесса, что, по нашему мнению, представляет собой взаимосвязанную формальными правилами и неформальными нормами совокупность бюджетных институтов и институций, базой которых являются права собственности и контрактные отношения.

По нашему мнению, необходимой составляющей совершенствования бюджетного процесса в Украине следует считать именно адаптивные изменения системы институционного обеспечения бюджетного процесса. В частности, бюджетные институты и институции должны находиться в динамическом равновесии, иначе бюджетный процесс будет приобретать внутренних диспропорций, способных его разрушить