2. Правовые, нормативные основы. Российская система измерений

В апреле 1993 г. был принят Закон РФ “Об обеспечении единства измерений”, сферой деятельности которого явилась Российская система измерений (РСИ). РСИ представляет собой организационное и функциональное объединение участников измерительного дела на определённой законодательной, научной и технической основе. В свою очередь, под измерительным делом понимается совокупность сфер, участников, технических средств, нормативов и процедур, обеспечивающих преобразование различных величин, в том числе физических, в информационные унифицированные сигналы, удобные для количественного отображения величин и использования в процессах управления.

Целью деятельности РСИ является содействие жизнеобеспечению общества, его экономическому и социальному развитию на основе конституционных норм, законов РФ и постановлений Правительства РФ.

Задачей РСИ является реализация единой технической политики по защите общества от неверных результатов измерений. Это обеспечивается выполнением государственной функции обеспечения единства измерений.

Организационно выполнение названных работ осуществляется в системе обеспечения единства измерений как важнейшей составной части РСИ. Исходя из принципов государственного управления, эта система делится на законодательную, исполнительную и надзорную части. Распределение это достаточно условно, но представляется обоснованным для формирования системы управления. Стратегия функционирования РСИ заключается в привязке всех измерений соответствующим образом к государственным эталонам единиц величин. Однако в РСИ в целом работают не только государственные эталоны. Наш метрологический потенциал значительно богаче.

Регламент выполнения работ установлен нормативной базой. В соответствии с Законом РФ “ Об обеспечении единства измерений ” (ст. 4) “Государственное управление деятельностью по обеспечению единства измерений в РФ осуществляет Государственный Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России)”.

К компетенции Госстандарта России относится около десяти основных функций, в числе которых:

• установление правил создания, утверждения, хранения и применения эталонов физических величин;

• осуществление государственного метрологического контроля и надзора;

• руководство деятельностью Государственной метрологической службы и иных Государственных служб обеспечения единства измерений.

Кроме того, Законом в числе примерно двадцати функций государственного управления в качестве основных предусматривается:

• утверждение нормативных документов (НД) по обеспечению единства измерений;

• утверждение государственных эталонов, которые находятся в ведении Госстандарта России;

• отнесение технических устройств к средствам измерений;

• организация деятельности “ государственных научных метрологических центров ” (ГНМЦ), Государственной метрологической службы и её органов, Государственной службы времени и частоты (ГСВЧ), Государственной службы стандартных образцов (ГССО), Государственной службы стандартных справочных данных (ГСССД), координация их деятельности;

• аккредитация государственных центров испытаний средств измерений (ГЦИ СИ);

• утверждение типа средств измерений;

• ведение Государственного реестра средств измерений;

• аккредитация метрологических служб юридических лиц на право поверки средств измерений.

Сегодня всё это строится на новом фундаменте, так как метрология в России имеет более чем двухсотлетний опыт. А за последние десятилетия была организована первоклассная метрологическая служба СССР, признанная во всём мире. Однако принципы управления этой службой полностью соответствовали ранее действовавшему принципу централизованного, можно сказать программного, управления. Роль законодательного органа отводилась Правительству и, соответственно, Госстандарту СССР, исполнительной частью была собственно метрологическая служба СССР. В условиях рынка, когда между потребителями и производителями средств измерения устанавливаются прямые отношения, растёт количество негосударственных предприятий, ликвидируются или перестают действовать вертикальные управляющие связи, ранее действовавшая система неэффективна. Принятый Закон установил ряд обязательных для исполнения требований, а их нарушение квалифицируется в соответствии с действующим общим законодательством. Таким образом вводится ответственность субъектов, взаимодействие которых регулируется в измерительном деле, а это, в свою очередь, ставит их перед необходимостью выполнения метрологических требований. Так строится система, в какой-то степени автоматического управления единством измерений. Законодательный принцип управления имеет некоторые нововведения. Главное - вся национальная система измерений делится на сферы государственного управления и рыночного регулирования. Вводятся сертификация и калибровка средств измерений, надзор за отчуждаемыми и фасованными товарами, лицензирование деятельности по изготовлению и ремонту средств измерений. Государственный надзор распространяется на такие области, как банковские, налоговые, таможенные и прочие операции.

Общеизвестно, что эффективность управления в значительной степени зависит от действия обратной связи; роль элемента обратной связи обеспечения единства измерений призван выполнять государственный метрологический контроль и надзор. Государственный метрологический контроль и надзор распространяется прежде всего на те сферы государственных функций - сферы народного хозяйства, - в которых государство призвано защищать права и интересы как отдельных граждан, так и экономики и общества в целом от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений. К этим сферам относится охрана здоровья, обеспечение безопасности труда и обороны государства, торговля, учёт, взаиморасчёты, соблюдение обязательных требований стандартов и так далее.

Объектами государственного метрологического контроля и надзора являются средства измерений (в том числе эталоны), методики выполнения измерений, метрологические правила и нормы, которые применяются при осуществлении различных видов деятельности.

Закон РФ “ Об обеспечении единства измерений ” устанавливает три вида государственного метрологического контроля:

1. Утверждение типа средств измерений.

2. Поверку средств измерений, в том числе эталонов.

3. Лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению и ремонту средств измерений.

И три вида государственного метрологического надзора:

1. За выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами единиц величин, соблюдением метрологических правил и норм.

2. За количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций.

3. За количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже.

Следует добавить, что лицензирование метрологических работ и надзор за количеством отчуждаемого товара и фасованных товаров ранее в отечественной практике не применялись.

Порядок осуществления государственного метрологического контроля и надзора сегодня регламентируется новыми НД, которые устанавливают научно-технические, нормативные и организационные основы метрологических работ, распределение обязанностей и полномочий между государственными научными метрологическими центрами и органами Государственной метрологической службы, субъектами метрологической деятельности.

Для наделения компетентностью документы создают нормативную основу системы аккредитации ИЦ и поверочных лабораторий. Эффективность государственного метрологического контроля и надзора в значительной мере зависит от действенности мер правового воздействия, установленного в отношении нарушителей метрологических правил и норм.

При разработке Закона РФ” Об обеспечении единства измерений ” и в процессе его представления к утверждению было учтено, что юридические санкции, принимавшиеся по ранее действовавшему законодательству, для сфер обеспечения единства измерений недостаточны.

Полномочия государственных инспекторов по применению правовых мер, в частности, запрещение применения и выпуска в обращение средств измерений, гашение клейм, аннулирование свидетельств и другое, носят исключительно пресекательный или предупредительный характер и не направлены против конкретных лиц - нарушителей.

Меры административной ответственности (в виде денежного штрафа или предупреждения) применяются только через административные комиссии и только в отношении должностных лиц, что совершенно не соответствует сложившимся многоукладным экономическим отношениям и возникшему частному предпринимательству. Кроме того, предусмотренный законодательством перечень возможных правонарушений является неполным.

В частности, отсутствуют специальные нормы об уголовной ответственности за метрологические нарушения, хотя их последствия зачастую носят весьма опасный характер как в социальном, так и в экономическом плане (особенно в сферах экологии, здравоохранения, торговли и другие).

Основная трудность при определении мер за метрологические нарушения заключается в том, что в большинстве случаев санкции могут быть предусмотрены только за сам факт нарушения (например, за применение неповеренного прибора, за просрочку лицензии), но не за последствия этих нарушений (например, взрыв, авария и другие). Ибо последствия наступают, как правило, позднее, иногда с большим отрывом по времени и на практике трудно, а порой невозможно выявить причинную зависимость между ними и совершённым нарушением. Поэтому мера ответственности должна быть в большинстве случаев адекватна тяжести нарушения и не может быть соотнесена с возможными последствиями.

В связи с введением новых видов контроля и надзора и внесением существенных изменений в традиционные виды необходимо модернизировать систему обучения государственных инспекторов. Для этого требуется разработать новые планы и программы обучения, методические пособия, учитывающие как теоретическую и юридическую подготовку специалистов, так и главным образом их обучение практическим навыкам. Особенно это относится к довольно сложной процедуре надзора за количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже и за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций.

Как уже было отмечено, Закон разделил сферы государственных интересов и сферы рынка. Государственный метрологический контроль и надзор в сферах свободных рыночных отношений не действует, но задача обеспечения единства измерений должна решаться и там. Для этих сфер нет обязательного регламента, но они не отчуждаются от общей идеологии, принципов и научно-технической основы и базы обеспечения единства измерений. Здесь предлагается сертификация и калибровка средств измерений. В этих сферах между производителем и потребителем средств измерений также необходимо третье лицо. В случае сертификации третье лицо, выдающее сертификат соответствия, подтверждает технический уровень и качество изготовления приборной продукции. С другой стороны, оно выступает для потребителя некоторым гарантом этого качества. Следует добавить, что сертификация средств измерений, как добровольная процедура, по выбору сертифицируемых параметров и объёму работ диктуется заявителем.

Калибровка средств измерений (подтверждение метрологической пригодности средств измерений (СИ)) также добровольная процедура. В основном она распространяется на внутренние технологические процессы в промышленном производстве. Калибровке могут подвергаться также средства измерений, используемые в быту (например, часы, дозиметры). Однако к юридическим лицам, выполняющим калибровочные работы, предъявляются определённые государственные требования: лаборатории должны отвечать квалификационным требованиям к площади, оборудованию, персоналу, наличию НД. И очень важным моментом является подключение используемых в процессе калибровки технических средств, определенным образом к государственным эталонам, поверочным схемам.

При организации работ в сферах РСИ следует учесть, что управление не происходит само собой, а требует системы, определённой организации деятельности участников, распределения функций, установления прав и обязанностей, введения норм и правил для процедур. Организация управления должна проводиться в соответствии с достаточно хорошо разработанной теорией управления. Именно поэтому в законодательной части системы обеспечения единства измерений присутствует “Организационная метрология” - термин на сегодняшний день достаточно условный и легко критикуемый, но обособленный раздел метрологии, в котором с учётом особенностей государственной функции обеспечения единства измерений должна быть разработана теория и практика управления.

При переходе к законодательному принципу управления, когда нарушение метрологических норм, правил влечёт соответствующие финансовые санкции, а в ряде случаев наказания в соответствии с административным или уголовным кодексом, можно говорить об организации автоматического управления с использованием элементов программного, так как налицо установка, центральная власть и обратная связь.

Следует сказать несколько слов об адаптации РСИ к мировой и прогрессивным национальным системам. В странах высокого технического уровня метрологическая деятельность имеет годами проверенную законодательную основу - это и конституция, и законы, и подзаконные акты. В этом плане номенклатурно мы подравнялись, но наш опыт в законодательном принципе управления весьма скромен.

Обобщённый опыт показывает, что практической основой обеспечения единства измерений является установление и поддержание метрологической компетентности участников измерительного дела. В мире это реализуется через системы аккредитаций ИЛ, которые в своей практике могут работать и в поверке, и в калибровке, и в испытаниях, и в сертификации и так далее. Этот процесс мы начали, пожалуй, с самой сложной сферы аналитических измерений и развиваем его дальше.

Представляется целесообразным добиться более высокого уровня адаптации РСИ к метрологическим системам других стран не через двусторонние соглашения о взаимном признании результатов измерений и испытаний, как это было раньше в рамках программного управления, а через взаимное признание систем и совместной деятельности в общих международных организациях и союзах. Например, создание системы калибровки, полностью соответствующей международным нормам, позволит вступить в Европейский союз (ЕС), а это создаст условия взаимного признания результатов метрологической деятельности для всех участников системы.